擴大北京市級政府教育統籌權的思考

桑錦龍

理順中央與地方教育管理權限和職責范圍，是推進教育治理體系和治理能力現代化的重要內容。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）明確提出要“深入推進管辦評分離，擴大省級政府教育統籌權和學校辦學自主權，完善學校內部治理結構”。立足北京實際，學習和落實好“擴大省級政府教育統籌權”戰略部署精神，對于首都深化教育綜合改革，率先在全國實現教育現代化具有重要意義。

擴大省級政府教育統籌權的內涵和重要意義

省級政府教育統籌權主要是指在我國現行行政區劃下，省、自治區、直轄市政府在中央政府的統一領導下，立足本地區實際，全面貫徹黨的教育方針和國家教育法律和政策，自主確定教育改革和發展目標、規劃和重點工作，切實履行促進教育發展、不斷滿足現代化建設和人民群眾日益增長的教育需求的職責。

首先，擴大省級政府教育統籌權是深化教育改革的必然要求。改革開放以來，盡管重點不盡相同，但“加強省級政府教育統籌”一直是我國教育管理體制改革的重要內容之一。例如，早在1993年中央印發的《中國教育改革和發展綱要》就在發展高等教育的戰略部署上，明確提出要“擴大省（自治區、直轄市）的教育決策權和包括對中央部門所屬學校的統籌權”。進入新世紀后，伴隨著我國教育普及程度的逐漸提高，教育規模越來越大，教育體系的復雜性也日益增強，再加上不同社會群體教育觀念和經濟社會發展對人才需求日趨多樣，因此，實現教育與經濟社會協調發展成為教育改革最重要的目標，而“加強省級政府教育統籌”自然也成為各地實現目標的重要戰略選擇之一。可以說，繼《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》、《國家教育事業發展第十二個五年規劃》作出相關部署之后，《決定》再次提出要擴大省級政府教育統籌權，充分說明了加快落實這項戰略部署的必要性和緊迫性，也對深化首都教育綜合改革具有重要指導意義。

其次，擴大省級政府教育統籌權有利于增強省級政府發展教育的主動性積極性創造性。省級政府是我國相對獨立的區域經濟社會發展單位，相對于中央政府，它是地方政府，具有貼近基層、就近管理的優勢；相對于市縣，它又是上級政府，具有很強的行政管理權威和統籌協調能力，因此在我國的行政管理體系中處于承上啟下的關鍵地位。擴大省級政府教育統籌權的直接結果就是降低我國教育決策的層級，使得教育政策更容易接“地氣”、有利于提高教育政策的針對性實效性。眾所周知，“城鄉區域發展差距和居民收入分配差距依然較大”是社會主義初級階段的重要特征之一。黨的十八大報告指出：“我們必須清醒地認識到，我國仍處于并將長期處于社會主義初級階段的基本國情沒有變。”《綱要》也明確提出了“整體部署教育改革試驗，統籌區域協調發展”“根據統籌規劃、分步實施、試點先行、動態調整的原則，選擇部分發達地區和學校開展重大改革試點”的發展思路。與此相適應，伴隨著《綱要》將“基本實現教育現代化、基本形成學習型社會、 進入人力資源強國行列”確立為2020年我國教育改革與發展的總目標，我國經濟發達地區包括首都北京也紛紛把“率先實現教育現代化”作為新的歷史時期的教育發展目標。有鑒于此，北京應以落實這項戰略部署為契機，立足首都功能定位，緊緊把握首都發展的階段性特征，在更大范圍更高層次謀劃首都教育現代化建設，做好教育綜合改革頂層設計，率先在全國實現教育現代化。

再次，擴大省級政府教育統籌權是當前破解教育改革發展難題的客觀需要。伴隨著教育改革進入攻堅階段，當前改革舉措越來越多地涉及既有利益格局的調整、發展方式的轉變、價值觀念的沖突，越來越多地涉及各級政府以及多個部門職責，越來越多地涉及與其他社會制度改革的協調配合，因此原來的單項改革辦法或系統內部突破策略已難以奏效，扭轉教育改革的“碎片化”傾向已成為深化我國包括首都教育改革的客觀要求。特別是《決定》在明確提出“深化教育領域綜合改革”戰略任務的同時，在一系列與教育發展密切相關的基礎性制度上，也做出了重要的改革部署，例如“建立產學研協同創新機制”“加快事業單位分類改革”“加快戶籍制度改革”等。因此，形成教育改革與經濟社會改革協同推進的良好局面也迫切需要有較強財政統籌能力和行政調控能力的省級政府發揮更大作用。改革開放以來，本市教育改革在諸多方面走在了全國的前列，但要在新的歷史時期實現教育現代化建設的新突破，就必須從單項改革轉變為綜合性改革，從增量改革深入到存量改革，實現教育發展方式的轉變，而這顯然也要求提升市級政府教育統籌管理能力。

本市落實擴大省級政府教育統籌權戰略部署面臨的形勢

新世紀以來，北京市始終把“加強市級政府的教育統籌”作為教育改革發展的重大戰略方針之一。例如，早在2004年發布的《首都教育2010發展綱要》，就明確把“資源統籌”作為首都教育發展戰略的方針之一，提出“資源統籌戰略選擇就是要根據首都的區位優勢，整合集成首都地區的中央和地方教育系統內部和外部所有的資源，廣泛吸收國內外優質教育資源，按照構建現代國民教育體系和終身教育體系的要求，集中規劃，綜合利用，形成有機協調的整體，極大地提高資源的利用效率，產生更大的社會效益”。而2011年發布的《北京市中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》不僅提出“以統籌協調為重點”的總體設想，而且仍然將“統籌協調”作為戰略方針之一，要求“統籌教育與經濟社會協調發展，統籌城鄉與區域教育均衡發展，統籌中央和地方、學校和社會以及中外教育資源優勢，統籌各級各類教育科學發展”。

從實踐情況來看，市級政府的教育統籌戰略也取得了積極進展，北京市在促進義務教育均衡化、保障流動人口子女教育、學前教育普及、教師隊伍建設、現代職業教育體系構建、高等教育資源整合等領域均取得了顯著成績。全市的財政性教育經費從1995年的35億（占GDP的2.54%）上升到2000年的90.26億（占GDP的3.67%），再到2011年627億元（占GDP的3.92%），實現了教育投入的大幅度的增加。與此相適應，市級政府對區縣教育經費補助總量也大幅增長，相關數據顯示，市級對區縣教育經費補助2010年為49.72億元，到2013年已達到157.19億元。

但是，與首都現代化建設日益提高的需求相比，特別是與市民對優質、公平、特色教育日益提高的要求相比，首都教育體系的供給能力還有較大的差距，本市教育發展中還存在一些群眾反映強烈的教育民生問題；與本市有關加強教育統籌發展的規劃部署相比，本市的相關工作仍然有提升的空間，包括：從外部關系來看，首都教育與經濟社會協調發展的局面仍未形成，例如教育對首都率先形成科技創新、文化創新“雙輪驅動”發展格局的支撐力度還不夠大，城市常住人口過快無序增長等外部因素也給公共教育服務體系建設帶來了嚴峻挑戰；從內部關系來看，教育發展中也存在著一些不合理、不協調、不可持續的因素，例如不同體制不同隸屬教育資源的整合力度還不夠、各級各類教育的銜接溝通還不通暢，縮小區域、城鄉、校際教育發展差距的任務依然繁重，全面實施素質教育局面還未完全形成，而這顯然也對加強市級政府教育統籌提出了新的更高的要求。

怎樣擴大本市市級政府教育統籌權

擴大省級政府教育統籌權，對北京來說實質上就是在中央的統一領導下，市委市政府為全面貫徹黨的教育方針和國家教育法律政策，實現教育治理體系和治理能力現代化，不斷滿足現代化建設和人民群眾日益增長的教育需求而推進的綜合性教育管理體制改革。本市要落實好擴大省級政府教育統籌權戰略部署，關鍵就是要立足實際，以增強市級政府教育統籌能力為重點，健全具有首都特點教育統籌工作機制，加快制定首都特點的教育綜合改革方案，積極推進教育管理體制改革、教育投入體制改革、高等教育發展機制改革等，在教育現代化建設方面邁出新步伐、實現新突破。

首先，重點抓好“接、放、管”工作，形成統放結合、權責匹配的教育治理體制。圍繞政府職能轉變主線，積極應對中央政府（教育部）簡政放權的新形勢，做好“接、放、管”工作。“接”就是接好中央下放教育領域的審批事項，履職盡責；“放”就是將中央明令取消的，市本級政府該放的教育管理權力切實放給 區縣、學校、社會；“管”就是把依法該由市本級政府管理的公共教育服務管起來、管到位。例如，如何形成既相對分離、又相互協調的科學的“管辦評”機制就是當前本市教育領域綜合改革必須思考的重要內容。

其次，提高教育改革的“系統性、整體性、協同性”，對接好其他領域的改革。一方面要統籌好各級各類教育的改革發展，實現教育規模、結構、質量和效益的有機統一，另一方面要“跳出教育看教育”，更加重視統籌好教育改革與經濟社會改革的關系，保持教育改革的重點和節奏，實現教育改革與其他各項改革“系統性、整體性、協同性”地推進。例如，統籌好人口管理改革與教育改革的關系，就迫切要求本市一方面盡快形成具有首都特點的有效的城市人口管理體制，緩解由于城市人口過快無序增長給公共教育服務體系建設帶來的巨大壓力，同時另一方面也要積極推進教育資源布局調整，緩解因教育資源布局失衡而導致的人口流動。

再次，深化教育綜合改革，在解決本市教育發展中的突出問題上取得突破性進展。擴大省級政府教育統籌權的直接表現是凸現了省級政府的教育決策權，降低了決策的重心。這就要求本市能立足自身的教育實際，加快制定具有首都特點的教育綜合改革方案，釋放改革紅利，回應群眾的關切和期盼，在一些“牽一發而動全身”的重點領域和關鍵環節取得突破，例如中高考改革；在解決市民反映強烈的教育民生問題上取得明顯進展，例如擇校問題、課業負擔過重問題；在破解長期制約本市教育現代化建設的體制機制問題方面取得新進步，例如建立健全市屬高校與中央高校協同發展機制、產學研協同創新機制等。

最后，堅持“三個面向”，率先在全國實現教育現代化。區域發展不均衡是社會主義初級階段的基本國情，擴大省級政府教育統籌權，對于我國經濟社會和教育發展水平較高的東部地區來說，它還意味著要增強教育改革的主動性積極性創造性，在推進教育現代化建設上要“更上一層”“領先一步”，發揮重要的“示范”“引領”作用。換言之，首都教育綜合改革不僅要立足當前解決突出的現實問題，還要堅持面向現代化、面向未來、面向世界，把握世界教育發展的前沿趨勢，大力推進教育的優質化、公平化、國際化、法制化、信息化、終身化，大力推進京津冀教育協同發展，在建設具有中國特色的現代教育體系方面探索和積累可推廣的改革經驗，為國家教育現代化建設作出更大貢獻。

（作者：北京教育科學研究院副院長、研究員）

責任編輯：高 斌