深化杭州十大產業區域協同發展

王艷俠

深化杭州十大產業區域協同發展

王艷俠

圖/金川

區域產業協同是指區域內各產業協調發展和整體結構不斷優化，以及區域間產業的合理布局和分工，既包括區域內產業部門的協同，也包括區域間產業空間（地域）的協同。本文主要探討的是區域間的產業協同，由于行政區域劃分、制度的壁壘、公共資源的不均衡等原因，市域范圍的產業協同難度很大。從宏觀方面來看，地區協同可以通過該區域的城市群來帶動周邊地區的經濟發展，不過，這種帶動作用主要應該是依靠產業集群，而不是政府主管地劃定功能、指揮企業遷移。調研發現，產業協同上政府缺乏頂層設計，受招商引資的考核指揮棒牽引，不同區域之間主要以競爭關系為主，合作甚少。產業的轉移、合作應該是市場自身的行為，而如今的環境下，政府成了積極的主體，相反很多企業積極性卻很低。政府與市場的關系是當今改革的核心，在產業協同的過程中，如何處理政府市場的關系、不同級政府之間的利益分配問題都值得深入思考。如何破除這些阻力，對于一個區域的協調發展，產業結構優化具有重要的現實意義。

政府主導區域協同

“十二五”以來，杭州市十大產業規模不斷擴大，占比呈穩步增長態勢，不僅支撐了杭州經濟平穩增長，更為杭州整體轉型升級作出重要貢獻。2013年，全市十大產業增加值3908.74億元，占全市GDP的比重達到46.85%。各區、縣（市）十大產業發展呈現良好趨勢：首先，產業占當地GDP比重不斷提升。濱江（81%）、西湖（52.9%）、下城（52.3%）區位列前三甲；蕭山、濱江、余杭、西湖、下城和上城區總量均超200億元，六城區十大產業增加值合計2373億元，占全市的68%。其次，增長保持良好態勢，多數區縣（市）增幅遠高于GDP增幅，其中余杭（增長19.3%）、淳安（14.6%）和西湖（14.1%）區居增幅前三。

從產業布局來看，十大產業發展統分結合，特色鮮明，區域性產業集群初步成型，主要有下城、上城的金融服務，濱江、余杭、江干的電子商務，蕭山、臨安、建德、富陽的先進裝備制造，拱墅、杭州經濟技術開發區、桐廬的生物醫藥，西湖、濱江的信息軟件，西湖、淳安的旅游休閑等，為建立具有杭州特色的現代產業體系奠定堅實的基礎。

目前全市十大產業的協作主要以政府主導為主，通過主城區幫助五縣市或者大企業大集團支持中心鎮建設的形式。對口幫扶的典型如上城、蕭山對口協作富陽，余杭、下城協作臨安。這一過程中，主城區“退二進三”，將制造業的制造環節遷移到土地成本相對低的區縣，為西部五縣產業發展提供了一定的推動力量。但在深度上很少涉及到產業鏈的遷移與延伸。從廣度上，金融、電子商務、總部經濟等新興服務業合作比較少。總體而言，轉移的協作項目數量有限、規模相對較小，產業集聚效應不強，沒有形成互利共贏、要素互補的局面。這種情況既和不同區域的體制政策差異有關，也反映出政府主導項目在對接市場需求方面的不足。

區域協同難在哪里

各區域產業定位不明晰。同類區域之間產業發展類型雷同，產業類型多而全，導致區域產業發展特色不明顯，產業同質化現象嚴重。區域競爭激烈，招商引資中存在互挖墻腳問題，阻礙了區域之間的合作意愿。各區域產業定位模糊，資源配置分散，區域間未能形成發展合力。

各區域協同動力不足。協作數量較少，各區縣之間的合作主要以政府的指定項目為主，地方自發的合作幾乎沒有。區域間協作形式單一，主要以政府主導“拉郎配”的形式為主，市場化協作行為較少。各區縣政府缺乏“區域協同”的概念，對于合作推動十大產業聯動發展的關注不夠。

產業協同機制不夠完善。杭州目前有13個區縣市之間的財政稅收政策不統一，不利于市財政和產業發展的統一規劃。政府政策和規劃的落實程度不夠，有些協作項目存在執行拖延、滯后的問題，浪費了土地空間。協作項目的監督和考核機制有限，落地環節相對緩慢。

產業協同的公共服務有待改善。醫療設施、高等院校和科研院所等資源主要集中在主城區，而區縣由于基礎設施較差，無法吸引周邊高端產業轉移進來，人才缺失和人才流失問題仍然突出。區縣交通不能與主城區很好的融合和聯通，使得企業在轉移和設廠的時候產生交通便利性顧慮。

深化協同需頂層設計

差異定位：明確產業分工，突出各區域優勢產業。區域間產業空間協同要求在基于各區域比較優勢的基礎上，尋求各區域產業功能的互補和互動，形成各具特色、合理分工的格局。各區縣、產業集聚區應當立足自身比較優勢和資源優勢，明確各自重點發展產業門類以及產業發展模式，進行產業差異化發展。

產業聯動：打通產業脈絡，強化產業全方位合作。區域間產業部門協同要求在經濟體系中產業間相互依賴和相互促進，尤其是生產性服務業與制造業的聯動與融合。各區縣、產業集聚區應當通過調整區域產業結構，鼓勵產業合作的緊密開展，營造產業要素低成本流動的環境，實現區域間產業的優勢互補和協同發展。

東西互補：聚焦區域全局，推動城鄉一體化發展。全區域的良性發展要求內部各區塊在梯度開發的基礎上實現共同富裕。協同發展要求改變區域發展“東快西慢、東強西弱”的格局，在強化帶動和互利合作的基礎上，輻射城區科技、金融優勢，開發區縣空間資源，實行主城區與區縣發展雙贏。

綜合平衡：創新合作機制，實現各區域互利共贏。區域間產業的協同發展要求各區域擁有自發的合作動力及規范的合作機制。建議創新區域產業合作機制，包括建立地方政府間經常性的對話協商機制、創新合作平臺，平衡各方利益關系。打破行政區劃的局限，健全區域協調互動機制，促進區域內資源優化配置。

多重舉措要跟上

明確重點分布區域，實現差異定位。各區縣可以根據自身條件和基礎從十大產業中選擇適合發展的產業。建議將各區縣的定位劃分為四種類型。一是將主城區定位為商業區，重點發展高附加值產業，如金融服務、文化創意等，打造總部經濟。二是將濱江、下沙等定位為高新區，重點發展高新技術產業，如信息軟件、電子商務等，凝聚創新力量。三是將蕭山和余杭等定位為制造業基地，重點發展新型制造業，如先進裝備制造等，積淀產業基礎。四是將五縣（市）定位為縱深區，重點發展推動型產業，如生物醫藥、旅游休閑等，利用空間資源。此外，各區域應當在該產業布局的基礎上，升級傳統產業，打造企業品牌。

推動要素低成本流動，實現產業聯動。首先，推動全區域產業鏈招商。具體策略可以是由市里統一布局，企業總部放在主城區，制造業基地放在縣市，研發中心可以放在濱江等地，區縣協調分工、形成合力。其次，創新產業要素流動機制。五縣市可以通過資源置換，如土地置換或稅收政策等方式獲得資金、人才和信息等關鍵要素，以利于區域的長遠發展。再次，設定企業要素轉移門檻。在對產業或企業進行區域轉移時，需要視本區域具體情況設定產業或企業的移入門檻，特別是關于排污標準、耗能標準的門檻設定。最后，強化生產性服務業與制造業聯動。通過精細化分工促使生產性服務業與制造業分離，鼓勵企業擺脫“自我服務”的低效率方式集中發展第三方服務。

加快區域產業“退二進三”步伐，實現東西互補。首先，產業轉移。即把主城區的制造業向五縣（市）合理轉移。其次，產業引進。即引進戰略性新興產業到西部去，尤其是節能環保、新能源等產業。再次，產業淘汰。對于污染型和高資源消耗型產業通過市場機制與政策手段相結合逐步淘汰。最后，大力推動東西部基礎設施的融合。在交通資源方面，西部區域仍需加強和主城區的融合。在教育資源方面，鼓勵高等院校或科研機構在西部區域設立分院，為當地輸送產業人才。在醫療資源方面，鼓勵高等醫院在西部區域設立分院，改善當地的醫療條件。

發展“政府—市場”雙驅動力，實現綜合平衡。十大產業區域協同應該是由政府主導，市場決定。首先，政府應當充分發揮監督考核職能。調整產業考核方式，重點關注戰略性新興產業貢獻；調整區域協同考核方式，主抓區縣產業合作數量與質量；加強能耗、污染等考核力度。其次，區縣可以自主決定利益分配機制。區縣自主決定合作對象和內容，鼓勵區縣根據自身特點自由選擇合作對象及合作內容；區縣自主決定合作形式，具體可以考慮招商引資、土地置換、產業轉移等；區縣自主決定合作利益分配，具體利益分成方式和比例由區域之間協商決定。

注：十大產業指“十二五”時期杭州重點發展的文化創意、旅游休閑、金融服務、電子商務、信息軟件、物聯網、先進裝備制造、生物醫藥、節能環保、新能源等十個產業。

作者單位：杭州市發展規劃研究院