新國際貿易形勢下風險預防原則發展思考

馬藝榕+阮志群

內容摘要：各國之間關于轉基因產品的進出口貿易已成為當今國際貿易的新領域，由此帶來的環境與貿易之間關系的大考驗也逐步進入白熱化階段。起源于環境保護領域的風險預防原則在以WTO為代表的國際貿易法律體系中的確存在著部分痕跡，但其地位仍不明確。風險預防原則要發展成為貿易領域的一項國際習慣法是具有理論基礎和現實基礎的，在WTO中以SPS協定第5.7條為代表的法律條款要明確發展成為風險預防原則也是具有的可行性與必然性的。如若風險預防原則在國際貿易領域能夠邁出這樣一步，對于環境與貿易之間種種問題的解決將有著深遠的意義。

關鍵詞：轉基因產品 風險預防原則 WTO 國際習慣法

隨著轉基因技術的普及，轉基因作物開始在全球范圍內大面積種植，國際轉基因產品貿易也逐漸成為了國際貿易的新領域。然而，為了保護人類健康和生態環境，各國逐漸開始限制和禁止此類對人類和環境存在潛在損害影響的國際貿易。起源于國內環境法領域的風險預防原則就是在這樣的背景下被推向了國際貿易領域，試圖合理約束對環境存在潛在危害的國際貿易，有效調整環境與貿易之間的關系。

風險預防原則在WTO體系中的體現

（一）GATT 1994第20條（b）項

GATT 1994第20條的條文內容為“各締約國可以采取或加強下述措施： ……為保障人民、動植物的生命或健康所必需的措施……” （曹建明等，1994），意即在不構成貿易歧視或者變相限制貿易的條件下，各國可以以保護人類或動植物的生命健康、避免對其構成危險為目的而采取相應的例外措施。風險預防原則的目的就在于保護人類、動植物的生命和健康，從這一點上來講，GATT第20條（b）項的規定正好就體現了風險預防原則的目的。但是，在1998年加拿大訴歐盟影響石棉和石棉制品措施案中，專家組在提及GATT第20條（b）項時強調了“充分的科學證據”。由此，WTO以判例的形式否定了風險預防原則在GATT第20條（b）項中的確立。

（二）《實施動植物衛生檢疫措施協定》

《實施動植物衛生檢疫措施協定》（以下簡稱SPS協定）第3條第3款規定“各成員可以實施或維持比以有關國際標準、準則或建議為依據的措施所提供的保護水平更高的動植物衛生檢疫措施，但要有科學依據……”。由此可以看到，該條款再次呼應了WTO以判例的形式在GATT第20條（b）項下確立的規則，要啟動一項預防風險的衛生檢疫措施，必須是在有科學依據進行了風險評估的前提下。

但是，SPS協定并不是完全沿襲了GATT第20條（b）項的精神，根據其第5條第7款，在科學依據不充分的情況下，一國仍可啟動臨時性的預防風險的衛生檢疫措施。專家組雖未明確將SPS協定第5條第7款表述為風險預防原則，但是根據2002年美國訴日本蘋果案，該條款是符合風險預防原則“保護人類、動植物生命健康”的目的以及“缺乏充分的科學依據確定風險的存在”這一啟動條件的。

風險預防原則在WTO體系中的現有地位

在WTO的貿易爭端案例中，明確涉及到風險預防原則的爭論的典型案例有1996年美國訴歐共體荷爾蒙牛肉案以及2003年美國、加拿大、阿根廷訴歐盟轉基因產品案。下面將分別對兩個案例中專家組對風險預防原則的態度進行分析，以體會風險預防原則在WTO體系中的地位。

（一）1996年美國訴歐共體荷爾蒙牛肉案

從20世紀80年代開始，歐共體陸續制定一系列法案，限制或禁止進口因促生長需要而被人工添加具有特定荷爾蒙作用的物質的牛肉制品。而美國大部分的食用牛都使用荷爾蒙以縮短飼養時間，因此，美國國內的牛肉制品在很長一段時間內無法進入歐共體市場，其畜牧業也遭受重創。1996年初，美國向歐共體提出磋商，同年4月，美國以歐共體的一系列法案違反WTO的相關規定為由，請求WTO爭端解決機構設立專家組以解決爭端。專家組最終裁定歐盟敗訴，認定其違反SPS協定第3.1條及第5.5條的規定。

在該案中，美歐兩方面分歧最大之處便在于風險預防原則的法律地位問題，但這似乎并不影響專家組和上訴機構作出裁定。根據上訴機構的意見，專家組負有判斷SPS措施所依據的科學證據是否充分的責任，但在判斷過程中應考慮到“一具有責任感的政府對其境內可能發生的無法抗拒的風險所采取的謹慎立場和態度”。據此，可以說上訴機構以判例法的形式與SPS協定成文法中關于風險預防原則的內容進行了呼應。

在該案中，專家組及上訴機構都未明確風險預防原則究竟是否可以稱為一項“普遍的國際習慣法”或國際法上的“一般法律原則”，美歐之間關于風險預防原則法律地位的分歧問題仍然沒有解決。但是，美歐荷爾蒙牛肉爭端案卻已經解決了，從中可以看出，歐共體實際上是因為未正確適用風險預防原則而敗訴，專家組和上訴機構并沒有否定風險預防原則在WTO中的適用，只是明確了其應如何正確適用。對于風險預防原則究竟應該如何在WTO中進行適用這一問題，專家組和上訴機構在報告中都作了比較詳細的說明，這些說明也將為今后進一步明確風險預防原則的法律地位問題提供WTO判例法上的有效依據。

（二）2003年美國、加拿大、阿根廷訴歐盟轉基因產品案

美洲地區是世界上最主要的轉基因作物種植地區和輸出地區，2003年，該地區的美國、加拿大、阿根廷三國向WTO爭端解決機構提起申訴，指控歐盟針對其轉基因農產品實施的一系列事實上的限制和禁止行為，認為其違反了SPS協定等相關WTO法律文件。專家組最終裁決歐盟敗訴，認為其違反了SPS協定附件C（1）a關于程序上的“不適當的延誤”的規定以及附件A（4）、第5.1條、第5.7條關于風險評估的相關規定。

專家組在此案中回避了對風險預防原則的討論，對于在荷爾蒙案中沒有解決的關于風險預防原則的法律地位這一問題，在本案中其依舊未予明確。轉基因產品是否會對人類和環境造成威脅和危害？會造成多大的威脅和危害？雖然依據現有的科學條件人類還不能準確地回答這些問題，但是一國不能因此就憑空臆斷，也不能躍過“竭盡所能進行科學的風險評估”這一步驟，而應在“竭盡所能進行科學的風險評估”之后再宣告現有的科學證據不充分，并以其它“有關信息”作為依據，最終才能采取臨時的限制或禁止的措施。就本案來說，雖然專家組裁決歐盟敗訴，但是其并沒有否定歐盟在國際貿易領域所一貫主張的風險預防原則，似乎只是又一次地告誡歐盟，在國際貿易領域尤其是轉基因產品這種特殊貿易領域應如何正確適用風險預防措施。風險預防原則的法律地位仍然沒有明確，但是體現了風險預防原則的SPS協定的5.7條的適用似乎又被進一步推進了。風險預防原則在國際貿易領域的地位將會隨著國際國內法律實踐的發展而得到鞏固，其含義與內容也將逐步完善。endprint

風險預防原則在WTO體系中的發展方向

（一）風險預防原則發展成為國際貿易習慣法

從上文的兩個案例中可以知道，風險預防原則的法律地位問題仍是不明確的，美歐之間關于該原則在貿易領域的爭論也是一直存在的，那么該原則究竟能否在國際貿易領域被稱為是一項普遍的國際習慣法呢？本文對此進行如下分析：

《國際法院規約》第三十八條第一款（丑）項規定：“國際習慣，作為通例之證明而經接受為法律者”，據此風險預防原則是否已發展為一項國際貿易習慣法了呢？

第一個問題是，風險預防原則的國家實踐是否必須要具備持續性？至今為止，風險預防原則在國際上產生和運用起來的時間是比較短的，但是國家實踐的存續時間并不是一個必要條件，“即成的習慣法”在國際法的發展史上也是存在過的，例如有關外太空的一系列習慣法的形成便是如此。因此，不應當用存續時間的長短來限制風險預防原則發展成為一項國際習慣法。隨著轉基因產品貿易的發展，我們更應結合當今國際貿易環境的新變化和新形勢，靈活處理形成一項國際習慣法的各國實踐之持續性問題。

第二個問題是，風險預防原則是否已有充分的國家對其進行實踐和法律確信？在貿易領域，分別以美歐為代表的兩大陣營對風險預防原則在國際貿易領域運用的態度分歧巨大，不妨就來看看各自陣營的代表歐盟和美國在此方面的法律實踐分別是怎樣的。歐盟自不必說，在上文述及的荷爾蒙案與轉基因農產品案中就可以看出，其區域內的一系列貿易法、貿易措施、貿易指令等均在很大程度上體現了風險預防原則的精神，無論是在法律實踐上還是法律確信上，其都是支持風險預防原則在國際貿易領域的適用的。而美國方面，雖然其國內法并未納入風險預防原則，并且始終通過各種渠道聲明其堅持科學證據原則，但在貿易實踐中，美國卻多次實施了與科學證據原則完全相悖而與風險預防原則相符的行為。如在2010年美國限制中國禽肉產品案中，美國方面以中國禽肉產品不安全為由，通過參議院法案的方式禁止了中國禽肉產品出口到美國。美國的這一行為有悖于科學證據原則，沒有掌握任何能證明中國禽肉產品存在食品安全隱患的科學證據，僅僅只是以謹慎的態度，考慮到其可能帶來的風險，便采取了禁止中國禽肉產品出口到美國這一風險預防措施。雖然對于美國在上述事件中的做法，我們不一定完全認同，畢竟其做法是不符合SPS協定有關規定的，甚至還體現了一定的貿易保護主義色彩，但是從另一角度來說，這卻充分表明了美國在貿易實踐中是在踐行著“風險預防原則”的精神的。如此說來，各國對風險預防原則的充分實踐毫不阻礙該原則形成一項國際貿易習慣法。

綜上所述，筆者認為風險預防原則已基本發展成為一項國際貿易領域的國際習慣法。

（二）SPS協定第5.7條明確為風險預防原則

通過前文的案例分析可以知道，WTO并沒有明確SPS協定第5.7條即是風險預防原則在貿易領域的具體規定，但卻承認了該條款的確體現了風險預防原則的相關精神。根據前文所述，既然風險預防原則已基本發展成為了一項國際貿易習慣法，那么，將體現了風險預防精神的SPS協定第5.7條明確為WTO成文法中的風險預防原則條款進而與習慣法相呼應便非常有意義了。WTO可通過判例、談判修訂等方式明確SPS協定第5.7條的內涵，明確風險預防原則在SPS協定中的地位，這樣既可以敦促一些在貿易政策上內外有別的國家在風險產品貿易面前能做到對里對外均一致的無差別待遇，也可以使得風險預防原則在貿易領域能夠發展出符合自由貿易精神的獨特性質。

具體說來，SPS協定第5.7條要發展成為具體規定風險預防原則的法律條款，首先應在條文中明確其理念。風險預防原則的理念便是，確定的、充分的科學證據的缺乏并不能成為一國政府推遲采取符合成本效益的預防措施的恰當理由。其次，應在條文中明確其適用目的。風險預防原則的適用目的便是一國可依據該原則對那些尚無確定的、充分的科學證據可證明的風險采取適當的預防措施。再次，還應明確其功能。風險預防原則的功能是作為一國政府所依據的一項國際性標準來對尚無確定、充分的科學證據可證明的風險進行決策。此外，還應在條文中明確風險預防原則的前提要件、決策要件以及執行要件。風險預防原則的前提要件是要有風險存在的可能性，但同時能夠證明風險存在的科學證據不確定、不充分；其決策要件是，決策采取的風險預防措施應符合成本效益，且應與可能存在的風險之水平相當；其執行要件是，在風險預防措施的執行過程中，應注意對相關科學信息的及時補充和收集，以及對風險預防措施的后期審查與調整。

將SPS協定第5.7條明確確立為風險預防原則，將有利于促進國際社會對待轉基因產品貿易之態度的趨同化，在科學技術不斷發展和世界環境不斷變化的新形勢下，能夠最大程度地在保障自由貿易的同時維護全人類的健康與保護環境。endprint