論現代公益事業組織與政府之間權責利對等關系的重構

孔雪琳

內容摘要：我國事業單位的組織形態經過了“過行政化”和“過市場化”兩種嘗試，其與政府之間的關系經過了“過近”與“過遠”兩種選擇。傳統事業單位管理體制中，政府部門的地位高于事業組織，但是事業組織作為代理方，有動機也有能力為了自己的利益，對政府部門施加影響，造成代理在事實上高于主管的情形。形成了傳統事業單位與政府之間先近后遠、名低實高的畸形關系。本文提出了建立政府與現代公益事業組織之間既相互分離、又有著雙向聯系的權責利對等的新型關系的基本框架。

關鍵詞：現代公益事業組織 政府 權責利

引言

我國事業單位的組織形態經過了“過行政化”和“過市場化”兩種嘗試，其與政府之間的關系經過了“過近”與“過遠”兩種選擇，現在重新回到了原點。所不同的是，原先我們不知道什么是可行、什么是不可行的，而現在知道了有些制度安排是不可行的。但是對于什么是可行的制度安排，很少有人從根源上進行制度設計，此前所做的努力，在很大程度上都是對前期制度安排所導致的問題的糾正，但是，前期的問題并不意味著反其道而行之就是正確的。目前我們需要做的是認清公益事業組織在社會結構中所處的地位和所要承擔的職責，并設計出其與政府之間的合理的關系框架。傳統事業單位管理體制中，政府部門的地位高于事業組織，事業單位從屬于政府部門。政府部門“購買”事業單位的所有的產出，而事業單位的產出并不是市場競爭產生的，因而有可能效率很低，即產出很低或成本很高或兩者兼而有之，但是事業組織作為代理方，有動機也有能力為了自己的利益，通過信息的不對稱性，控制有關成本、效率等信息，對主管，即政府部門施加影響，從而影響政策的制定。造成代理在事實上的高于主管的情形。形成了傳統事業單位與政府之間先近后遠、名低實高的畸形關系。

傳統事業單位“過行政化”以及國家包辦一切的“過近”關系

我國傳統事業單位是計劃經濟的產物，是由國家興辦并管理的、由財政供養、按照國家計劃進行活動、人員參照公務員序列進行管理的一種社會組織。這種社會組織從本質上說是類似于政府組織，在這種制度安排下，國家包辦了一切事業，事業單位不承擔市場風險和市場壓力，這種組織類型更適宜提供純公共產品，而不適宜提供教育、科技、文化、衛生事業中大量的準公共產品。因此造成了各種弊端，主要有：一是事業發展財力不足。事業發展主要取決于財政的支持力度，而國家財政是不可能滿足民眾廣泛的不同層次的準公共產品需求的，因此，盡管國家的財政支出中事業經費比重逐年上升，但事業的發展卻越來越滯后于經濟的發展和民眾對各種準公共產品需求的提高。二是阻礙了第三產業的健康發展。隨著市場經濟的繁榮，居民對于教育、科技、文化、衛生等服務業的需求日益多元化和多層次化，單一的提供主體無法滿足這種更高要求的服務業需求，造成物質產品的極大豐富伴隨著公共服務的相對短缺，阻礙了我國第三產業的健康發展。三是阻礙經濟協調發展。事業單位隸屬于行政部門，事業組織本身又有著濃重的行政化色彩，其業務活動被視為社會活動而不是經濟活動，因而事業的發展脫離了經濟的發展，而事實上，這不僅抑制了事業單位自身的發展，同時，由于準公共產品本身應當是社會經濟生活的有機組成部分，其發展受到抑制不利于整個國民經濟的協調發展，降低了私人產品的提供數量和質量，造成產業結構的失調和市場體系的缺陷。

前期事業單位改革的過市場化導致其權責利的不對等“過遠”關系

1978年十一屆三中全會以來，隨著現代化建設和改革開放，我國事業單位的改革也提上議事日程，改革激發了事業單位的活力，取得了一定的成就。但由于對市場經濟體制下政府與現代公益事業組織之間的關系沒有明確的認識，改革缺乏總體設計的明確的目標模式，沒有對私人產品、準公共產品和純公共產品的供給方式進行合理劃分，并據此界定各種組織的根本職責和任務，事業單位的改革進程出現了“過市場化”的傾向。在改革的過程中，對幾十年來統得過死的政策弊端進行了過度的矯正，使得事業單位在開展經濟創收活動、增加經濟收入的同時，其社會服務功能受到一定削弱。組織職能界限更為混亂。也在一定程度上成為腐敗的根源。其結果不僅是第三產業的發展仍然面臨重重阻力，公益服務的供需矛盾日益尖銳，原有的事業單位公益性質也受到了損害。

新時代對現代公益事業組織與政府之間關系的要求

近30多年來，我國的改革開放帶來了經濟的極大發展，而世界范圍內電腦、互聯網、運輸、物流、生命科學等學科的大量科技創新也對經濟的發展帶來前所未有的刺激，經濟活動的大爆發引起了社會結構和社會活動的深刻變化，人類社會也涌現出了大量新的、更為復雜的需要進行管理的社會事務。顯然，傳統事業單位提供的服務無法滿足當今社會如此大量而又極富多樣性和級差性的準公共服務需求，必須采取一種更開放、更分散的提供方式，而且也是更秩序、更嚴密的管理方式。在公私兩個方面汲取資源，運用廣闊的平臺和順暢的程序提供準公共產品，并使其可持續發展，既包括政府部門對穩定供給的指揮和保障，也包括獨立的現代公益事業組織來保證多樣性和差異化的公共服務需求能夠得到滿足。將公私兩個方面結合起來，但是結合并不是簡單的混合，而是要產生一種新的秩序，在這種新秩序之中，政府部門和現代公益事業組織都能各展其長，且又有動力各展其長。

政府與現代公益事業組織之間權責利對等的新型關系框架

（一）政府的職責

新公共管理的核心理念認為，當管理者被賦予運營權并擔負起責任時，公共服務的效率和質量才能獲得提升。因此，實行現代事業管理體制有兩個核心目標，一是通過下放人、財、物的權力使現代公益事業組織管理者擁有自主管理的能力。財政資金有限，因此期望通過財政資金來提供所有準公共產品是不現實的，唯一可行的方法是，使財政資金形成一種杠桿機制，來撬動更多的社會資金加入到準公共產品的提供中來。因此，要取消投入控制，建立更為靈活性的準公共產品提供機制，賦予管理者權限，通過放權激發活力，提高準公共產品生產效率。二是對于其所使用的公共資源明確任務目標并進行績效考核來給事業組織管理者施加責任。即強化公共資源的使用問責制，增強績效控制，同時，注重準公共產品帶給民眾的成效。這兩個方面是相互依存的，如果管理者沒有使用人、財、物的自由，就不能對公共資源的使用狀況和產生結果真正負責，在這種情況下，將公共資源分配給他們進行使用和管理也是不負責任的。政府對其實行的問責制包括多種約束、監督和平衡機制，主要有立法監督、行政監督、制度規則、業績評估和審計、司法審議等。政府部門從過去進行直接的財務控制并提供服務，轉變為通過分攤責任，向民眾提供更好的準公共產品。政府的職責就不再是提供準公共服務，而是制定目標——進行公共資源分配——對績效進行評估。endprint

（二）現代公益事業組織的職責

現代公益事業組織的職責就轉變為在市場競爭的基礎上，完成政府所要求和資助的大量事務。現代公益事業組織的定位，應是與政府部門保持適當距離，一方面獲得政府部門的授權或補貼，同時也接受政府部門在一定程度上的監督和管理；另一方面又具有相對的獨立性，是獨立的非營利性實體，享有獨立的法律地位和市場主體地位。作為市場主體獨立經營，面向社會提供各類準公共服務。遵循有效的責任制框架。就所使用的公共資源向有關政府部門負責，向其匯報財務和業績情況，接受其監督。同時組織處于市場競爭之中，事業組織之間進行公平的競爭。有提高效率降低成本的市場壓力，組織在競爭中的表現將決定它能否獲得新的公共資源。

（三）政府與現代公益事業組織之間的關系

第一，政府要與事業單位相分離。只有二者分離，即事業組織進行社會化和市場化改革，才能使事業單位之間建立起競爭的關系。政府部門在市場競爭確定服務價格的基礎上，與事業組織之間通過績效目標、合同和審計結果來建立新型的動態的關系。這種新型的事業組織管理體制與傳統事業單位管理體制的根本不同點在于，現代公益事業組織通過市場競爭來獲得供應商資格，而政府根據市場競爭來確定價格。這種新型的管理體制將取代傳統事業單位管理體制中事業單位事實上“俘虜”了政府的狀況。

第二，二者之間還必須有一種雙向的聯系。事業單位從政府部門分離之后，政府部門對事業組織提供政策指導、運作規則以及公共資源；事業組織通過績效指標、合同、審計和匯報等責任機制對政府負責。因此，事業組織與政府之間的聯系，不再是過去政府部門對事業單位進行人、財、物、管理、運營等的直接干預，而是通過績效考核，將政策和事業組織的活動、公共資源和事業組織的運營結果聯系起來。在這種理想情況下，事業組織具體的運營和管理行為不受制于政府部門，但是其活動和服務受到政府部門的政策推動和監督。政府部門和事業組織之間相互依存性更高，但是等級性較弱。

行政監控和自主經營是一對與生俱來矛盾，前者說明現代公益事業組織使用公共資源所必須付出的代價，而后者則是其作為市場主體獨立運營的根本訴求。在行政監控和自主經營之間找到平衡要求行政部門和事業組織兩者都根據自身的權力與資源、圍繞各自的組織目標開展活動，同時又必須阻止另一方侵犯己方職責的履行，這是一個容易產生混淆的界限，同時又是一個必須通過立法和實踐加以清晰界定的界限。

結論

每個政府都必須同時把行政領域和準公共服務領域既聯系起來，又加以區分。把二者聯系起來，政府才能完成其職責范圍內及職責范圍相關的工作，完成政治領導人的政策。行政領域和準公共服務領域的相互聯系在世界各國都是普遍存在的，聯系采取何種形式進行，則取決于各個國家自身的特定、政治傳統及歷史沿革。同時，每個政府也面臨相反的挑戰，即把行政機構同準公共服務組織分離開來，以便準公共服務組織在市場經濟條件下面對社會需求，運用職業技巧，提供高效服務。雖然各個國家對于準公共服務領域的區分不盡相同，但是都對其加以認定，并同行政領域加以區分。

必須從理論意義和實踐應用兩個層面對新的管理體制和組織結構進行明確的定義，才能有針對性地構建它們。在實物產品市場極大豐富的今天，準公益服務事業的需求也隨之水漲船高，然而，事實證明，對于這種需求，僅僅依靠政府的力量是無法滿足的，也是不可持續的，同時，也無法運用企業的組織、運營和管 理辦法來滿足。因此，必須采取新的組織形式、運營方式和管理辦法來填補這一空缺，而這種新的治理結構和組織結構必須在可持續發展方面得到最全面的體現。事業組織的可持續發展，其關鍵在于社會資本的參與。正如企業在政府構造的環境中發揮著活力，現代公益事業組織亦當在政府構造的體制中生存、競爭、發展。

雖然我們的早期目標是建立新型的政府對現代公益事業組織的管理體制，但是現代公益事業組織的機構建設應是今后研究的方向和重點。

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