現階段我國城市拆遷矛盾的特征、趨勢及對策

朱 力，李瓊英，2

（1.南京大學 社會學院，江蘇 南京 210023；2.中共安徽省委黨校 科社教研部，安徽 合肥 230022）

城市拆遷矛盾是指拆遷人對國有土地上的房屋等建筑物及其他附著物進行拆除而引起的拆遷人和被拆遷人就房屋保護、補償和安置等問題進行利益博弈，由此產生的各種失調、糾紛與沖突，帶來個體利益與公共利益受損、社會秩序失衡等一系列顯在和潛在的社會風險。2013年《社會藍皮書》指出，群體性事件的形成原因，以征地拆遷沖突、環境污染沖突和勞動爭議為主，而由征地拆遷引發的群體性事件占一半左右[1]。如何在城市拆遷改造過程中保障公眾合法權益、消弭矛盾沖突，實現和諧拆遷已成為今日社會治理創新中的一個重要課題。本研究在文獻回顧、法律和政策梳理的基礎上，借助座談會和深度訪談等方法，通過對江蘇、安徽、山東、湖北、四川五省75名城市基層干部的深入訪談，獲得了關于城市拆遷矛盾的原始資料，為本研究奠定基礎。

一、城市拆遷矛盾的主要類型

城市拆遷從目的方面可分為公益性和商業性拆遷，從拆遷客體性質方面可分為舊城改造、新區建設、棚戶區、違章建筑拆遷等，其中引發的矛盾也較為復雜，主要有以下幾種類型。

（一）房屋保護型拆遷矛盾

房屋保護型拆遷矛盾既包括對古民居、古建筑的保護而引發的拆遷抵抗行動，也包括因舊居難舍、故土難離等情結引發的抗拆，與補償安置無關。在舊城改造過程中，古民居、古建筑保護是一個無法回避的現實問題，但短期經濟利益驅動使一些地方政府忽略了對歷史文化遺產資源的保護，損害了民眾利益和城市長遠的文化和社會效益，強行拆遷帶來了一系列矛盾和問題。盡管這類拆遷矛盾范圍相對較小，但產生的社會損失和社會影響卻是深遠的。舊居難舍、故土難離型抗拆原因多是一些年紀較大的老人對長期生活社區形成了過度依賴性，對未來新居環境產生畏懼情緒，以及中國傳統文化中落葉歸根、安土重遷等思想在老人心中的根深蒂固。當居住空間瞬時變換時會在一些老人中間引起恐慌心理和抵觸情緒，由此產生拆遷矛盾，若拆遷人粗暴應對，則更會使矛盾激化。

（二）補償安置爭議型拆遷矛盾

城市拆遷改造是一個系統工程，它不僅涉及房屋的拆除，還包括補償和安置，補償方式主要有兩種：產權置換和貨幣補償，產權置換又分為原地安置和異地安置，不同的補償形式會產生不同的矛盾。而安置也是一個復雜的體系，包含住房、教育、就業、醫療、養老等諸多方面，由此引發的矛盾也錯綜復雜。補償安置爭議型拆遷矛盾主要包括兩階段的矛盾：一是在拆遷前期由補償形式、補償標準、房屋搬遷和臨時安置補助費、安置區位等方面存在爭議引發的矛盾和沖突；二是在交房階段，包括交房延期或在交房中出現的因新居結構、面積、位置、環境等方面與前期規劃不符，房屋質量存在問題，新房購置資金不足等引發的矛盾，如訪談案例1中所述。該類矛盾在拆遷矛盾中最為突出，也是拆遷矛盾的主要發生領域。

訪談案例1：0A11005①

拆遷不可避免地引發很多社會矛盾。主要的矛盾有：一是拆遷安置后房屋的規劃面積和實際面積不符合，少了七八個平方米，引發了老百姓的不滿。二是安置區域不明確，安置房一拖再拖，過渡時間太長，許多等不起的人就通過上訪解決問題。比如孩子大了要結婚的人。特別是一些年紀大、身體不太好的人，因為習俗問題，許多人不愿意把房子租給老人，導致這些人住房困難。三是購買拆遷安置房后多出錢安排的不合理。許多老百姓拿不到多余的錢，或者這部分錢分幾年返還，沒有利息。這些問題都是因為拆遷所引起的，很難解決。

（三）違法違規型拆遷矛盾

違法違規型拆遷矛盾是指拆遷機構或個人在拆遷過程中違法違規操作引發的矛盾。在現實的拆遷過程中既有地方政府、開發商或公職人員非法或不當的利益侵占與獵取，也有被拆遷人不切實際、突破法律界限的利益索取，這一切均阻礙了拆遷的順利實現，產生大量矛盾與沖突。拆遷機構的違法違規一是拆遷程序的違法違規：拆遷手續不完備、拆遷風險評估缺失、征收拆遷補償內容未聽取民意、房屋評估公正性欠缺、聽證制度流于形式、信息不公開透明等方面；二是拆遷實體方面的違法違規：對拆遷性質不作區分，拆遷主體不合法，借公益之名實施商業性拆遷；三是拆遷行為的違法違規：非司法渠道的強制拆遷、暴力威脅或野蠻逼迫搬遷等。拆遷人的違法違規行為包括在房屋評估、面積測量、裝修補償標準認定、過渡費發放等領域權力尋租，為自己和他人謀取不當利益；貪污、挪用補償款、非法侵占安置房等。被拆遷人的違法違規行為包括漫天要價、種房、突擊裝修、行賄、違約、非制度化訴求表達、暴力抗拆等方面，見訪談案例2。這一類矛盾源于法律、法規與政策的不完善，執法力度弱，違法違規成本低等方面，若不能有效控制，則會加劇拆遷人與被拆遷人之間的不信任，使拆遷矛盾激化，造成政府公信力下降，社會道德下滑，社會風險擴大。

訪談案例2：0A12026

老百姓知道要拆遷了，突擊裝修，這在評估的時候就會有問題。一是浪費資源，二是補償不到位也會引起矛盾，至少是矛盾隱患。

（四）違建拆除型拆遷矛盾

違章建筑一類是由歷史累積形成的，大多是為了解決家庭住房困難而搭建的，屬需求問題；另一類是被拆遷戶為了獲取拆遷補償而臨時搭建的，又稱為種房，屬利益問題。現今大規模的拆違必然導致大范圍的抗爭行動，產生大量的拆遷矛盾。《國有土地上房屋征收與補償條例》第二十四條規定，對認定為違法建筑和超過批準期限的臨時建筑的，不予補償。由此可見，零補償的拆違必然會觸動被拆遷人的利益，甚至危及部分群體生存安全，正如訪談案例3所述，極易誘發各種極端暴力行為。尤其針對違建較為集中的棚戶區改造，其間底層人員多、住房面積小，補償安置較為困難，如果處理失當，這部分人群極有可能會聯合成為利益共同體，進而采取較為激烈的集體行動。該類矛盾也成為當下最尖銳和最難解的拆遷矛盾。

訪談案例3：0A12026

在城郊結合部、城中村和棚戶區的拆遷，違章建筑很多，這可能是當地群眾的生活來源，但是違章建筑的拆遷補償是不一樣的，不能合法補償。從法律上來講，是合理的。但從老百姓的生活來說，生活來源沒有了，也可能會有抵觸情緒。

二、拆遷矛盾的表現特征

清華大學發布的一項調查報告顯示，我國16%的樣本家庭在最近一撥城鎮化進程中遭遇征地拆遷，據此測算，全國約有6430萬家庭遭遇征地拆遷，涉及人數近2億人[2]，參與人群規模龐大。而與此并存的是我國目前城市發展中的一系列現實矛盾與困境，諸如發展與穩定的矛盾、民主與法制的矛盾、公平與效率的矛盾、公權與私權的矛盾，建設與保護的矛盾等。在這一宏觀背景下，拆遷這一主題必然呈現出極其復雜的特性。拆遷矛盾主要表現為全面性爆發、燃點低、小糾紛產生大矛盾、調和難度大、利益化非常強、逐利爭利，失德失信現象普遍。

（一）拆遷矛盾的高發性

正如韋伯所言，追逐利益是人類的天性，謀利、獲取是一切時代、國家的人都普遍存在的[3]。各利益主體均從自身角度進行利益得失計算，追求單極利益和利益強權，期望獲得自我利益最大化。由于發展階段制約、經濟結構失衡、對土地財政的過度依賴、考核方式不合理等因素，眾多城市仍將拆遷作為增加財政收入、提升政績的主要來源。從訪談案例4中可窺見一斑，地方政府在財政收入渠道單一、薄弱與巨大城市建設資金投入的雙重壓力下，盡量壓低補償價格，降低拆遷經濟成本，這是城市拆遷矛盾高發的癥結。而被拆遷人的自利性也使其追求個體的短期利益，忽視公共利益和長遠利益。這一正常的利益博弈過程由于相關法律法規政策不完善，政府角色的錯位、缺位與越位，各行動主體的利益分化與利益失衡，又產生了大量、尖銳且非正常的矛盾與沖突，這些矛盾沖突與貧富懸殊的現實環境、分配不公與權力尋租的社會背景交織在一起，進一步激發了人們對合法或非法利益的無節制追求，從而使得拆遷矛盾成為我國近10年來增長速度最快、發生頻率最高、沖突強度最大、沖突烈度最強的社會矛盾。因拆遷所造成的社會矛盾成為當前中國為數最多的矛盾之一[4]。國家信訪局副局長張恩璽表示，農村土地征用問題、城鎮房屋拆遷問題和勞動和社會保障問題在信訪當中反映是比較突出的[5]。本課題組在全國的調查中也發現，拆遷矛盾已經成為現階段我國各個城市最突出的社會矛盾，無論在深度、烈度和廣度上都顯著高于其他類社會矛盾，對現行的社會秩序帶來極大挑戰。

訪談案例4：0C11008

現在拆遷問題很嚴重，城區拆遷征收是第一難，是因為中央高度集權財政，地方政府沒有錢花，地方政府利益驅動，無路可走，導致了他必須搞這些項目。地方不搞不行，不搞他就沒有錢發工資，他就沒有錢辦事業，沒法搞公益事業，現在就造成了城市拆遷依然是對抗非常激烈的矛盾。

（二）拆遷矛盾形式的暴力性

拆遷矛盾形式的暴力性體現為兩個層面：暴力拆遷和暴力抗拆。暴力拆遷是指地方政府或開發商為了在短期內獲得巨大利潤，運用強制手段，如停水、停電、斷路，或者威脅、毆打、拘捕拒拆者的直接或間接強行拆遷行為。暴力拆遷不僅是對私權利的嚴重侵犯，也是暴力抗拆的導火索。目前地方政府運用“權力威脅”手段，強拆、“野蠻暴力”拆遷時有發生。暴力拆遷顯在的危害是對被拆遷人生命和財產的侵害，而潛在的風險則是導致公眾對公權力的不信任、怨恨以及政府施政成本的上升，為社會積聚了大量的不穩定因素。盡管目前法律政策已明令禁止行政強拆，對舒緩此類沖突具有重要意義，但從全國范圍來看暴力拆遷仍沒有完全消退，在個別地方，“非法強拆”正以拆違代拆遷、誤拆等形式變相地存在著，如2012年3月哈爾濱的黑拆、2012年6月武漢市的火拆。

暴力抗拆是指被拆遷人采取極端的暴力方式對抗強制拆遷，既包括自虐、自殺行為，也包括對拆遷人的暴力傷害行為。從成都拆遷戶自焚事件、撫順拆遷命案到蘇州拆遷血案，我們看到部分被拆遷人運用弱者的武器，通過各種行動策略進行抗爭，為阻抗拆遷，不惜自殘、自焚、自殺或者辱罵、毆打傷害拆遷者，極端化暴力化傾向明顯。少部分釘子戶存在拆遷暴富的心理動機，期望值相對過高，若在長久的抗爭過程中無法實現其心理預期，則會衍生出被剝奪感及被邊緣化的負面情緒，出現心態異化、精神障礙現象，成為當前化解拆遷矛盾的最大阻力。或者當被拆遷人的合法權益遭受侵害，通過司法和行政渠道均無法保障自己權益時，也可能會在走投無路時選擇非理性的行為來表達訴求，這即是一種絕望之中的不滿情緒發泄。各種拆遷暴力事件的發生在社會上產生了惡劣的影響，若拆遷矛盾頻繁地演變為暴力沖突且不能得到有效制止，則將會產生嚴重的經濟、社會和政治危機。

（三）拆遷矛盾涉及主體的多元性

城市拆遷矛盾涉及各個社會階層，拆遷矛盾主體的多元化主要表現為被拆遷人的異質性，不同區域或同一區域的不同居民職業、身份、教育背景、經濟收入等狀況各異，也即擁有的經濟資本、政治資本、文化資本、社會資本方面具有較大的差異性，從而造成其在利益訴求、認知能力、行動策略等方面差異較大，人們在追求自我利益的過程中所采取的觀念與行動邏輯依賴于他們所擁有的各種資源，因此在被拆遷人中間也產生極為復雜的行為表象。獲取補償的不同心理預期，借助不同的力量來源，拒拆、抗拆的不同理由和方式，被拆遷人這一系列復雜的特性使地方政府陷入了“一對多”的應對困境，為化解拆遷矛盾帶來了較大阻力。由于現階段拆遷程序的透明度不高、公平性較弱，使一些被拆遷人會充分運用自身的資源展開著不同的利益博弈，期待從拆遷中獲得高于他人或多于正常途徑的利益。

（四）拆遷矛盾的敏感性

公益性拆遷和商業性拆遷，分別為政府行為和開發商行為，原本是兩條平行線，沒有交匯點，但在多地的實踐層面，卻沒有實質差別，往往由地方政府組織拆遷，再以凈地形式出售給開發商，開發商不再承擔拆遷任務。這一模式雖然消除了開發商與被拆遷人之間的對立與沖突，但帶來的卻是政府與被拆遷人間的利益紛爭，加之以往政府在拆遷中的負面行為經媒體發酵放大在民眾中形成的“政府與民爭利”思維慣性，造成被拆遷人與政府的直接對立。民眾對地方政府的態度極易發生根本轉變，由敬畏—懷疑—不信任—怨恨—敵對，利益矛盾演化為官—民沖突，從而使矛盾具有高度敏感性。某些地方政府存在的失范行為，諸如：與民爭利，強行低價征收居民房屋；違法違規操作、粗暴執法，都將影響民眾對政府的信任和社會整合度，產生政權合法性危機。拆遷安置如果不能有效運轉，偏離正常的軌道，不僅會在現時引發矛盾和沖突，而且會埋下日后更大范圍的官民沖突隱患。

（五）拆遷矛盾的利益單一性

城市拆遷矛盾，屬于“一種經濟糾紛，是一種理性化沖突，目標是有限的，一般不存在政治或意識形態的因素”[6]，具有非敵對性質，屬人民內部矛盾。房屋拆遷引發的矛盾和沖突具有單一性特征，即城市拆遷改造中的矛盾集中體現為拆遷者（政府、開發商）與被拆遷者（居民）之間的矛盾，是獲益群體與受損群體之間的經濟利益糾紛。被拆遷人多追求單純的經濟利益，一旦預期的經濟利益得到滿足，便會停止訴求，平息沖突。在調查過程中，筆者發現城市拆遷矛盾主要是經濟利益的矛盾，絕大多數被拆遷戶訴求目標在于補償，包括補償的標準及金額。近年來發生的涉及抗拆的惡性事件，其激烈抗拒拆遷的原始動機，無一不是補償標準與市場價格以及被拆遷人心理預期之間的巨大差距[7]。在實際的拆遷沖突中，拒拆者往往不是質疑公共利益還是商業利益拆遷，更不是出于政治目的而矛頭指向黨和政府的政權基礎，而是利益訴求問題，源自期望利益沒有得到滿足。因此可以將拆遷矛盾界定為一種直接的現實性剛性社會矛盾，該矛盾發生于物質層面，是基于獲益群體與受損群體利間“明確利益訴求”的直接沖突，多針對具體的經濟利益資源的爭奪而引起。

（六）拆遷矛盾的連鎖性

拆遷過程會產生連鎖反應，帶來一系列更深層次的社會矛盾，包含主觀層面的潛在矛盾和客觀層面的顯在矛盾。

當被拆遷人面對利益侵害時，其訴求方式可以分為理智型和情緒型的利益訴求方式，對拆遷補償的不滿會有三種選擇方式：被迫接受、理性抗爭、暴力抗爭（如圖1），如果這三種方式得不到有效回應，就會產生焦慮感、失衡感、憤恨感等負面情緒，這些負面情緒若無法通過制度化的渠道發泄表達就會滋生對政府、對社會的不滿與怨恨，在長期的演化過程有可能由個體怨恨轉化為群體怨恨，成為未來非直接非現實性社會矛盾的來源之一，這便是拆遷矛盾在主觀層面的延伸、異化。

圖1 拆遷不滿者的心理軌跡

拆遷矛盾的連鎖性還表現在客觀層面。主要發生在后期的入住階段，稱為拆遷后時代，這一階段是個長久而持續的過程，屬于拆遷的后續矛盾和拆遷矛盾的隱性化。房屋拆遷后，拆遷戶獲得補償，但由于缺乏拆遷保障機制，或對未來風險認知能力欠缺，又引發了多方面的次生矛盾：一是一些地區特別是小城市或小城鎮，由于補償標準偏低或補償方式的選擇缺乏前瞻性，造成部分拆遷戶現時或未來生活陷入困境，如訪談案例5所述；二是一些補償標準較高的地區，如大城市的郊區，由于部分拆遷戶一夜暴富的心理，放棄就業，賭博、吸毒，從而返貧，引發新的社會矛盾和問題；三是安置房居住過程中出現的房屋質量問題、對安置小區內外部環境不滿（基礎設施和公共服務欠缺等）引發的物業糾紛；四是因拆遷改變了人們的居住環境、生活方式、交往圈而帶來的諸多生活不適應和心理失調，這又加劇了拆遷矛盾。

訪談案例5：0A11006

我們2010年發生了一起群體性事件，事情的起因是因拆遷政策轉變而導致的群體性上訪事件。我們這里最早的拆遷大概在1992年左右，當時的拆遷標準比較低。老百姓覺得房子不值錢，所以拆遷時候要的房子面積都比較少，很多人選擇了現金補貼。二十多年過去了，現在子女長大了，要結婚需要房子，再到市場上買，發現以前補的十幾萬連房子的首付也不夠。而且這個問題還有一個直接的誘因，就是很多人家房屋的面積都不足，比如有的人按規定應該補125平方米，但他只拿到了120平方米。所以很多居民就以此為借口上訪，要求政府補足房屋面積。

（七）拆遷矛盾化解的兩難性

拆遷矛盾化解的兩難困境主要表現在：一是被拆遷人個體利益最大化的心理欲求與群體利益平衡的兩難困境。部分拆遷矛盾的源起并不是被拆遷人利益受到侵害，而是其期望值過高，漫天要價造成的，利益訴求突破了合理的界限，超越了公眾的共識和法律的范圍，若滿足其利益要求，不僅損害公共利益，而且損害其他被拆遷人的利益，甚至會形成不良的示范效應，造成更大規模的矛盾與沖突；但若不滿足其利益要求，則會產生強烈的對抗行為，使矛盾激化惡化。

訪談案例6：0B12002

拆遷這一塊我們目前面臨的最大問題并不是政策問題，百分之九十的老百姓講起來就是漫天要價，想要更高的利益。現在就講這個門面房，地段不一樣價格就不一樣，但有的經營戶就認為我的這個門面房地段就好，我每年賺錢多，我們就認為是你經營的項目不一樣，這樣就產生矛盾。他就認為是地段不一樣，他認為我的門面房地段這樣好，不愿意和其他人一個價格，認為我們損害到了他的利益。

二是拆遷沖突高發及“釘子戶”的極端傾向與基層維穩考核的兩難困境。這一困境體現了維權與維穩的畸形發展。物質欲望的膨脹、權利意識的增強、其他拆遷暴富者的激勵效應，使被拆遷人渴望從拆遷中獲取更多利益，一旦遭遇挫折往往不再沉默忍耐，而是訴諸一系列方式表達訴求與不滿，然而現實制度化的利益表達渠道欠缺、不暢，協商參與機制缺失，利益表達客體不作為，使得各種體制外的、非理性的甚至非法的表達方式滋生泛濫，在巨大的維穩考核壓力以及媒體的負面導向面前，基層政府通常選擇妥協與讓步，“花錢買穩定”，由此形成惡性循環，反而鼓勵更多的人以此方式獲利，表面的穩定卻帶來更大的不穩定。訪談案例7即反映出綜上所述的難題。

訪談案例7：0A12031

今天很多同志對法治還是有共識的，很多東西還是要依法治國。最近幾年我個人的感覺是在走回頭路，很多事情一鬧就是一個方案，沒有底線，沒有原則。包括政府在維穩上也要有底線有原則。政府在依法行政時要到位，不要越位。比如拆遷的時候，政策本身是好的，執行環節有問題，一鬧就提高標準，原先補償過的怎么辦？

三、拆遷矛盾的發展趨勢

現今拆遷總體上日益規范化，在制度化的渠道內化解了大部分的拆遷矛盾。絕大部分群眾渴望拆遷并期待通過拆遷改變居住環境和生活質量。李斌等人認為城市拆遷從時序上劃分為四個階段，分別是配合期、質疑期、糾紛期與和諧期[8]，我國目前正處于糾紛期的中后期，拆遷矛盾在短時間內依然高發，但在未來的后拆遷時代，會逐步邁向穩定期、和諧期。

（一）拆遷矛盾將因補償政策標準的變化而加深

目前拆遷補償標準總體偏低，而且具有較大的隨意性，領導意志決定，而非公眾參與決定或剛性的補償政策確定。未來隨著住房價格的上漲，消費水平的提高，“以民為本”拆遷理念的建立，房屋拆遷補償標準和規范化程度也必將相應地提高，但與此同時亦會帶來一個直接的不良后果：補償標準的提高不僅難以有效抑制拆遷矛盾，反而會引發后繼矛盾，即前期遭遇絕對或相對利益剝奪的被拆遷人在與現時參照群體對比中產生心理失衡和強烈不滿，在新政的激勵下，可能會產生各種直接或間接的維權行動，這是一個必將經歷的矛盾震蕩期。

（二）拆遷矛盾將呈現地區差異性

由于我國不同區域和城市經濟社會發展不平衡，差距較大，城鎮化的水平和重點也不同，這表明未來我國城市建設及其觸發的拆遷矛盾也將呈現出地區差異性。經濟較為落后的中西部地區尤其是中小城市由于受城鎮化水平偏低、傳統產業結構的制約、對土地財政模式的依賴、發展理念的滯后等因素影響，城市建設改造的內外驅動力仍很強，新區建設和城市治理引起的拆違、棚戶區改造等規模還會不斷擴大，拆遷的廣度和深度還會增加，拆遷矛盾在短期內還會呈現持續的高發態勢。

發達地區的城市特別是一線城市由于城市治理較為成熟，城區違章建筑和棚戶區面積相對較少，加之產業結構不斷轉型升級，對土地財政的依存度也會逐步減弱，拆遷范圍和面積也將日益減少。據中國指數研究院報告顯示，2014年5月全國300個城市土地出讓金總額1 375億元，環比降30%，同比降38%，土地成交量和出讓金均銳減[9]。根據表1可以看出2014年一線城市的土地出讓金呈現顯著下降的趨勢，這表明未來隨著經濟結構的不斷調整，房地產市場也將逐步降溫，發達地區特別是一線城市城區改造建設步伐將逐漸減弱，拆遷矛盾高發的態勢也將趨于放緩。

表1 一線城市土地出讓情況統計 萬元

（三）拆遷矛盾對抗烈度將趨于減弱

未來隨著政府治理能力的提升，政策法規日漸完善，各行動主體民主法治意識不斷增強，多元化制度化維權渠道的建立，媒體網絡的監督功能加強，依法拆遷將成為主流，暴力拆遷、暴力抗拆都將日益淡化。《國有土地上房屋征收與補償條例》中取消行政強拆對野蠻和暴力拆遷將會發揮有效的約束，沒有了暴力拆遷，暴力抗拆也就失去生存土壤。加之近兩年房地市場漲勢趨緩，部分地區甚至下跌，這將會削弱人們對補償的過高欲求，對準釘子戶則會形成一種暗示：房價可能下跌，拖延時間越長，房屋的價值越低，獲得的補償越少，因而強力抗拆的動力也會減弱。因此，盡管拆遷矛盾還會呈現多發趨勢，但總體來看其烈度將趨于弱化。

（四）拆遷矛盾的集體參與度將逐步增強

未來隨著拆遷程序日益規范，拆遷過程逐步透明、公正，個體獲取額外利益的灰色或黑色渠道也將失去，被拆遷人將意識到若要爭取更多的利益必須借助于群體的力量，因此參加集體行動的動力增強。另外，在以往眾多的拆遷實踐中，積累了大量的拆遷矛盾，被拆遷人私權受到地方政府公權力的擠壓和排斥產生了普遍的不安全感和不公正感，未來這些利益受損者可能會想方設法聯合其他利益受損者展開共同的維權行動，以期把事情“鬧大”，這也帶來了群體事件的發生風險。同時隨著社會組織不斷壯大并逐步介入拆遷過程，被拆遷人將會自發地形成一個臨時的利益群體和利益聯盟，變個體抗爭為群體抗爭，維護自身的合法權益。在拆遷抗爭中，群體參與較之于個體參與來說，理性化和秩序化程度都將增強，這不僅有助于被拆遷人獲得公平利益，還將會消解暴力和極端行為，實現和平拆遷。

（五）拆遷矛盾將進一步衍生出新型矛盾

拆遷不再單純的是“拆房子”，還涉及居民戶口遷移、財產分割、就業、子女教育等諸多問題，諸如病殘人員的就醫看病、學齡兒童的就學、在自住房屋內營業的個體工商戶就業等問題，都與拆遷問題糾合在一起[10]。這表明拆遷是一個持續性的矛盾源，拆遷產生的社會矛盾并不會隨著拆遷過程的結束而消失，還會發生變異，衍生出新的矛盾。因被拆遷人對法院拆遷判決不服而引發的涉法涉訴類矛盾；因被拆遷戶獲得的補償在家庭內部分配不均引發的夫妻之間、父母與子女之間、兄弟姐妹之間的糾紛而產生的家庭矛盾；因安置房質量和產權、基礎設施、物業繳納等問題引發的物業矛盾；因搬遷造成在就業、教育、醫療、養老、購物等方面問題引發的民生矛盾。尤其在拆遷的異地安置和貨幣補償中，被拆遷人會面臨新環境的重新適應過程，以及在家庭經濟生活、家庭鄰里關系、福利保障等方面的重新調整過程。拆遷打破了他們原有的社會基礎和交流空間，鄰里間穩固的互助關系、經營多年的社區文化、習俗以及人際關系都連同原有的建筑將會一起消失[11]。這些顯在和潛在的影響都將會滋生新的矛盾沖突。

由此可見，未來拆遷矛盾依然突出、多發、復雜，但性質將發生根本性的轉變，暴力性將日漸退出，各拆遷主體在法制的保障下將通過平等的利益參與平臺，實現理性、和平的利益博弈。但與此同時也應看到，盡管目前的拆遷矛盾體現為經濟利益型矛盾，還不足以對政權穩定性構成威脅，但如果不予以及時有效地解決，這些大范圍的、零散的、自發的矛盾在長期的積聚與發酵過程，在與其他社會矛盾相互影響與疊加過程中，就有可能由量變到質變，轉化為自覺的、有組織的、嚴重的群體性對抗，使矛盾摩擦上升為矛盾沖突，烈度與強度不斷地增強，甚至引發更大范圍內更加激烈的社會沖突[12]。

四、拆遷矛盾的化解對策

通過協調、平衡各利益主體的關系，有效地激發并促進彼此互動、互利，由利益對立走向利益共贏，實現拆遷主體利益的正和博弈，而非零和博弈甚至負和博弈，建立以人為本的城市拆遷理念，成為現階段解決拆遷矛盾主要思路。

（一）保障拆遷政策法規的剛性、統一性和可持續性

針對我國目前有關拆遷的法律政策剛性不足、彈性較大、穩定性欠缺、人性化薄弱等問題，首先應將被拆遷人的私人權益、公共利益以法律形式予以保護并平等對待，私人利益既不能低于也不能高于其他權益。例如，古民居、古建筑拆遷應尊重房屋所有者意愿，保護其私有財產權，在城市規劃中應體現對歷史文化的保護，減少拆遷。其次，應不斷健全房屋拆遷安置法律與政策，使相關法規、制度和政策完備、統一、人性化，并具有剛性和可操作性。地方相關法規政策與國家層面的法律應統一，同一地區不同性質拆遷的補償政策也應統一。對拆遷性質、程序、評估、補償方式和范圍等方面應進行較為詳盡和明確的規定，使地方政府和被拆遷人能夠在同一的法律政策話語體系中展開對話，減少討價還價的代價和風險。第三，在政策制定與調整過程中應保障政策的穩定、連貫、可持續。針對補償標準和金額的時效性、區位性特點，需要不斷調整，為避免不同時期、不同地域被拆遷者相互比較，應基于頂層設計的基礎上確定一個統一的、各地和各個時期均適用的補償計算公式。最后，由于司法渠道周期較長、成本高、程序復雜，時間的消耗對地方政府、開發商、其他被拆遷人以及公眾利益會造成損害，可建立拆遷司法快捷通道，借鑒國外專業性的拆遷法庭，設立公用征收法庭與公用征收法官專門處理，縮短訴訟周期，提高各利益主體選擇司法途徑的積極性。

（二）提高拆遷主體的違法違規成本，消除不當利益博弈

在拆遷過程中不僅要制定公平的交換規則，還要保障規則的有效運行，否則弱肉強食，混亂無序。如果不能通過法治的力量約束政府，那么公民和政府的直接對峙或許會導致更激烈的矛盾沖突，其社會影響也將更為惡劣[13]。法治力量約束的不僅僅是政府、拆遷人，還包含被拆遷人。因此，應堅持依法治理，體現法治權威和法律的強制性，使各行動主體均能夠遵循法律規范，在法治的軌道上運行。針對地方政府及公職人員的利益侵占及權力失范，一是建立有效的監督約束機制，使各類監督主體，包括被拆遷人、媒體、社會組織、人大等能夠對地方政府及公職人員的越軌行為及不當決策形成強有力的監督和制約，以此消除對被拆遷人合法權益的侵害；二是建立問責機制和處罰機制，對違法違規拆遷行為要加大查處和懲罰力度，提高其違法成本。針對部分被拆遷戶非理性和無底線的逐利行為，如個別“釘子戶”或違建者的暴力抗拆行動或威脅言行，應依法應對，使其在權利意識膨脹的同時也要具備法制觀念。基于公共利益的拆遷在法院判決強拆，司法調解無效的情況應予以強制拆除，不應在維穩壓力下無原則妥協，防止妥協形成的惡性循環，陷入“抗遷—妥協—增加補償”的怪圈。

（三）建立多元化的利益分配和參與機制

目前政策重點應是實現利益的合理分配，一是要建立多元化的利益分配和補償機制。地方政府應樹立以民為本的城市建設和發展理念，通過制度規范和行政介入調整利益關系，提高補償標準，保障被拆遷方的應得利益。基于被拆遷人多樣化、復雜化的屬性，應建立多元化、人性化的拆遷利益補償機制，如補償與就業安置并行模式、補償與社會保障相結合模式、補償與分紅相結合模式等。既防止拆遷暴富，也應避免拆遷貧民現象的出現。對位于社會底層及存在特殊困難的被拆遷人，還需要多部門聯動，整合碎片式的社會救助社會扶助，對拆遷中的特困群體應在社會保障、就業、經濟等多個層次給予相應的幫扶和救助，防止該類人群因拆遷而陷入更大的困境。根據拆遷矛盾延續性的特征，可采用“先安置后拆遷”的模式，還應將利益補償進一步向后延伸，建立相應的安置調控長效機制，保障被拆遷人生活的穩定、有序。二是建立多元化的利益主體參與機制。政府應構建有效的“社會安全閥”，廣泛設立并公開各種體制內的利益表達和參與渠道，如聽證會、座談會、民意調查、信訪接訪、入戶走訪、居民代表大會、居民監事會等形式，使被拆遷人了解并可自由表達利益訴求，同時有助于政府接受各種合理訴求并及時調整拆遷安置政策。由此在政府和被拆遷人之間搭建起制度化對話、程序性協商平臺，構建相互信任、良性互動的協同作用機制，使雙方在共同參與過程中，以直接互動或間接互動為手段，通過拉鋸式的博弈，不斷磨合，消解偏見與對立，最終實現合作與利益共贏。

（四）構造多階段公開透明的拆遷程序

只有充分的信息公開，才能讓各種復雜的利益博弈與配置進入“陽光軌道”，以程序的開放性贏取公民的信任度，提供行政行為的可接受性[14]。

拆遷信息不公開會帶來三個直接后果：一是增加了權力尋租；二是造就了釘子戶的生存空間；三是加劇了被拆遷人對政府的不信任與對立。因此在拆遷各個階段均應建立公開透明的操作平臺，實行拆遷前期、中期、后期公開制度。在拆遷前期，利用各種信息傳播手段，如媒體、張貼告示、發傳單和入戶宣傳等形式向利益相關人公布拆遷政策、拆遷目的、拆遷規劃、拆遷程序、補償標準、安置方式等內容，并鼓勵其參與討論，表達訴求，真正做到公開、民主、透明。在拆遷中期及后期，還應公開每戶住房情況、補償結果和安置情況、困難群體及認定條件等并接受群眾監督舉報，避免相互猜疑。此外，還需要建立強有力的執法監督和責任追究機制，對不履行信息公開義務的地方政府要設立處罰機制，將信息公開的強制性規定融入具體的拆遷過程。

（五）發揮第三方力量的利益平衡和協調功能

當地方政府與被拆遷人之間發生利益沖突時，行之有效的辦法就是一個公正的第三方力量來解決，也即選擇一個政府和被拆遷人均認可的組織或團體，其中社會組織的功能最為強大也最具發展潛力，可使拆遷中的關系模型由“政府—被拆遷人”轉向“政府—社會組織—被拆遷人”。中間組織的介入不僅有利于調和政府與被拆遷人之間的關系，減少雙方隔閡與抵觸，避免直接對立，而且還有助于促進雙方協商與合作，增強被拆遷人的談判地位和理性化程度。通過政府購買社會組織服務或居民自組織形式使社會組織全面介入城市拆遷安置過程。社會組織在拆遷前期進行風險評估、政策宣傳、房屋價值評估等；在拆遷期間收集分析被拆遷人的訴求信息、搭建溝通協商平臺、監督政府行為、“釘子戶”的心理疏導和行為調適等；在拆遷后期追蹤被拆遷人生活狀況，促進其適應和融入安置區。針對釘子戶難題，社會組織可借助專業方法深入調查獲知其家庭狀況、社會關系網絡、現實需求、行為動機和動因，一是依道德和制度層面反復進行社會動員與溝通交流；二是根據需求—滿足理論，結合釘子戶的實際需求，幫助其解決面臨的現時困難，如就業、教育、醫療等。

注 釋：

①編碼說明：第一位數字表示調查員：0為專業調查員，1為學生；第二位表示省份：A=江蘇，B=安徽，C=山東，N=湖北，O=四川；第三位表示農村或城市：0=農村，1=城市；第四位表示訪談對象行政級別：0=科級以下，1=科級干部，2=處級及以上干部；第五～七位表示有效個案的序號：自001始，按002、003、004……自然數順序編排。

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