中國（上海）自貿區運行分析及復制推廣路徑

陳麗芬

內容摘要：中國上海自貿區運行1周年，行政精簡化、貿易便利化、投資自由化、金融國際化等各項主要任務穩步推進，基本框架制度已經建立，形成了一批可復制、可推廣的創新經驗。但是，上海自貿區的發展面臨困境。評估總結經驗，突破困境，合理設計上海自貿區經驗的復制推廣路徑，并提出相關的政策建議是順利推進自貿區戰略的關鍵環節，具有重要的意義。

關鍵詞：上海自貿區 可復制 可推廣 成效 經驗 路徑

中國（上海）自由貿易試驗區（以下簡稱上海自貿區）于2013年9月國務院正式批準掛牌成立，至今已運行1年。按照改革開放“試驗田”的定位，上海自貿區實施了一系列措施，各項任務穩步推進，制度創新功能初顯，形成了一批可復制、可推廣的創新經驗。但是，上海自貿區的進一步發展也面臨困境，產業功能尚不完善，業務仍然較為單薄，政策制度有待完善，區內企業活力有待激活等阻礙了自貿區的進一步發展。回顧、總結、評估上海自貿區的運行成效與困境，探索設計上海自貿區經驗的復制推廣路徑，并提出相應的風險防范措施，是放大自貿區示范效應，順利推進自貿區戰略實施的關鍵，具有重要的現實意義。

上海自貿區運行成效

《中國（上海）自由貿易試驗區總體方案》（簡稱總體方案）提出上海自貿區建設5大任務及措施，即加快政府職能轉變、擴大投資領域開放、推進貿易發展方式轉變、深化金融領域的開放創新、完善法制領域的制度保障；并要求營造相應的監管和稅收制度環境。總體方案體現了上海自貿區與國際接軌并兼有中國特色的四大功能定位：行政精簡化、貿易便利化、投資自由化、金融國際化。上海自貿區自掛牌至今已運行1周年，按照總體方案的各大任務及措施要求穩步推進，基本制度框架初步建立。

（一）行政精簡化

以轉變政府職能為導向，簡化行政，加強事中事后監管能力，以綜合監管和法制化管理為主。一是健全社會信用體系。依托上海市開通的公共信用信息平臺，自貿區子平臺加快建設，探索開展事前誠信承諾、事中評估分類、事后聯動獎懲的信用管理模式，已對區內3924家重點企業、1172家海關監管企業、15000名企業高管進行了平臺批量信用核查。二是建立企業年度報告公示和經營異常名錄制度。截至2014年6月底，已有9747家企業提交年度報告，其中7119家提交了會計師事務所出具的年度審計報告。三是健全信息共享和綜合執法制度。自貿區正在制定《共享平臺信息共享管理辦法》，涉及30個部門的信息共享和服務平臺已初步建立。同時，自貿區管委會承擔了19條線的行政執法權，推動自貿區集中執法。四是建立社會力量參與市場監督制度。行業協會和專業機構在行業準入、認證鑒定、標準制定等方面發揮作用。自貿區仲裁院設立，商事糾紛調解中心已在區內開展業務。五是法制建設逐步完善。在國家層面，全國人大、國務院針對自貿區試點內容已暫時調整實施3部法律、15部行政法規和3部國務院文件的部分規定。同時，17個國家相關部門出臺商事登記、貿易航運、金融財稅、服務業開放等支持意見和實施細則。在上海市層面，上海市政府先后發布實施《中國（上海）自由貿易試驗區管理辦法》和《中國（上海）自由貿易試驗區條例》，市級層面還先后出臺了57個配套文件。

（二）貿易便利化

上海自貿區以貿易便利化為導向，創新“一線放開、二線安全高效管住、區內自由”的監管制度，海關先后推出19項改革措施，出入境檢驗檢疫局推出23項改革措施，海關和出入境檢驗檢疫局聯動實施了“一次申報、一次查驗、一次放行”監管試點，探索建立國際貿易“單一窗口”服務平臺。這些措施取得了良好效果，大幅度提高了通關效率。截至2014年5月底，辦理先進區后報關業務1518票，貨值2.57億美元；辦理自行運輸業務85起，貨值1108.6萬美元；自貿區檢驗檢疫部門共對1752批次進口貨物實施了“預檢驗”，整個流程時間較之前至少縮短50%；累計13萬輛進口機動車以采信的方式進口，涉及金額55.5億美元，直接為上海地區的進口車商節約檢驗成本1376.4萬元人民幣；貨物通關時間平均縮短2天，物流成本減少10%以上。

（三）投資自由化

經過改革創新，形成了更加開放透明、與國際接軌的投資管理體制。一是制定發布了首份負面清單。經國務院授權，上海市編制了2013年負面清單，以國民經濟行業分類為標準，列明了190項特別管理措施。對負面清單之外的領域，按照內外資一致的原則，將外商投資項目由核準改為備案，將外商投資企業合同章程審批改為備案管理，相關手續最快4天完成。2014年，上海市對負面清單進行了修訂，6月30日發布的負面清單特別管理措施調降為139條，減少幅度26.8%。二是創新商事登記制度。實施了注冊資本認繳制等改革，區內新設公司注冊資本的申報出資、認繳年限等未出現異常情況。梳理出取消前置審批事項清單，積極推進“先照后證”登記制度改革。三是實施境外投資管理方式改革。建立以備案制為主的管理方式，可在5個工作日內完成相關備案手續。

（四）金融國際化

根據實體經濟需求和貿易投資便利化的要求，上海自貿區不斷創新金融產品和服務模式。從2013年以來，人民銀行、銀監會、證監會、保監會先后發布了金融支持自貿區建設的意見和措施共51條、細則文件8個，開立自由貿易賬戶、拓展人民幣跨境使用范圍、推進外匯管理改革。截至2014年5月30日，跨境人民幣境外借款發生45筆，共101億元；參與跨境雙向人民幣資金池試點企業17家，資金池收支額78億元；區內經常項下結算546.84億元，直接投資項下結算206.53億元；區內跨境人民幣結算總額為800億元，同比增長1.7倍，占上海市的12.7%。

金融監管和防范金融風險機制開始建立。人民銀行發布了自貿區反洗錢、反恐融資和反逃稅細則，加強跨境資金流動監測和跟蹤分析。以國家金融管理部門駐滬機構為主體的金融監管協調機制啟動，目標是形成自貿區金融安全網。endprint

上海自貿區發展面臨的困境

上海自貿區建設雖然取得了一定的成果，但是進一步發展卻面臨諸多困境，產業功能、業務功能、政策制度功能等有待拓展延伸、深化完善。

（一）產業功能較為單一

目前，上海自貿區的產業功能設定偏重服務業，制造業功能偏弱，自貿區超過90%的入駐企業，是貿易、服務類企業。上海制造業基礎扎實的優勢不能得到有效發揮。上海自貿區與香港的最大區別在于制造業優勢。由于勞動力成本、工業基礎等因素制約，香港的主要產業為服務業，沒有實體經濟支撐。上海本地制造業發達，周邊的蘇浙兩省制造業基礎雄厚，安徽、江西、湖北、湖南、四川、重慶等腹地省市制造業發展迅速，可以為上海貨物貿易發展提供支持。另外，上海具有全球吞吐量最大的港口，可在自貿區內建設亞太分撥中心，形成一條覆蓋亞太的國際生產流水線，完成原料加工、成品和半成品的轉口，把握機會獲得全球原材料價格的定價權，爭取占據制造產業鏈高端的位置。目前面臨的困境是上海自貿區土地存量有限，發展制造業受到空間限制，擴區是發展制造業的必然選擇。

（二）離岸功能有待發展

發展離岸貿易是建設上海國際貿易中心的核心工程，是現代國際貿易的高端形式。離岸貿易發展要求有相對自由的外匯制度、寬松的稅收制度、龐大離岸金融市場和相對完善的管理規范作為支撐。上海自貿區建設為發展離岸貿易提供了一定的條件，但是與世界各離岸貿易中心相比存在明顯的差距。自貿區管理基礎薄弱，離岸貿易企業運作管理規則尚未建立，離岸賬戶的設立存在諸多限制。離岸貿易服務提供商對稅收敏感性大，但離岸貨物的稅收優惠及企業征稅優惠等措施尚是空白，不利于離岸貿易的進一步發展。離岸貿易需要大量的貿易、金融和服務機構集聚，提供信用證、出口托收、擔保等貿易結算便利服務，但是自貿區離岸金融市場、離岸服務外包等配套發展還處于起步階段，為離岸貿易提供便利的能力弱小。深化拓展自貿區的離岸業務功能，包括離岸貿易、離岸金融和離岸服務外包等業務是上海自貿區與國際接軌的關鍵。

（三）稅制改革步伐緩慢

按照國際慣例，自貿區一般通過實施比區外更低的稅率或者在重點領域上實行更加優惠的稅率，以提高自貿區的競爭力。上海自貿區的稅收優惠仍在探索階段，目前上海自貿區只出臺了相關的進口稅收政策以及區內企業以非貨幣性資產對外投資等資產重組行為有關企業所得稅政策，稅收創新步伐相對緩慢。一是對離岸業務提供的稅收優惠非常少。稅收優惠政策是吸引跨國公司總部的核心要素，同時也是爭取離岸業務的關鍵。但是上海目前在離岸貿易企業所得稅和個人所得稅方面與中國香港、新加坡等地相比存在差距，基本沒有相關的稅收優惠措施。二是關于國際船舶注冊登記稅收優惠力度小。《中國（上海）自由貿易試驗區國際船舶登記制度試點方案》正式獲批通過，在船舶登記條件、船齡限制、船員配備、船舶登記種類等方面實現了較大創新突破。但是對船舶船體進口關稅和增值稅并沒有相關的優惠。這兩個方面的稅收政策影響了離岸貿易的發展以及中資船舶回國登記注冊，進而影響了上海國際貿易中心和航運中心的建設進程。

（四）區內企業活力不足

截至2014年6月，自貿試驗區累計新設企業10445家，但是有稅收收入的企業不到1/3。大量企業虛擬注冊進了自貿區，自貿區成了“注冊區”。造成這種虛假繁榮的原因主要有：一是部分企業抱著搶占先機的心態，在不了解自貿區的情況下，注冊一個非實地經營性質的“虛擬公司”，以便于將來在自貿區內獲取政策上的優惠而進行政策套利和金融套利活動；二是自貿區空間有限，租金不斷上漲，有的寫字樓僅隔半個月之久，就從1.5元/平方米/天漲到了11元/平方米/天。功能地理范圍狹窄，苦于空間和租金的限制，一些搞實體經濟的企業止步于自貿區門外。激活自貿區企業，迫切要求自貿區功能擴區，企業能夠突破空間限制，從而降低經營成本，改變自貿區“注冊區”的形象。

上海自貿區經驗復制推廣路徑設計

上海自貿區運行1年來，形成了一批創新經驗。這些經驗措施經過評估論證，有的可以在全國復制推廣；有的需要有條件、或需要分地區、分階段逐步復制推廣；有的則需要上升到規則、規范后再復制推廣。這些經驗措施主要是：

（一）全國范圍復制推廣

上海自貿區有部分改革措施推進效果良好，并且已經在全國其他地方開始推廣，這些措施可考慮進一步復制推廣到全國，主要有：

一是注冊資本認繳制、“先證后照”等企業設立工商登記制度已經在部分地區推廣，可以進一步擴大推廣范圍至全國。

二是“單一窗口”受理，即“一個部門、一個窗口集中受理”，實行質檢、稅務等跨部門數據共享和網上自動賦碼等便利措施，可在全國參照推廣。

三是簡化跨境貿易和投資人民幣結算業務流程、跨境人民幣支付業務、跨國公司外匯資金集中運營管理，取消境外融資租賃債券審批和對外擔保行政審批等措施已在全國推廣，可進一步擴大推廣至全國。

（二）有條件地復制推廣

有條件地復制推廣包含兩層含義：一是將制度復制到與上海自貿區條件類似的經濟區域；二是將制度復制到部分的相關領域。

金融國際化措施。如自由貿易賬戶、離岸業務等內容，可復制推廣到具備條件相似的經濟區域，如深圳前海、珠海橫琴、天津濱海等。

貿易便利化監管措施。如憑艙單“先進區、后報關”、預檢驗、第三方檢驗結果采信、國際貿易“單一窗口”等，可以復制推廣到全國海關特殊監管區域。

外商投資備案管理制度可以在部分領域推廣。上海自貿區新設外商投資企業通過備案設立比例達到91.3%，提高了政策的透明度和便利性。可考慮修改外商投資相關法律，推廣外商投資備案制度。一是修改《外商投資產業指導目錄》（簡稱目錄），允許目錄中無股權比例限制的鼓勵類、允許類采用外商投資備案制度；二是修改《境外投資管理辦法》，推廣備案制管理辦法。endprint

（三）上升到規范后復制推廣

上海自貿區實施的事中、事后監管措施，是轉變政府職能、實現行政精簡化的主要抓手，可積極鼓勵各省市和地區借鑒自貿區經驗，制定相關規范，在各省市和地區進行推廣。

其一，上海自貿區社會信用體系建設，包括公共信用信息平臺、企業年報公示制度、經營異常名錄制度等措施，得到企業踴躍參加。社會信用體系是構建國際化、法制化營商環境的重要基礎，是政府轉變管理職能的重要抓手。可考慮借鑒自貿區的經驗，將社會信用制度建設上升為國家層面的規范，鼓勵全國各省市建立規范的社會信用體系。

其二，上海自貿區整合30個部門推進政務信息共享，加強綜合執法，轉變政府部門監管模式，實現流程優化、簡政放權。可借鑒自貿區經驗，鼓勵地方制定政務信息資源共享機制和規范，首先在地方事權范圍內構建信息共享體系。

上海自貿區經驗復制推廣政策建議

上海自貿區經驗復制推廣的空間路徑應遵循這樣的順序：“區內—區外滬內—全國范圍”。復制推廣的模式應該是成熟一批、復制一批，首先要不斷完善上海自貿區的政策功能，然后才將完善的政策模式逐步向全國范圍推廣。復制推廣要建立完善的風險防范措施，把風險鎖定在可控范圍之內至關重要。

（一）實施自貿區功能擴區

上海自貿區功能擴區，將推進可復制、可推廣路徑跨出第一步，為在全國推廣奠定基礎，同時突破自貿區發展的地理空間困境。上海自貿區空間擴圍可考慮四種途徑。一是將臨港地區整體納入。上海臨港地區位于東海之濱、上海東南長江口和杭州灣交匯處，總規劃面積約300平方公里。臨港地區已經具備了承接自貿區擴區的基礎，可作為自貿區擴區的選擇之一。二是增設輔區。借鑒美國的輔區政策，把現在的上海自貿區作為主區，增設輔區，輔區可以不止一個，依據需要而設立，將不適合放在自貿區的較大型或者對環境有影響的項目放到輔區。三是嚴格設定可在自貿區區外進行的業務范圍。借鑒臺灣自由貿易港區區外加工政策，根據業務開展的需要，嚴格設定上海自貿區可以委托區外加工的業務范圍。現有自貿區主體重點發展服務貿易、貨物轉口貿易等，區外委托加工的政策實質上擴大了上海自貿區的物理范圍，增加了靈活性。四是建立“電子圍欄”管理體系。對自貿區企業、貨物、人員實施特殊監管，實現企業在區外經營、貨物在區外銷售、人員在區外生活居住，從虛擬空間上擴大上海自貿區的功能范圍。

（二）完善相關政策制度

自貿區稅制改革經驗復制推廣有其深刻的必要性，推動稅收創新，探索與上海自貿區相配套的稅收政策，包括離岸貿易、離岸金融采用低稅率，對境外投資收益采用分期繳納所得稅、國際船舶保稅等優惠政策，建設國際化的營商環境。具體方式和程度可進一步探討研究，例如跨國公司從事離岸貿易的高管所得稅，可參照陸家嘴金融區對于金融類高管的個人所得稅補貼政策；參照深圳前海深港現代服務業合作區稅收優惠政策，對符合一定條件的企業減按15%的稅率征收企業所得稅等。進一步松綁國際船舶登記政策，參照《天津東疆保稅港區國際船舶登記制度創新試點方案》，降低或者免去船舶進口關稅和增值稅，吸引中資遠洋船隊回國登記，換掛五星旗。

（三）確保經濟和產業安全

上海自貿區金融服務、航運服務、商貿服務、專業服務、社會服務、文化服務六大領域全部放開。復制推廣，意味著有更多的外資企業進入服務業領域，對我國的經濟安全和產業安全將會產生一定的影響。服務業開放涉及眾多的敏感領域，對國家經濟安全的影響可能比制造業更加深刻，甚至一個小行業都可能影響到國家經濟安全。例如，外資企業全面涉足審計等專業服務，控制了我國高端的審計市場，將可能導致我國重要的經濟數據泄露。另外，我國的服務業競爭力較低，缺乏高端人才和先進技術，自主創新能力不夠，生產模式粗放。外資大量進入服務業領域將有可能對我國的服務業造成較大沖擊。在開放與安全之間把握好平衡，是控制自貿區風險的核心任務。上海自貿區應盡快建立一套綜合的、全面的管制體系，完善非現場監管；設立安全預警機制，實行預警和安全評估，監管安全動態；最重要是通過技術創新和制度創新，提高我國服務業的集中度和競爭力。

（四）防范金融風險

上海自貿區創新金融監管，要逐步建立面向國際的金融服務和宏觀審慎管理政策框架，金融風險的控制將是自貿區面臨的最大挑戰。利率、外匯管制的放松以及制度上的疏漏，都有可能使投機者有機可乘，為投機套利提供沃土。人民幣在區內自由兌換可能導致資本回流，尤其是沒有真實貿易背景的游資通過自貿區平臺進行套利，從而對我國資本市場和實體經濟造成沖擊。利率市場化，區內外存在利差，國內企業可能通過自貿區進行資金轉移甚至是違規操作。對金融制度創新的復制推廣應采取審慎的原則，首先要在上海自貿區建立有效的金融監管措施，形成自貿區金融安全網，防范熱錢流入、金融套利、資本轉移的發生。短期內，應實行嚴格的內外分離型模式，離岸賬戶與在岸賬戶嚴格分開。切實做好反洗錢、反恐融資和反逃稅的“三反”工作，加強跨境資金流動監測和跟蹤分析，重點監測分析大額和可疑交易、管理資金流向偏好。仿照香港三級銀行牌照（全牌照、部分牌照和接受存款公司）管理經驗，在上海自貿區離岸金融市場也實行牌照管理，使銀行業務范圍與其風險管理水平相匹配。其次，要選擇復制推廣的地區，環境條件與上海自貿區相當，已經具備較為完善的金融風險防范措施，如天津濱海、深圳前海、珠海橫琴等。

（五）防止復制推廣變形

上海自貿區獲批后，由于各種利好因素的驅動，出現了商業、住宅等新一輪樓宇經濟的繁榮，推動自貿區及周邊地區的租金上漲、物業增值。部分企業開始在上海自貿區內圈地，以開發產業綜合體項目為由開發房地產。更有甚者，一些企業圈地囤地而不開發，造成土地資源嚴重浪費。自貿區經驗復制推廣有可能導致房地產炒作、圈地囤地問題更加嚴重。復制推廣要做到兩個“防止”，即防止把自貿區當成經濟開發區來建設，當作房地產項目進行開發；防止把自貿區建設當作政府、房地產企業圈地的“拿地模式”。自貿區建設不是發展房地產炒作，不能將自貿區的土地資源高價租售給自貿區的企業。自貿區應更多地關注整個產業和行業內部的可持續發展以及長效機制建設，而不是一時的房地產之利。endprint