如何去掉城市環境頑癥的病根

沈聰

城市游商、路邊攤、大排檔、小廣告……許多城市頑疾影響著百姓生活，也困擾著政府。怎么管？執法力量分散時，“八個大蓋帽管不了一個破草帽”。聯合執法時，管得了一時，卻難去“病根兒”。如何破解？

今年，石景山區推出新的“綜合管理、綜合執法”模式，一系列大刀闊斧的改革，向城市頑疾揮出重拳。喧鬧十多年的早市不見了滿地攤位，嘈雜的家具一條街不再占道堵路，小區里擾民的露天燒烤撤攤了……

9月初，北京市將石景山區確定為本市唯一的城市管理體制改革試點。從10月下旬到年底，石景山區將改革力度由“出重拳”提升為“亮利劍”，在全區范圍內開展社會環境秩序綜合治理“亮劍行動”，徹底根治一批城市環境秩序的痼疾頑癥，打造全市治理“城市病”的范本。

打破部門壁壘：五指攥重拳

京西模式口，古跡甚多，原本的駝鈴古道，因每天來此爬山、游覽的人數眾多，便形成了游商云集、交通擁堵的京西地區最大流動市場，影響周邊數萬百姓的出行和生活。長1380米、寬5米的模式口大街，每天早晨7點后就會被堵得水泄不通。環境惡劣，治安混亂，居民不堪其擾。

店鋪里歸工商、街面上歸城管，非法行醫歸醫藥、交通違法又歸交通隊，各種執法部門雖然經常執法，但人流密集、攤位流動，執法難度大；部門分割、條塊分割，執法部門各管一攤，難以形成合力，法律法規之間經常出現空隙地帶，削弱了執法力量和效果。城管、工商、公安、環保、食藥……政府部門就像是伸出的五個手指頭，面對城市頑疾，常常束手無策，所謂“九龍治水，水水不治”。

街道辦事處作為屬地管理部門，經常協調執法部門進行治理，當時聯合執法效果顯著，但反彈現象也很嚴重。“看得見的管不了，管得了的顧不到。”金頂街街道副主任亓衛東說，街道雖然地頭熟，但沒有執法權；執法部門又不可能在一個地區長期值守，城市頑疾得不到有效根治，“城市病”困擾百姓生活。

城市頑疾去根兒，要將過去分散的執法力量形成合力。“因此，石景山推行新的綜合管理和執法模式，打破縱向的條條，建立資源整合機制，將五指收起，攥成重拳，破解‘城市病難題。”石景山區委書記牛青山說。

新體系分三個層次：在區級層面，石景山區先行先試，成立區社會治理綜合執法委員會，由區政府主要領導任主任，協調城管、環保、園林等40個部門開展城市綜合管理，降低同級單位協調成本；在委辦局層面，以黨建為統領，成立了區委城市綜合管理工作委員會，統籌領導六個城市管理部門的黨委，由主管區長任工委書記，通過協管干部，對領域內處級干部的培養、使用、考核、管理行使建議權，此外，委員會還對組成單位、街道主要領導和主管領導具有人事任免建議權，同時，原區市政市容委更名為城市綜合管理委員會，統籌管理園林、環衛、城管執法局、城市管理智慧中心、市政等六個城市管理部門，形成歸口管理；在街道層面，建立以塊為主、條塊綜合的社會治理綜合執法指揮中心，把過去隸屬于區城管執法監察局的城管一線執法人員，整建制下派到各街道，此外，公安、食藥、安監、環保、工商、交通、消防等部門均調派精兵強將到街道上崗，由街道統一指揮，全面牽頭各下沉執法單位，使街道有了執法能力，能夠將城市管理問題“發現在一線、解決在一線”，實現了“管得著的看得見，看得見的管得好”。

現在，執法隊員們每天都對模式口大街進行巡視，勸阻和治理游商、監管食品安全、清理“僵尸車”……在各部門的配合下，喧囂的古道安靜了。

體制機制上的重新設計，解決了過去執法力量分散、協調步驟繁瑣、問題處理時間冗長等問題，把“好鋼用在刀刃上”去庖丁解牛，處理城市頑疾。

執法力量下沉：突擊變長效

過去的聯合執法，在解決“城市病”上經常遭遇窘境，違法經營者懾于執法隊伍的龐大，暫時“避風”，待執法隊伍撤場，再悄悄恢復經營。實打實地合署辦公，執法力量下沉，不但治病，更能去根兒。

新模式實行后，石景山區蘋果園街道里，多了幾位新“居干”：兩名派出所民警、兩名城管隊員，還有工商、交通、環保、安監、消防、食藥6個部門各1名工作人員。不同于以往的綜合執法、聯合行動，他們不是有事來、沒事走，而是留在街道辦公，考核、評比等人事權力都在街道。民警、城管等執法人員每天直接到街道辦公，過去組織一次都犯難的“聯合執法”，街道一周已經組織了四次，每次從下午四點至晚上九點，城管、民警都出動。

在八角街道晉元莊老山早市前，有一處盤踞大半年的家具市場。居民告訴記者，晉元莊老山早市的西門口正對著東方家園八角店，由于商場關門，門前的人行道上被家具經營商戶擺成了露天攤，大大小小、各式各樣的家具和材料不僅將整個人行便道全部“霸占”，甚至堆放到了綠地內，還有的干脆在綠地里搭起了遮陽棚和小型簡易庫房，形成了一個綿延近300米的非法家具市場。在推行綜合管理模式后，“由于重新整合了執法力量，針對個別嚴重地區，我們可以集中力量辦大事，進行集中清除。”街道主任李金克說。于是，在一次多部門參與、持續了近8個小時的執法后，清理占道經營商戶26個，清理、暫扣家具物品128車共1500余件，拆除私搭亂建4處。“過去我們街道層面維護城市環境，僅能依靠街道、社區的工作人員，現在有了扎根街道的執法人員，可以兩條腿走路。”李金克說。

由街道牽頭的“下沉式”綜合執法，在石景山各處取得實效，蘋果園街道拆除違建房屋332間、1.3萬多平方米；金頂街街道建立了常態化日常巡查機制；魯谷社區牽頭就重聚園小區及周邊環境問題進行集中整治，受到百姓歡迎。

而當某一重大城市管理問題還涉及了其他非城市管理部門，不是街道層面可以獨立解決時，部門、區級的響應機制就將啟動。“比如問題過于重大、需要更多人手力量或是資金支持，或是跨多個街道的管轄范圍時，街道執法指揮中心會告知區社會治理綜合執法委員會，該委員會由區內40余個委辦局構成，綜合了各家力量。

比如涉及文物保護的問題，就需要區文委的配合；涉及土地的問題，需要國土或者規劃部門的配合。”區執法委員會負責人介紹說，“過去召開協調會，需要各主管副區長、各相關委辦局都參加，過程十分繁瑣，現在街道只需要告知區執法委員會一家就行，由于委員會整合了各部門職能，問題可以得到最直接解決。”

依靠協同治理：預防重于治病

總書記習近平在北京考察工作時強調，建設和管理好首都，是國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。北京要立足優勢、深化改革、勇于開拓，以創新的思維、扎實的舉措、深入的作風，進一步做好城市發展和管理工作，在建設首善之區上不斷取得新的成績。北京市在將石景山確定為城市管理體制改革試點之后，市委書記郭金龍和市長王安順就深入貫徹落實習近平總書記重要講話精神、加強城市建設和管理創新到石景山區調研。在調研中，郭金龍提出，要切實開展好城市管理體制改革試點工作，堅持深化改革，積極探索實踐、不斷破解難題，努力為首都城市治理創造新的經驗，為全市作出示范。

健全城市管理體制，提高城市管理水平，要推進城市管理目標、方法、模式現代化。因此，石景山區實行城市管理體制機制改革就是認真落實習近平總書記的重要指示，按照市委十一屆四次、五次全會和區委十一屆八次全會要求，發揮黨的建設的統領作用，推動城市管理重心下移和專業職能下沉，積極構建嶄新城市綜合管理體系，破解“城市病”難題，提升社會治理水平方面的超前探索。

石景山區的領導干部堅持馬克思主義群眾觀點的要求，認同創新社會治理體制，要堅持人民主體地位，發揮人民主體作用，尊重人民首創精神，保證人民平等參與、平等發展權利，切實做到社會治理為了人民、依靠人民、成果由人民共享。

魯谷社區（街道級社區）五芳園小區是一個無物業管理的老舊小區，有600多戶居民，其中100多戶在樓外私搭亂建了鐵皮棚子。魯谷社區主任遲志禹在解決這個問題時，沒有采取帶著執法人員強拆了事的簡單做法。他告訴記者，做基層工作，要從群眾的視角想問題，不能只考慮法條。居民搭棚子，是因為自行車沒地兒放。如果一拆了事，群眾的煩心事沒解決，問題還是得不到根治。

上周四，魯谷社區召開了居民協調會，搭車棚的、反對搭車棚的、社會治理綜合執法指揮中心的人員一起坐下來討論解決方法。最后，大家一起決定拆掉所有的違建鐵皮棚，從區“便民工程”中出資建一個公共存車處。遲志禹認為，國家治理體系建設不是高高在上的，要落實到基層。治理區別于管理，就是要多主體參與、多方協商、協同共治，避免以往執法者與執法對象尖銳對立，而其他利益相關方卻作壁上觀。我們要積極探索把基層綜合執法打造成為民主協商的平臺、社會治理的載體，形成政府部門與地區單位和居民群眾能夠共駐、共建、共管、共享，協商、協調、協作、協同的和諧局面。

為了群眾，依靠群眾，成果共享。如今，石景山綜合執法的“拳頭”又加上了能發現問題的“眼睛”，把問題解決在萌芽狀態，變“治病”為“預防”。

蘋果園街道實興大街聚集的游商越來越多。其原因是附近3個大型社區，數萬居民，沒有菜市場。任之發展，很快這條街就會形成大型的游商市場。為了讓問題在萌芽狀態就得以解決，街道綜合執法中心立即會商，堅決取締占道游商，興建臨時菜站，引導游商進行合法經營。短短幾天，臨時菜站就建成了，還有專人負責保潔，專人維持秩序。現在，蘋果園街道內22個社區居委會的兩百余名社區干部、各個小區的物業工作人員、熱心居民，發現問題都會及時報至街道，為綜合執法提供了最廣的“眼線”。

十八屆四中全會之后，石景山的領導干部又將對工作的思考提升了一個層次。石景山區副區長、區委城市綜合管理工作委員會書記富大鵬表示，今后，石景山將深入推進依法行政，加快建設法治政府，保障群眾利益訴求。在全區營造“人民城市人民治，人民城市人民管”的良好氛圍，逐步治理“城市病”等群眾關注的熱點問題，全面開創依法治理的新局面。

遲志禹等基層干部也認為，四中全會提到，支持各類社會主體自我約束、自我管理，發揮市民公約、鄉規民約、行業規章、團體章程等社會規范在社會治理中的積極作用，為街道社區開展工作明確了目標和要求。今后，要提高認識，不僅把老百姓的事辦了，還要讓老百姓的氣順了，達到政府執法能力和居民滿意度的共同提高。