礦業權出讓網上交易的實踐與思考

王仁財　強真　高永臻

摘 要：礦業權出讓公開透明運行是礦產資源管理的重要內容。國土資源部部署建立礦業權有形市場后，有的地方積極探索創新推進礦業權出讓網上交易，在公開透明、降低運行成本、減少人為干擾等方面取得了初步成效。通過對各地推行礦業權網上試點工作進行深入總結，分析了在網上交易運行中存在的一些問題，并對如何更好地推進礦業權出讓網上交易工作提出了幾點建議。

關鍵詞：礦業權；網上交易；建議

中圖分類號：F301 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）29-0294-04

引言

近幾年，隨著我國經濟社會快速發展，特別是工業化、信息化、城鎮化和農業現代化的快速推進，礦產資源供需矛盾日益凸顯。如何公開公平公正配置資源，更好發揮資源的經濟優勢、維護國家作為所有權人的財產權益，促進國家收益最大化，是礦產資源管理的核心問題。按照國土資源部的統一部署，各地自2010年以來，省級和部分市級國土資源部門通過多種形式建立了礦業權交易機構，要求礦業權出讓轉讓必須納入到交易機構公開運行，接受社會監督。這種傳統的現場交易方式與過去單純的行政審批封閉運行相比具有很大的優勢，改變了過去信息不對稱的局面。但是這種現場交易方式仍然存在不少問題，如信息還不夠公開透明、隨意性較大、交易成本過高、市場監管不到位等，仍然難以有效避免行政人為干預，甚至有的地方進場交易后仍然出現不廉潔行為。有的地方充分利用科技手段，充分利用電子商務手段，將礦業權出讓在互聯網上交易確定受讓人，在解決傳統現場交易存在的問題方面取得了積極成效。本文對部分地方國土資源部門試行的礦業權出讓網上交易情況進行深入分析，總結出了網上交易的優缺點，以及當前礦業權網上交易涉及到法律、管理體制等方面的突出問題，在此基礎上提出了推進礦業權出讓網上交易的幾點建議。

一、礦業權出讓網上交易與傳統出讓相比具有無可比擬的運行效果

自1996年新修改的《礦產資源法》確定建立礦業權制度以來，規定有條件地允許礦業權的流轉，如何確保礦業權出讓轉讓公開透明運行就成為礦政管理的核心問題，也是近幾年來成為國土資源部門管理的重要組成部分。根據中央工程建設領域突出問題專項治理領導小組的要求，國土資源部于2010年正式印發了建立礦業權有形市場的通知，各地積極推進礦業權出讓進場公開交易。為進一步提高出讓公開的透明度，減少交易成本，2011年，國土資源部又印發了礦業權出讓網上交易試點工作方案，確定了5個省作為試點單位先行先試。實際上，在試點方案出臺前的2009年，湖南省在全國率先實行礦業權網上交易，開創了交易新模式，目前已經達到只要是礦業權出讓都必須在網上交易。湖北襄樊市在試點前也開始推行網上交易工作。目前從全國運行情況看，除了5個試點單位開展礦業權出讓網上交易外，還有一些省份、地區探索開展網上交易工作，應該說通過這“看得見、摸得著、管得住”方式取得效果是非常明顯的，與部門審批、傳統現場交易方式相比顯出無可比擬的優勢，也得到社會充分認可（表1）。總結起來主要有以下4個方面特點。

1.網上交易能夠吸引更多競買人參與，通過充分競爭最大限度地顯現了礦產資源資產市場價值。按照市場經濟理論，一種商品的價格確定必須要通過需求方的充分競爭才能得到真實的體現。過去在礦業權出讓中由于信息不對稱或地域限制，參與競爭的主體往往都是來自本省甚至本地幾個礦山企業，很容易出現串標圍標現象，結果導致競拍價格遠低于真實的市場價。隨著礦業權出讓網上交易系統地使用，使礦業權收益明顯增加，實現了資產增值，維護了礦產資源國家所有權益，也增加了地方財政收入。如寧夏土地和礦業權交易中心網上交易，其中一宗采礦權經過了47輪的網上激烈競價，以高于起始價近6倍價格成交，這與通常的評估價成交形成鮮明對比。如湖南省某地網上交易一次競價達到263筆，這也是傳統現場交易根本做不到的，礦產資源的市場價值得到了充分體現。江西省去年礦業權出讓網上交易 114 宗，成交價款 3.16 億元，同比增長 189.91%。所以，網上交易取得的經濟優勢明顯高于現場交易。

2.網上交易有效避免了行政人為干預和可能出現的暗箱操作，防止圍標串標現象發生，整個交易過程在陽光下運行。網上交易系統改變了過去現場咨詢、現場報名、現場提交材料、現場競價、現場確認的做法，將以往的程序完全鑲嵌到網上交易系統中實現，讓交易過程全自動、全封閉運行，避免了競買人之間、競買人與工作人員之間的直接接觸，杜絕了通過“暗箱操作”、設置競買門檻等手段將礦業權定向出讓給特定競買人的現象發生。充分利用網上銀行、數字證書加密、數字證書簽名等功能，在網上交易時競買人身份信息以數字代號顯示，堵塞了工作人員泄露競買人信息渠道，降低了交易風險。對于涉及保密的環節和內容，設置了“三重密鑰”，分別由3人保管，加強互相監督，保證了涉密環節和內容的安全。作者在湖北某地調研，當地工作人員介紹說當時出現的一個“笑話”，兄弟兩人竟然互相不知道晚上同時在網上競爭同一個礦業權，而且互相競價。這個具體的例子充分說明網上交易的優越性。

3.網上交易能夠減少競價人的參與成本，與傳統現場交易相比更顯經濟性，同時也能夠節省政府的開支。以前競價人需要經過現場踏勘咨詢申購交易材料、反復提交報價單，現場競價等一系列環節，既浪費時間又增加成本。通過將網上交易系統與礦業權管理的信息數據庫實現共享，出讓礦業權的信息更加透明、準確，競買人無需到現場，從網上就能方便查找出讓礦業權位置、儲量規模、開發條件。另外隨著近幾年資源形勢大好過度炒礦，大量投資人受高利潤驅使在競拍現場中變得不理性，現場層層加價嚴重超出了礦業權真實的市場價值，導致血本無歸，有的競拍后直接棄權，損失了價款的10%—20%的保證金。通過網上交易競拍者可以有更多的時間去思考和判斷，在征求各方面的意見權衡后再決定下一步是否參與競拍，這樣能夠有效保護競價人的利益。另外，網上交易無須會場租賃、拍賣師費用、現場秩序維持，節省大量人力物力，基本實現了與現代電子商務的接軌。

4.網上交易能夠從源頭上解決礦業權出讓領域的腐敗問題，避免因權力過度集中導致干部腐敗。中央對國土資源領域腐敗問題高度重視，其中礦業權出讓腐敗問題作為治理的重點。2009年后列入中央工程建設領域突出問題治理重點之一，2010年后又被中央紀委、最高人民法院作為國土資源領域腐敗問題治理重要的內容。礦業權出讓腐敗問題說到底其實還是礦業權配置給誰的問題、是否存在不公開暗箱操作的問題、是否存在信息公開透明的問題。如何保證出讓的能夠全方位公開，傳統現場交易是一種方式，但是仍然避免不了信息不對稱問題，如競買人的競買意向、出價底線、出價方法、程序等信息集中在交易中心領導和具體負責人身上，廉政風險很大。腐敗的天地是陽光，網上交易做到了充分陽光，通過網上交易做到了隨時隨地公開，參與者能夠便捷地獲取相關信息，不需要過多與國土資源部門溝通接觸就能很容易地參與競爭。從有的地方運行情況看，通過網上交易的方式，因礦業權出讓產生的腐敗問題大為減少，能夠有效避免礦業權出讓領域的腐敗問題。

二、礦業權出讓網上交易目前存在的突出問題值得高度關注

礦業權出讓網上出讓是在全面深化改革、加強廉政建設大背景下有益的探索和創新，符合市場經濟的要求，也是與國際接軌的發展趨勢。礦業權作為一種用益物權，具有不完全的自物權和他物權屬性，當然從理論上對礦業權價值屬性有很大的爭議。但是從經濟形態上和經濟運作上已經充分顯示資產屬性，完全可以作為一種特殊“商品”在網上進行交易，從有的地方運行情況通過網上交易很好地實現了礦產資源所有權和礦業權價值。所以，本文非常贊同盡快擴大試點工作范圍，全面試行礦業權網上交易工作。但通過作者實地調研發現，在推進礦業權網上交易中也存在一些不容忽視亟待解決的問題。

1.要統一思想認識。探礦權采礦權的市場配置是當前礦產資源管理的核心內容，也是國土資源部門滋生腐敗的重要環節。本文前面也已對網上交易的優越性具體作了詳細介紹。但為什么有的地方和單位對礦業權網上交易積極性不高，遲遲難以推進，不愿意使用這種高科技手段呢？說到底就是思想作怪，因為暗箱操作空間少了，權力公開透明了，無法獲得好處了。有的地方從系統建設立項、論證、研發、測試花費幾年時間都沒有實質性進展，總是強調技術要求擔心交易風險。據有關專家介紹，建立網上交易系統根本不存在技術障礙，滬深兩市交易量那么復雜都能網上完成，根子還是思想障礙。網上交易也是礦業權出讓的一場革命，削手中的權肯定很難，所以必須首先要解決思想認識問題。只有思想認識到位了，才能保證網上交易工作取得實在的效果，否則就是作秀擺樣子，反而造成國有資產嚴重浪費。

2.政府部門要解決好在推進網上交易中的職能定位問題。推行網上交易只是創新礦產資源管理、推進礦業權出讓公開的一種手段，不是目的。政府部門要從具體的礦業權出讓過程中解脫出來，無需跟過去那樣在礦業權的配置上費盡心思，更多的精力要放在出讓前期方案設置研究和后期的服務監管環節上。傳統的審批方式對礦業權人往往限定在本地企業，至少與政府部門都有良好的互動關系，淡化了礦業權人、部門權利與責任，邊界關系模糊，礦業權人對政府部門不會形成法律糾紛。但是推行網上出讓后，政府部門與礦業權人作為真正的市場主體，必然要有清晰的權利與責任界定；而由于礦產資源本身的特殊性，如果政府部門對礦業權這種特殊商品屬性沒有在法律上、經濟上有合理的界定，換言之就是不是完全意義上的商品，交易后就會很容易產生法律上的糾紛。如有的地方國土資源部門對礦業權設置方案科學性和經濟性缺少深入研究，導致出現出讓后期受讓人獲得礦業權后沒有實現應有的資源市場價值，甚至有的根本不具備開發資源條件，導致礦業權人血本無歸，引發了各種商業風險和不必要的法律糾紛。所以，這就要求政府部門適應角色轉變。作為一個完全意義上的市場主體，必須搞清楚在網上出讓中的權利與責任界定，否則會很容易出現瀆職行為。

3.礦業權網上交易程序還存在不規范、各地不統一的問題，需要從國家層面制定統一的出讓規范或規則。推行網上交易，把政府部門、礦業權人都納入到真正意義上的市場中，市場經濟這就要求出讓市場必須有規范統一的法律法規支撐，否則一旦出現交易中難免會出現各種諸如網上違約、網上欺詐、網上安全事故等問題，很難追責或者得到法律支持。如江蘇省國土資源部門就專門制定了礦業權網上交易規則，對競買申請、競買報價、成交確認等各個環節都作出了具體明確的規定。礦業權網上出讓是未來出讓的大趨勢，從法律效力來看，省級層面的規則和規定遠遠不夠權威，必須從國家層面建立統一規范的礦業權網上交易程序，這樣才能保證地方礦業權交易有法可依。

4.礦業權網上出讓平臺建設與地方公共資源交易平臺存在交叉、不銜接的突出問題。公共資源交易平臺是地方政府對各個部門的產權、采購等公共資源統一平臺、統一監管、統一服務的窗口。有的地方把礦業權簡單等同一般資產，強行納入到公共資源平臺上進行交易。公共資源交易平臺具有開放性、競爭性，對市場主體沒有特殊的要求；而礦業權市場對受讓主體有更加嚴格的資質要求，各級國土資源部門必須從保護礦產資源、維護資源權益、保護生態環境等方面對資質條件進行嚴格審查，不能單純為了經濟效益而忽略了社會效益，這也是社會主義市場經濟條件下的礦業權出讓的特殊性。

三、幾點建議

礦業權出讓網上交易是電子商務在礦產資源管理領域的延伸，畢竟是新生事物發展還需要一個長期過程，還需要從體制機制和制度上進行探索創新。

1.實現礦業權出讓網上交易方式的多元化。礦產資源作為國家所有又是不可再生的資源，不能用價高者得原則單純從經濟效益出發，簡單地確定受讓主體。從市場經濟交易情況看，有公開拍賣、競標和掛牌等多種方式，這幾種方式都有優缺點。但對于礦產資源這種特殊資源，采用招標的方式對多種不同的因素如資質條件、企業業績、開發方案等綜合分析，綜合判定確定受讓主體，這也是符合市場經濟要求的，國外對特殊行業都有不同的交易要求，都有嚴格的市場準入條件。建議積極探索建立礦業權出讓網上招標、拍賣、掛牌等不同多元化的交易方式，更好地實現資源經濟效益、社會效益、生態效益的有機統一。

2.探索建立國家層面統一的礦業權出讓網上交易平臺。網上交易關鍵是網絡平臺，這與平臺上交易的內容沒有直接關系。當前，各地都在花費大量資金研發網上交易系統，雇傭了專門的系統維護人員，與礦業權交易量相比，造成嚴重的資源浪費。事實上，目前在電子商務市場上都有很好的專業交易平臺，如有的地方法院拍賣利用淘寶平臺進行交易，效果很好。考慮到資源的特殊性，資金量也比較大，建議國家有關部門建立統一的礦業權出讓網上交易平臺，集中統一發布信息、集中統一交易、集中統一監管，一方面減少各地資源浪費，更重要的是對于繁榮礦業權市場、減少交易成本、推進廉政建設都有十分重要的作用。

3.建立國家層面礦業權設置、管理和監管的綜合制度體系。過去礦業權市場不是完全發育，市場主體比較單一、參與量也不大，依靠行政管理手段就能解決各種問題。但通過礦業權出讓網上交易對礦業權市場建設起到加快推動作用，礦業權市場會更加繁榮，更多利益主體參與。這就必須從礦業權市場的產業角度，建立相應地產業發展制度體系，從產業的上游礦業權設置到下游礦業權開發利用，必須有健全的制度體系，才能確保礦業權市場有序健康發展。所以，建議國家層面要從礦業權產業發展出發，對礦業權設置、管理和監管等制定具體的政策手段，確保礦業權市場有序發展。

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[責任編輯 仲 琪]