城市規劃導向下拓展經營性用地儲備空間構想
——以杭州市為例

黨曉榮

城市規劃導向下拓展經營性用地儲備空間構想
——以杭州市為例

黨曉榮

杭州作為長三角南翼的中心城市，長期受發展空間不足的制約，城市發展始終以西湖為中心。2001年行政區劃調整，杭州一躍成為長三角的第二大城市。2007年2月，《杭州市城市總體規劃（2001-2020）》經國務院批準，城市布局從以舊城為核心的團塊狀布局，轉變為以錢塘江為軸線的跨江、沿江、“一主三副六組團”的布局。經過近七年的磨合，杭州市區空間結構進入實質性整合階段。

城市規劃對經營性儲備空間布局的影響

經營性用地儲備空間轉移。隨著“一主三副六組團”框架進一步明確，杭州將通過空間優化組合來提升主城功能，加快副城、組團建設，增強中心城市的綜合競爭力和服務全省的能力。因此，城市建設的主陣地由主城的更新改造逐步向三個副城、六個組團的建設轉移，城市經營性用地儲備空間也發生了變化。據統計，近五年來，杭州近40%的政府儲備土地布局“三副六組團”，較上個五年增加近5成，且未來仍會進一步提高。

居住區空間結構對儲備住宅用地的影響。住宅用地是城市建設用地空間布局的核心元素，隨著城市區域空間布局的變化，居住區結構從城市中心區向外圍及郊區逐步轉移，規模由小變大、從簡單滿足居住需要到創造良好的生活居住環境。杭州居住區空間在老城區內進行舊城改造的同時，將以蔓延的方式向城市近效擴張，沿快速交通通道，高速公路向三個副城擴張，并逐步以跳躍的方式向城市外圍的六大組團擴張?！叭绷M團”成為杭州居住區建設的主要領域，必將成為政府儲備居住用地的主要空間。

經營性用地空間預測

經營性用地空間預測以住宅用地為切入點。住宅用地空間取決于城市建設用地總體規模，而城市建設用地規模與城市人口增長呈比率關系。筆者對“三副六組團”（江南城、臨平城、下沙城，塘棲組團、良渚組團、余杭組團、臨浦組團、瓜瀝組團、義蓬組團）住宅用地儲備空間的預測，立足于城市人口增長對城市建設用地的需求，以及城市居住用地占城市建用地的比重和城市用地規模增長彈性系數，時點設為2005年，預測方法是：城市居住用地空間＝基期建設用地規?！辆幼∮玫卣汲鞘薪ㄔO用地的比重×城市人口增長率×城市用地規模增長彈性系數。

——城市居住用地占建設用地的比重。據初步統計，2005年“三副六組團”城市居住用地共有78.22平方千米，其中三個副城有65平方千米、外圍組團有13.32平方千米。居住用地占城市建設用地比重最高的區域為46.8%，最低為12%，平均為25%左右。因此，在空間預測分析中假定城市居住用地占城市建設用地比重為25%。

——“三副六組團”城市人口規劃情況。根據杭州城市總體規劃，從2005至2020年，近15年期間，城市人口總數增長近137萬人，增長率接近103%，且三個副城人口增長明顯快于外圍組團。三個副城人口從2005年、2010年的104萬人、134萬人增加到2015年、2020年的163萬人、195萬人，外圍組團從2005年、2010年的29萬人、43萬人增加到2015年、2020年的59萬人、75萬人。

——城市用地規模增長彈性系數。城市用地規模增長彈性系數是城市用地增長率與城市人口增長率之比，是衡量城市用地集約程度的重要指標。據統計，2005-2012年我國城市用地規模增長彈性系數平均為1.78，世界公認的合理限度1.2，取中值，即未來近15年里假定杭州市城市用地規模增長彈性系數為1.5。

綜上所述，2005-2020年15年中，“三副六組團”居住用地可收儲空間為5.4萬畝，其中，三個副城可收儲空間為3.8萬畝、外圍組團可收儲約1.4萬畝（詳見下表）。

通過分析1998年以來杭州六城區住宅開發量與非住宅開發量之間關系，城區房地產開發非住宅竣工面積占總竣工面積的平均比例為26%?？紤]到杭州通過非出讓途徑（如村級10%留用地）向市場提供了相當規模公建用地，測算中取非住宅用地占總建設用地規模的比例在30%-35%左右。則2005-2020年間，“三副六組團”經營性用地儲備空間預測范圍為77694-98883畝。

粗略估算，2005-2013年間，“三副六組團”已出讓經營性用地儲備規模約為29000畝，則目前杭州“三副六組團”城市儲備空間預測為38694-69883畝。

杭州“三副六組團”城市居住用地儲備空間預測值

經營性用地收儲存在的問題

受行政區劃的影響，空間整合的作用仍停留在規劃圖紙階段。蕭山、余杭區劃調整后，財政體制以及享受地一級經濟管理權限仍不變，對兩區的發展模式及與主城區的規劃整合產生不利影響。江南城的濱江部分和蕭山部分各自發展，道路溝通十分有限；臨平城與主城的道路對接上存在瓶頸。組團中的城鎮建設資源不能共享，鄉鎮自身建設與組團整體發展建設的矛盾，以及鄉鎮近期與遠期建設的矛盾不能協調，特別是跨鄉鎮的組團基礎設施建設，如交通、教育等，缺乏有力的協調機制。

城市建設用地指標日益稀缺，影響了“三副六組團”的建設進程?！叭绷M團”大部分為外圍城區，是杭州城市化加快推進的區域，原大多為農田或非建設用地。雖然“三副六組團”規劃都編制完成，但因國家宏觀調控以及對500萬人以上人口城市建設用地總規模控制等土地管理政策的實施，用地指標不足以及耕地占補平衡等問題，對各副城和六大組團的土地收儲及開發建設帶來很大的影響。

土地收儲的統籌機制尚未建立，副城、組團難以形成發展合力。一方面，主城區與蕭山、余杭土地收儲相互獨立，特別是主城區由市土地儲備中心具體管理實施土地儲備工作，而蕭山、余杭則分別由兩區土地儲備中心實施收儲，雖然業務有交流和聯系，但受行政體制制約，年度計劃制定及具體實施收儲工作無實質性合作。另一方面，六大組團都位于大都市外圍空間的衛星城鎮，在空間拓展上表現出較強的依附趨勢，趨向最易最快接受中心城鎮的輻射作用的方向發展，主城區土地儲備的指導和輻射作用十分有限，副城、組團的難以形成發展合力。

拓展潛在空間收儲的構想

強化土地儲備的規劃引導作用。一是依據城市規劃，編制并嚴格執行年度土地儲備計劃，實現杭州政府主導型政府土地儲備地目標；二是在儲備土地前期開發和整理過程中，強化開發規模、城市景觀、市政及公建配套方面的論證，確保規劃指標科學可行，土地節約集約利用。三是對中遠期儲備土地，預先對道路等基礎設施與周邊地塊進行銜接，并為今后土地儲備留有余地。四是進一步拓展土地儲備類型，包括：住宅用地、公建用地（包括商業金融用地、科研用地、旅游用地等）、公用設施用地（社會停車場、加油站等），以及養老設施用地等。

建立市級層面綜合收儲協調機制。一是建立市級層面的協調機構，構建“規劃共繪、設施共建、利益共享”的合作開發的模式，逐步落實統一開發、統一出讓、統一建設、統一管理。二是建議在控規編制標準中明確，涉及區界的控規單元編制，必須實測區界，解決因宗地涉及兩個區域界定困難的問題，從源頭上落實規劃。三是建議按照“虛擬行政區劃”的思路，將土地權證、戶籍和教育管理統一納入主城區，解決具體地塊涉及主城區與蕭山、余杭兩區土地權屬問題，以提升土地利用效率，減小跨區域合作機制的操作難度。四是強化儲備土地在供應規模、區位、價格和時序上的協調，實現主城區與蕭山、余杭區土地儲備“合作共贏”的局面。

加強市、區土地收儲模式的創新。嘗試在現有體制下建立市區聯動的土地收儲新機制。一是借鑒香港軌道交通模式。根據城市總體規劃、土地利用總體規劃、軌道交通規劃，由地鐵集團、主城區土地儲備機構分別與兩區土地儲備機構合作，發揮各方面的優勢，對軌道交通站點周邊一定范圍內土地進行儲備，獲得土地增值收益，并將土地增值收益納入軌道交通建設投融資，形成“政府土地儲備—增值收益—軌道建設”良性循環。二是推廣奧體博覽城模式。杭州奧體博覽城是加快濱江新城和錢江世紀城建設的“先導性工程”，經過近五年，其“統一規劃、分級實施”的運作模式，已為涉及主城區與蕭山、余杭區土地收儲提供很好的案例，可以在“三副六組團”土地收儲工作中借鑒推廣。

作者單位：杭州市國土資源局土地儲備中心