剖析中央“三農”政策微調整

◎ 文/賀雪峰

剖析中央“三農”政策微調整

◎ 文/賀雪峰

2014年中央一號文件（簡稱一號文件），是自2004年起中央連續第11年將文件主題聚焦“三農”，縱觀一號文件內容，可以發現中央在積累了豐富實踐經驗，進行廣泛試點后，對我國農情有了更加清醒的判斷，從而著手調整、糾錯，使一號文件成為指導我國“三農”政策實踐的綱領性文件。

實事求是地進行新型農業經營體系的構建

1.對發展多種形式規模經營的調整和完善

一號文件第21條體現了中央對發展多種形式規模經營和構建新型農業經營體系有了新的認識和調整。

（1）對鼓勵土地承包經營權流轉的改革進行了調整。強調“鼓勵有條件的農戶流轉承包土地的經營權”，而不再是過去籠統規定的“鼓勵承包經營權在公開市場上向專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業流轉，發展多種形式規模經營”。從“有條件的農戶”這個限定詞，再加上一號文件第21條最后一句“土地流轉和適度規模經營要尊重農民意愿，不能強制推動”，可以看出，一號文件對鼓勵土地承包經營權流轉的政策發生了較大幅度的調整，其原因是當前小農經濟仍然極其龐大且具有活力。

（2）重視家庭經營的基礎作用。一號文件在導語部分寫道：“推進中國特色農業現代化，要始終把改革作為根本動力，立足國情農情，順應時代要求，堅持家庭經營為基礎與多種經營形式共同發展，傳統精耕細作與現代物質技術裝備相輔相成”。這段話強調“堅持家庭經營為基礎”、“各種經營形式共同發展”。這與過去提出的“堅持家庭經營在農業中的基礎性地位，推進家庭經營、集體經營、合作經營、企業經營等共同發展的農業經營方式創新”相比，少了“推進”二字，這很重要。而且，一號文件中還罕見地出現了“傳統精耕細作”一詞，這個“傳統精耕細作”當然是與家庭經營相匹配的。

2.審慎對待培育新型農業經營主體

一號文件第22條主要談扶持發展新型農業經營主體，有兩處變化值得注意：

（1）一號文件籠統地強調承包經營權向家庭農場和專業大戶流轉。關于家庭農場，一號文件規定“按照自愿原則開展家庭農場登記”，且一號文件中出現“家庭農場”僅此一處，而不是過去所提的“鼓勵承包經營權在公開市場上向專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業流轉”的表述。一號文件關于“家庭農場”的說法趨于理性，而“專業大戶”一詞根本就沒有出現。

（2）謹慎對待工商資本下鄉，對其加以限定。過去曾多次提到“工商資本”、“農業企業”、“企業經營”，一號文件中除第21條要求“探索建立工商企業流轉農業用地風險保障金制度”，第22條要求“鼓勵發展混合所有制農業產業化龍頭企業，推動集群發展，密切與農戶、農民合作社的利益聯結關系”之外，沒有其它地方提到。即使是在此兩處，一號文件較之過去提法加上了多項限定：第一個限定是大力發展“混合所有制農業產業化龍頭企業”，而不是鼓勵工商資本、農業企業。第二個限定是龍頭企業要“密切與農戶、農民合作社的利益聯結關系”。而不是工商資本單純向農村輸入其經營模式。也就是說，過去鼓勵工商資本下鄉務農的精神，到一號文件中已變得謹慎，不僅沒有了鼓勵，而且多有限定。

進一步完善農村土地制度

1.農村土地集體所有權更加細節化

一號文件第17條提出：“在落實農村土地集體所有權的基礎上，穩定農戶承包權、放活土地經營權，允許承包土地的經營權向金融機構抵押融資。有關部門要抓緊研究提出規范的實施辦法，建立配套的抵押資產處置機制，推動修訂相關法律法規。” 這是對過去相關規定的細化和操作化。

一號文件中關于農村土地是集體所有制的規定，不僅是對集體所有制的強調，還是關于農村土地承包經營權確權登記頒證工作的具體部署，比如“充分依靠農民群眾自主協商解決工作中遇到的矛盾和問題，可以確權確地，也可以確權確股不確地”。這一規定是向2002年《土地承包法》的回歸。其依據是我國人多地少，農戶戶均耕地規模極小且地塊細碎，農戶土地權利越是明確具體，土地產權就越無法有效整合，土地耕作就越難以進行。

2.引導和規范農村集體經營性建設用地入市

一號文件第18條是針對近來出現的對農村建設用地認識、市場及政策混亂而做出的具體部署。過去所提“建立城鄉統一的建設用地市場”的表述沒有出現，而代之以“引導和規范農村集體經營性建設用地入市”，其中“引導和規范”顯然是有限制的，是責任而非權利，是要解決歷史遺留問題而非創新制度。

3.完善農村宅基地管理制度

一號文件第19條明確要求：“在保障農戶宅基地用益物權前提下，選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓。有關部門要抓緊提出具體試點方案，各地不得自行其是、搶跑越線。”

農村宅基地這樣的建設用地本身并無價值，其價值來自區位和國家對建設用地指標的控制。如果讓農村宅基地作為建設用地入市，沿海發達地區和大中城市郊區農民會取得過大收益，而廣大中西部地區農民因為自家宅基地沒有價值而無法獲得收益，這相當于將本來按現行土地制度應由地方政府通過土地財政形式獲取的土地非農使用增值收益轉移給了特定區位的農民。此外，農民進城就業失敗，就要返回家鄉，而能否返回家鄉的關鍵，一是是否還有承包地，二是是否還有宅基地及可建在宅基地上的住房。

中央在此問題上嚴格約束地方，避免激烈改革，正是考慮到了兼顧全國公平和保障農民最基本福利。

4.征地制度著重多元保障

自十七屆三中全會以來，中央一直強調要完善征地補償機制，尤其是十八屆三中全會提出“多元保障”的概念。一號文件第20條又進一步對“多元保障”進行細化，提出了“保障農民公平分享土地增值收益，改變被征地農民的補償辦法，除補償農民被征收的集體土地以外，還必須對農民的住房、社保、就業培訓給予合理保障。因地制宜采取留地安置、補償等多種形式，確保被征地農民長期受益”。尤其值得注意的是“留地安置”，此做法是第一次正式出現在中央重要文件中。

當前，農民越來越傾向于將所有補償，包括土地補償費和安置補助費都以現金方式分配到個人。一些地方相繼出現了拿到巨額補償現金的農民很快花光補償款返貧的問題，中央也因此越來越傾向于將之前的現金補償改為多元保障，其中一些地區探索出來的留地安置辦法被證明是一種比較好的解決被征地農民長期受益的補償方式。

重視農村金融制度創新

1.鼓勵推動農村合作金融

一號文件第26條提出：“在農民合作社和供銷合作社基礎上，培育發展農村合作金融，堅持社員制、封閉性原則，在不對外吸儲放貸、不支付固定回報的前提下，推動社區性農村資金互助組織發展。”

正規金融機構之所以不積極主動為農民提供金融服務，其中一個關鍵原因是農民金融需求極其分散復雜，且農民缺少合適的融資抵押擔保。相對于正規金融機構，農村民間借貸因門檻低，信息對稱，因此十分活躍，但是民間借貸中混雜著一些以放貸、逼債謀利的人，造成了農村社會的不穩定因素。

中央提倡發展社區性農村金融互助組織，為需要貸款的農民提供融資服務，社區金融與農民之間信息相對對稱，農民借款不還的道德風險極小，且社區金融以低成本對借款者進行監督，一方面可以緩解農民貸款難的問題，另一方面又可以為社區金融獲得利息收入。因為互助組織屬于村民集資，恰好避免了個人放債的不確定性。

但也要特別注意，當前農民的金融需求主要是生活性而不是生產性的，即使生產性的金融需求，也只是周期性生產資料投入和周轉資金。如果農民借貸創業辦廠、發展特色農業，在農業存在高度風險，且農產品市場早已過剩的情況下，一旦失敗，不僅對農民造成嚴重后果，也對社區金融發展不利。所以農村社區性金融要注意其所應對的主要是農民生活性的金融需要和部分周期性生產資金需求，不可貪大求全。

浮翠桃紅

于懷/攝

2.加大農業保險支持力度

一號文件第27條強調：“提高中央、省級財政對主要糧食作物保險的保費補貼比例，鼓勵保險機構開展特色優勢農產品保險，有條件的地方提供保費補貼，中央財政通過以獎代補等方式予以支持。”

當前之所以出現越來越強烈的農業保險的呼聲，與最近幾年資本下鄉以及地方政府推動農村土地流轉搞規模經營有直接關系。我國傳統的小農缺少與正規農業保險對接的能力。所以實行政策性農業保險的要點還是要設法兼顧公平，使政策為最廣大的農民群體服務，避免農業保險的好處主要被種糧大戶以及資本農業獲得。

穩妥有序推動農業轉移人口市民化

一號文件第30條提到了推進戶籍制度改革，實行流動人口居住證制度，保障農民工同工同酬等相關舉措。相比于過去提法，一號文件在推進農業轉移人口市民化方面，作了更為具體的布署。

按國家統計局公布的城鎮化數據，2013年我國的城鎮化率為53.73%，其中包括了進城務工經商時間超過6個月的農民工。絕大多數進城務工經商的農民工既沒有獲得城市戶籍，也沒有被納入城市住房和社會保障體系，他們仍然在農村保留有承包地、宅基地和住房，甚至他們的父母、子女仍然留守農村，他們自己年老也可能返回農村。這部分被統計為城鎮人口的農民工，被稱為“半城市化”人口。“半城市化”人口數量極其龐大，因為按戶籍統計的城鎮化率只有35%左右，與53.73%相差有18個百分點之多。

1.中央實現農業人口市民化的意圖

中央希望改變“半城市化”現象，從體制角度分析，是因為城鄉二元結構使農民無法真正進城，所以應當建立城鄉統一的制度，讓進城農民可以成為市民。從資源角度分析，“半城市化”讓農民既無法安心進城，又不能安心留村，結果既保留了農村的宅基地、承包地，又在城市工作生活，若讓農民用宅基地、承包地換取城市戶籍和社保，就可以實現節約資源，提高城鎮化率等目的。

2.農業人口市民化是一個長期趨勢

“半城市化”實質是一個經濟發展階段的問題，是農民理性選擇的結果，只有當我國經濟發展到一定階段，城市可以提供大量高收入的穩定就業機會，進城農民工大都可以獲得在城市體面安居條件，國家的相關社會保障制度也跟上發展需要后，進城農民才愿意和敢于放棄農村土地，“半城市化”才會消失。

所以，一號文件強調“促使有能力在城鎮合法穩定就業和生活的常住人口有序市民化”。這一表述說明中央希望穩健有序地在農民的特定群體中實現市民化，絕非快速和規模化。

（作者系華中科技大學中國鄉村治理研究中心主任）

編輯：王忱