維護憲法法律權(quán)威

楊小軍

黨的十八屆四中全會把依法治國作為會議的主題，這在黨的全會上尚屬首次。這一事實本身就說明了法治在中國政治生活、社會生活中的權(quán)威地位。法治權(quán)威，首先是憲法法律的權(quán)威，沒有憲法法律的權(quán)威，就談不上法治的權(quán)威。《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出“依法執(zhí)政是依法治國的關(guān)鍵。各級黨組織和領(lǐng)導干部要深刻認識到，維護憲法法律權(quán)威就是維護黨和人民共同意志的權(quán)威，捍衛(wèi)憲法法律尊嚴就是捍衛(wèi)黨和人民共同意志的尊嚴，保證憲法法律實施就是保證黨和人民共同意志的實現(xiàn)。”

對憲法法律權(quán)威認識的不斷深化

黨和國家對法治權(quán)威歷來都是重視的。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，黨和國家對憲法法律權(quán)威的認識也在不斷地深化。

“文革”結(jié)束后，我們痛定思痛得出的重要結(jié)論之一，就是要加強法制建設(shè)，樹立憲法法律的權(quán)威。十一屆三中全會深刻地總結(jié)道：對于黨和國家肌體中確實存在的某些陰暗面，當然需要作出恰當?shù)墓烙嫴⑦\用符合憲法、法律和黨章的正確措施加以解決，但決不應(yīng)該采取“文革”的理論和方法。就是說，解決國家生活的問題，應(yīng)當用符合憲法、法律和黨章的措施，而不是在憲法、法律和黨章之外另尋其他措施。黨在此提出了法律和制度要有穩(wěn)定性、連續(xù)性和極大的權(quán)威，并且告誡全黨要保證人民在自己的法律面前人人平等，不允許任何人有超越于法律之上的特權(quán)。這是第一次明確回答了超越法律之上的就是特權(quán)這個核心問題。也是第一次提出了法律和制度要有極大的權(quán)威這個要求。

黨的十五大報告在繼續(xù)強調(diào)法律權(quán)威的同時，對法律權(quán)威有了新的表述：維護憲法和法律的尊嚴，堅持法律面前人人平等，任何人、任何組織都沒有超越法律的特權(quán)。 這里，明確提出了“憲法和法律”的尊嚴，憲法的地位得到更加明確的確認。另外，除了過去所說的“任何人”不得超越法律特權(quán)之外，增加了“任何組織”。

黨的十八屆三中全會，對于法律權(quán)威有兩處新的表達。一是法律權(quán)威表現(xiàn)為“忠于、遵守、維護、運用”憲法法律的四個方面。二是對于違反憲法法律的行為明確要求“必須予以追究”，強調(diào)了法律責任的硬約束。

四中全會《決定》指出：“堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執(zhí)政首先要堅持依憲執(zhí)政。”“依法執(zhí)政，既要求黨依據(jù)憲法法律治國理政，也要求黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨。”把憲法權(quán)威提高到了治國理政的高度。并提出：“任何組織和個人都必須尊重憲法法律權(quán)威，都必須在憲法法律范圍內(nèi)活動，都必須依照憲法法律行使權(quán)力或權(quán)利、履行職責或義務(wù)，都不得有超越憲法法律的特權(quán)。必須維護國家法制統(tǒng)一、尊嚴、權(quán)威，切實保證憲法法律有效實施”。我們知道，權(quán)利，是指個人權(quán)利，權(quán)力，則是指公權(quán)力，與之相對應(yīng)的，就是個人義務(wù)與公職責。這樣清清楚楚的表述意味著，法律權(quán)威，不僅是針對國家機關(guān)這些公權(quán)力主體的，也包含公民、法人、其他組織這些私權(quán)利主體。由此可見，這不是一個簡單的表達問題，實際上蘊含了深刻的理論和原則，法律權(quán)威的對公、對私一律性、平等性含義明確。

憲法法律權(quán)威至上

法治權(quán)威，意味著憲法法律在國家和社會生活中具有至上的崇高地位和支配的作用。與此相對應(yīng)，就是人治的權(quán)威。人治權(quán)威，是指個別人擁有最大的支配力量，表現(xiàn)為個人專斷、獨裁。權(quán)大還是法大，這個問題始終是法治建設(shè)核心命題。確立法治權(quán)威，就是承認法大而不是權(quán)大，所謂用法律制度管權(quán)、管人、管事，就是把法治置于至上的地位，簡言之，法在上，權(quán)在下。四中全會《決定》確定了法治權(quán)威的基本原則，要求維護憲法法律權(quán)威。

其一，法治是政治生活的準則。習近平同志在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的講話指出：評價一個國家政治制度是不是民主的、有效的，主要看國家領(lǐng)導層能否依法有序更替，全體人民能否依法管理國家事務(wù)和社會事務(wù)、管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，人民群眾能否暢通表達利益要求，社會各方面能否有效參與國家政治生活，國家決策能否實現(xiàn)科學化、民主化，各方面人才能否通過公平競爭進入國家領(lǐng)導和管理體系，執(zhí)政黨能否依照憲法法律規(guī)定實現(xiàn)對國家事務(wù)的領(lǐng)導，權(quán)力運用能否得到有效制約和監(jiān)督。這里所說的“領(lǐng)導人更替”、“人民參與管理”、“群眾利益表達”、“人才進入管理體系”、“管理國家事務(wù)”、“權(quán)力制約監(jiān)督”等，都屬于國家大事，屬于所謂政治生活范疇。評價政治制度是否民主有效，要通過這些政治大事來評判，而這些政治大事則需要通過法治權(quán)威來實現(xiàn)。因此，必須確保依法更替國家領(lǐng)導層，依法保障人民參與管理，依法保障群眾利益表達，依法規(guī)范人才進入管理體系，依法管理國家事務(wù)，依法制約和監(jiān)督權(quán)力，使法治成為政治生活的基本準則和至上規(guī)則。

其二，法治是治國理政的基本方式。四中全會《決定》指出：“必須堅持黨領(lǐng)導立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法，把依法治國基本方略同依法執(zhí)政基本方式統(tǒng)一起來。”這個基本的判斷和要求告訴我們，既然是基本方式，那就不是可以用或可以不用的方式，而是必須用的方式；既然是基本方式，那就不是非基本方式，在法治方式與非法治方式選擇上，執(zhí)政者、治國者、領(lǐng)導者必須用法治這一基本方式而不是其他方式。古人說，凡事有經(jīng)有權(quán)。所謂經(jīng)，是指經(jīng)常的道理。所謂權(quán)，是指權(quán)益之計，法治方式，就是治國理政的經(jīng)常之道理，是必須經(jīng)常使用的方式，是必須長久使用的方式，是必須全面使用的方式。鄧小平同志深刻指出，為了保障人民民主，必須加強法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導人的改變而改變，不因領(lǐng)導人的看法和注意力的改變而改變。這里所說的兩個“不改變”的實質(zhì)，就是治國理政基本方式的本質(zhì)。

其三，任何組織、個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)。四中全會《決定》指出：“各級領(lǐng)導干部要對法律懷有敬畏之心，牢記法律紅線不可逾越、法律底線不可觸碰，帶頭遵守法律，帶頭依法辦事，不得違法行使權(quán)力，更不能以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法。”特權(quán)與法治權(quán)威，是一對相反的概念和現(xiàn)象。所謂特權(quán)，就是指超越憲法和法律之外之上的特殊權(quán)力，這種權(quán)力是法外之權(quán)，不受法律約束。一個國家、一個民族，一個制度，如果有這種超越法律之外之上的權(quán)力，那么法律的地位、法治的權(quán)威就不復存在了。這就像古代封建王朝一樣，無論怎樣說王子犯法與庶民同罪，只要有皇帝一個人在法律制度之上之外，就沒有真正的法治存在。

其四，判斷是非的標準和行為的依據(jù)規(guī)則。就法律權(quán)威而言，它對社會成員和主體有三個主要作用。一是判斷是非的標準。哪些行為可以為，哪些行為不可以為，哪些行為禁止為，這些標準從何而來？有宗教教義要求，有道德規(guī)范，有情理傾向，更有法律規(guī)定。法律規(guī)定是任何組織任何人判斷是非的根本標準，其他任何規(guī)范、要求等都不得抵觸法律的規(guī)定，所以在判斷是非問題上，法律具有決定性作用。二是行為的依據(jù)。一個組織、機關(guān)、單位、團體的決定決策，必須遵守法律的原則和規(guī)定，依法作出決定、決策，不得違背法律的規(guī)定。這是最起碼的要求。對個人而言也同樣如此，個人行為的選擇和實施，必須在法律范圍之內(nèi)，規(guī)則之下，不得違背法律規(guī)定。否則就是違法、犯罪，就必須受到法律的制裁。三是行為的程序。任何組織個人的行為訴求、利益表達等，都必須符合法律的方式、在法定的渠道內(nèi)、按照法定程序表達。如此，才有法治秩序可言。

法治權(quán)威的正當性和必要性

在關(guān)乎法治權(quán)威正當性和必要性的重要問題上，主要有以下幾個方面的根據(jù)。

其一，它是黨和人民共同意志。憲法和法律是人民意志的表達，也是執(zhí)政黨集體意志的表達。四中全會《決定》指出：“憲法是黨和人民意志的集中體現(xiàn)，是通過科學民主程序形成的根本法。堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執(zhí)政首先要堅持依憲執(zhí)政。全國各族人民、一切國家機關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動準則，并且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責。一切違反憲法的行為都必須予以追究和糾正。”這就從根本上決定了憲法和法律的至上地位，決定了法治權(quán)威的正當性和必然性。

其二，它是發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的客觀需要。市場經(jīng)濟就是法治經(jīng)濟。沒有公平競爭的法治環(huán)境，市場經(jīng)濟就不可能建立起來，更不可能發(fā)展下去。一個比較成熟的市場經(jīng)濟，必然要求并具有比較完備的法制。市場經(jīng)營活動的運行，市場秩序的維系，國家對經(jīng)濟活動的宏觀調(diào)控和管理以及生產(chǎn)、交換、分配、消費等各個環(huán)節(jié)，都需要法律的引導和規(guī)范。要按照依法治國的基本方略，著眼于確立制度、規(guī)范權(quán)責、保障權(quán)益，加強經(jīng)濟立法。完善市場主體和中介組織法律制度，使各類市場主體真正具有完全的行為能力和責任能力。完善產(chǎn)權(quán)法律制度，規(guī)范和理順產(chǎn)權(quán)關(guān)系，保護各類產(chǎn)權(quán)權(quán)益。完善市場交易法律制度，保障合同自由和交易安全，維護公平競爭。完善預算、稅收、金融和投資等法律法規(guī)，規(guī)范經(jīng)濟調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管。完善勞動、就業(yè)和社會保障等方面的法律法規(guī)，切實保護勞動者和公民的合法權(quán)益。完善社會領(lǐng)域和可持續(xù)發(fā)展等方面的法律法規(guī)，促進經(jīng)濟發(fā)展和社會全面進步。 總之，法治就是為發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟提供強有力的政治和法律保證。

其三，它是社會文明進步的重要標志。法治是人類文明進步的重要標志，是以和平理性的方式解決社會矛盾的最佳途徑。依法治國作為一種先進的治國方略與法律文化，是一種與市場經(jīng)濟、民主政治、現(xiàn)代發(fā)達的社會文化共存亡同興衰的社會現(xiàn)象。法律是一種特殊的行為規(guī)則，能夠調(diào)整人們的行為，規(guī)范人們的行為。法治文明屬于制度文明范疇，是現(xiàn)代文明的重要組成部分。一個現(xiàn)代化的社會，必然是一個法治完備的社會。依法治國反映了現(xiàn)代化建設(shè)的內(nèi)在要求，同時也是社會文明、政治文明進步的重要標志。

其四，它是國家長治久安的重要保障。在社會主義國家的發(fā)展史上，由于不同程度地輕視民主和法制建設(shè)，輕視法治，使國家遭受損失和挫折的教訓是非常深刻的，特別是前蘇聯(lián)的肅反文化和我國的“文革”的沉痛教訓值得永遠記取。這兩次重大錯誤的發(fā)生，盡管各有其深刻復雜的因素，但一個基本原因是共同的，那就是背離了社會主義法制原則，破壞了社會主義民主，甚至只要人治而不要法治，導致了決策的隨意性和執(zhí)法的隨意性。其結(jié)果，不僅不能保證決策的正確，難以防止決策的重大失誤，而且由于不按照法定程序辦事，就很難把由于錯誤決策所造成的損失減少到最小程度。實施依法治國，只有這樣，才能避免決策上的重大失誤，才能維護國家的安定和社會的穩(wěn)定。

踐行法治權(quán)威

樹立法治權(quán)威，維護法治權(quán)威，不是一句空話，而是一句真話、實話。要實現(xiàn)法治權(quán)威，就必須全面推進法治建設(shè)，使國家、政黨、社會、個人生活在方方面面都奉行法律至上、法治至上。

其一，奉行至上規(guī)則。所謂至上規(guī)則，就是要解決好依法執(zhí)政的問題。四中全會《決定》指出：“堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)，實現(xiàn)科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法，促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”這一結(jié)論，深刻地揭示了法治建設(shè)的聯(lián)系性和一體性特征，豐富了我黨關(guān)于法治建設(shè)的理論，創(chuàng)造性地回答了黨的領(lǐng)導、人民當家作主和依法治國如何有機統(tǒng)一的問題。根據(jù)這個理論，黨必須和善于通過法律來治國理政，憲法和法律既是人民的意志，更是黨的意志，是二者意志的高度統(tǒng)一。任何個人的意志和行為，任何權(quán)力的行使，都只能在黨的意志和人民意志之下，而不能在其之上。所以，無論什么人都不能僭越其法律之下的地位，在法律之外、之上使用公權(quán)力。

其二，遵守底線規(guī)則。法律是人們行為的底線，是社會秩序的底線，任何人和任何組織都不得擊穿這個底線。如果擊穿這個底線，黨、國家和社會就會出大問題。那么這個底線是什么呢？就是不能殺人放火，就是不能貪贓枉法，就是不能以權(quán)謀私，等等。這是做官的底線，當然也是做人的底線。如果一個官員擊穿了這個底線，那他就是罪人，有罪于國家，有罪于人民，有罪于黨，必須受到法律的嚴厲制裁。從近期打出的形形色色“老虎”和“蒼蠅”來看，很多都是擊穿了這個底線，膽大妄為到了無所顧忌、喪心病狂的地步。這樣的“老虎”和“蒼蠅”不僅要打，而且應(yīng)當“大打出手”，有多少打多少，打完為止。從歷朝歷代來看，吏治不僅必須整頓，而且需要經(jīng)常整頓。為官清廉，是政治清明、文明的重要內(nèi)容。這才是真正維護執(zhí)政黨的長期利益、根本利益、整體利益。諱疾忌醫(yī)，輕描淡寫，只會放縱歹人歹行，最終失信于民。所以，黨中央當前采取的反腐措施，可以說是眾望所歸、民心所向、于民有利、于黨有益、于國有益。

其三，踐行法治。無論是至上規(guī)則還是底線規(guī)則，都僅僅是規(guī)則，而不是事實。法大于權(quán)，不能僅僅停留在口頭上，關(guān)鍵是要落實在實踐中、行為中。四中全會《決定》指出：“法律的生命力在于實施，法律的權(quán)威也在于實施。”這是當前我國法治建設(shè)的一個重要的節(jié)點。我們已經(jīng)建立了中國特色的社會主義法律體系，但法律實施效果有待于提升。法治建設(shè)，不僅是建章立制，更重要的是踐行法治。這既是人類法治文明的共同成果，也是我們法治建設(shè)實踐的經(jīng)驗總結(jié)。

其四，全面守法。法治權(quán)威，當然是“官方”的事，但也是“民方”的事。無論是公權(quán)力主體還是私權(quán)利主體，都應(yīng)當在法律面前實現(xiàn)一律平等。在當前的社會矛盾糾紛處理中，有三點必須強調(diào)：一是所有矛盾糾紛都應(yīng)當通過合法的渠道和途徑解決。所以，既需要暢通訴求反映渠道，同樣也需要訴求通過合法渠道和途徑反映，不能也不應(yīng)當搞“體外循環(huán)”。二是對利益訴求的解決，應(yīng)當遵循法律的規(guī)定，按照法律規(guī)定的標準判斷是非，決定處理。不能在矛盾糾紛處理過程中，置法律規(guī)定于不顧，另搞一套，形成“兩張皮”現(xiàn)象。這會破壞法治的權(quán)威和尊嚴，于國、于民、于事、于序都無益。三是處理矛盾糾紛的手段和措施，必須遵守法律的規(guī)定，不能唯結(jié)果論，那種搞定就是穩(wěn)定的想法、做法，不講過程的正當性，不講規(guī)則的權(quán)威性，不講訴求合理性，是對法治和秩序的破壞。長此以往，國將不國，法將不法，治將不治。

（作者：國家行政學院法學部副主任、教授）

責任編輯：杜梅萍