發(fā)揮市場配置工業(yè)用水資源的決定性作用

◎ 文/馬中

發(fā)揮市場配置工業(yè)用水資源的決定性作用

◎ 文/馬中

我國水價政策包括水資源費、供水價格、污水處理費和污水排污費，針對居民生活、行政事業(yè)、工業(yè)、經(jīng)營服務(wù)業(yè)、特種行業(yè)5類用水戶，由中央、省、市3級政府的價格、財政、經(jīng)濟貿(mào)易、環(huán)境保護、市政建設(shè)和水行政6個部門制定和執(zhí)行。水價政策具有節(jié)約水資源、防治水污染、籌集資金、提供服務(wù)的作用，是保護生態(tài)環(huán)境的重要制度。

2013年12月31日，國家發(fā)改委、住建部發(fā)布《關(guān)于加快建立完善城鎮(zhèn)居民用水階梯價格制度的指導意見》要求，“2015年底前，設(shè)市城市原則上全面實行居民階梯水價制度；具備實施條件的建制鎮(zhèn)，也要積極推進居民階梯水價制度”。居民生活用水只占全社會用水的很小一部分，水價改革不能只針對居民水價，更要考慮包括工業(yè)水價在內(nèi)的其他各類水價。

工業(yè)用水價格遠低于工業(yè)用水成本

2011年，我國總用水量6107億噸，其中農(nóng)業(yè)用水3743億噸（占61%），工業(yè)用水1462億噸（占24%），生活用水790億噸（占13%），生態(tài)用水112億噸（占2%）。工業(yè)排水量350億噸，城鎮(zhèn)生活排水量287億噸。

1.工業(yè)用水與生活用水存在很大差異

（1）工業(yè)用水量大，是生活用水的1.9倍，工業(yè)廢水排放量是城鎮(zhèn)居民生活污水排放量的1.2倍。無論是用水量還是排水量，工業(yè)都大于居民生活。

（2）工業(yè)用水是商品，屬于生產(chǎn)資料，計入企業(yè)生產(chǎn)成本，目的是為了盈利；居民生活用水是公共產(chǎn)品，屬于生活資料，計入居民生活成本，目的是為了生存。

（3）工業(yè)廢水污染物濃度高，成分復(fù)雜，危險性強，處理成本高；居民生活污水成分簡單，危險性弱，處理成本低。

（4）工業(yè)用水需求對于價格、收入和技術(shù)富有彈性，具有很強的替代、節(jié)水和減排潛力；居民生活用水需求對于價格、收入和技術(shù)具有剛性，具有比較弱的替代、節(jié)水和減排潛力。

2.我國工業(yè)水價與居民水價差距很小

在我國287個地級市中，39個城市的工業(yè)水價等于或低于居民水價。113個環(huán)保重點城市中，76個城市的工業(yè)和生活水價差距小于1元/噸，22個城市的工業(yè)水價低于第二級居民用水階梯水價。2011年，我國工業(yè)水資源費平均標準為0.13元/噸，只等于取水成本（0.4-1.6元/噸）的1/12-1/3；工業(yè)污水排污費平均標準為0.12元/噸，只等于治理成本（5-10元/噸）的1/83-1/42；工業(yè)污水處理費平均標準為1.28元/噸，只等于真實處理成本（5-10元/噸）的1/8-1/4。工業(yè)企業(yè)從天然水體取水，將廢水處理后排入天然水體，只需繳納0.25元/噸水費。2011年，全國工業(yè)企業(yè)繳納水資源費73億元，污水排污費22億元，僅占當年工業(yè)增加值的0.01%。

犧牲環(huán)境保證增長的制度是工業(yè)水價過低的根本原因

工業(yè)用水低價格，不包括資源環(huán)境成本，就是擔心水價增加成本，影響經(jīng)濟增長。這一認識在我國環(huán)境保護法律法規(guī)中作出了制度安排。

1.我國環(huán)保法律、法規(guī)要求保證經(jīng)濟增長，并且得到很好地落實

環(huán)境保護要考慮、支持、保證經(jīng)濟發(fā)展的思想在我國的環(huán)保法律、法規(guī)中一直是明確的，并且一脈相承，具體體現(xiàn)在具體執(zhí)行的政策、標準和規(guī)范中。

（1）環(huán)保法律都把保護環(huán)境和促進經(jīng)濟發(fā)展并列作為立法目標。《環(huán)境保護法》（1989年）的立法目標就是保護環(huán)境，促進現(xiàn)代化建設(shè)。

（2）制定污染物排放標準不僅要根據(jù)環(huán)境質(zhì)量標準，還要考慮經(jīng)濟和技術(shù)條件。《水污染防治法》規(guī)定，“國務(wù)院環(huán)境保護主管部門根據(jù)國家水環(huán)境質(zhì)量標準和國家經(jīng)濟、技術(shù)條件，制定國家水污染物排放標準”。

（3）制定環(huán)境價格（收費標準）要考慮企業(yè)承受能力。《排污費征收使用管理條例》規(guī)定，“根據(jù)污染治理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的需要、污染防治的要求和經(jīng)濟、技術(shù)條件以及排污者的承受能力，制定國家排污費征收標準”。

2.法律要求體現(xiàn)在排放標準和水價方面

相關(guān)法律要求為制定排放標準和收費標準提供了法律依據(jù)，并且得到了落實和實施。

雖然要根據(jù)環(huán)境質(zhì)量，但考慮到技術(shù)經(jīng)濟條件，在受納水體環(huán)境質(zhì)量已經(jīng)低于環(huán)境質(zhì)量標準的情況下，我國的排放標準普遍偏低，與質(zhì)量標準存在巨大差距。由于我國大部分水體水質(zhì)已經(jīng)低于水環(huán)境質(zhì)量要求，北方很多地區(qū)更是已無常年地表徑流，根據(jù)這樣的排放標準，達標排放的廢水不僅不能改善水質(zhì)，還會使水質(zhì)進一步惡化，是在“合法”污染環(huán)境。

制定收費標準也是同樣，雖然要根據(jù)污染防治的要求，但也要考慮技術(shù)經(jīng)濟條件和企業(yè)承受能力，因此制定0.7元/污染當量的收費標準，折合每噸達標排放的工業(yè)廢水只繳納0.12元的排污費。2011年全國工業(yè)企業(yè)排放350億噸廢水只繳納22億元排污費。

3.低水價在破壞環(huán)境的同時給企業(yè)帶來巨額收益

排放標準決定治理成本，治理成本決定水價標準，低排放標準必然導致低水價標準。低水價通過制度形式“合法”減免了企業(yè)的環(huán)境治理成本，企業(yè)用水因此取得超額收益。

（1）低水價是建立在低排放標準之上的，低標準排放仍污染環(huán)境，因此低水價也會造成環(huán)境污染。

（2）低水價造成環(huán)境污染，產(chǎn)生環(huán)境外部成本，因此減少了企業(yè)的用水成本。

（3）企業(yè)通過低水價，產(chǎn)生環(huán)境外部成本，減少用水成本，因此獲得額外收益。

（4）依靠污染環(huán)境獲得的額外收益在短期內(nèi)能夠幫助企業(yè)降低生產(chǎn)成本，提高市場競爭力。但會掩蓋企業(yè)在技術(shù)和管理上的低效率，長期看會降低企業(yè)競爭力。

2001-2011年，低水價幫助企業(yè)獲得超額利潤累計約1.5萬億元-4.4萬億元。

不必擔心改革工業(yè)水價對工業(yè)生產(chǎn)成本的影響

改革工業(yè)水價必然要包括環(huán)境成本，使得外部成本內(nèi)部化。提高工業(yè)水價主要有兩個擔心，一是增加工業(yè)生產(chǎn)成本；二是增加的成本轉(zhuǎn)嫁給消費者。為了減少水價提高的社會經(jīng)濟影響，政府往往傾向于改革居民水價，對于上調(diào)工業(yè)水價表現(xiàn)得十分猶豫。

但是，基于工業(yè)用水的全部成本定價，即使足額征收，對于我國工業(yè)的生產(chǎn)成本，增加也是非常有限的。2013年，我國規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)增加值21萬億元，利潤6.3萬億元，用水成本約為2500億元-3500億元，僅相當于工業(yè)增加值1.1%-1.4%，利潤的4%-5%，工業(yè)生產(chǎn)成本的1.4%-1.7%。在生產(chǎn)成本結(jié)構(gòu)中，環(huán)境成本是最低的。因此，筆者認為，提高工業(yè)水價要考慮企業(yè)承受力是一個偽命題，即使工業(yè)水價提高兩倍也完全在企業(yè)的承受能力之內(nèi)。

如果將排放標準提高到一級A，排水價格為1.3-2元/噸，2011年我國工業(yè)水費應(yīng)征收額為1076億元-2034億元，是實際水費征收額（598億元）的1.8-3.4倍，相當于當年工業(yè)利潤的2%-3.7%；工業(yè)排放175萬噸COD（化學需氧量），比當年實際排放量減少418萬-802萬噸。如果將排放標準提高到IV類水，排水價格為5-10元/噸，工業(yè)水費應(yīng)征收額2012億元-4274億元，是實際水費征收額（598億元）的3.4-7.1倍，相當于當年工業(yè)利潤的3.9%-7.8%；工業(yè)排放5萬噸氨氮，比當年實際排放量減少49萬-75萬噸。

工業(yè)水價與生產(chǎn)成本之間并非簡單的線性關(guān)系，從生產(chǎn)成本推斷工業(yè)水價的影響實際上忽視了工業(yè)用水的價格彈性。水價提高時，工業(yè)企業(yè)一定會受到節(jié)約用水和污染物減排的激勵，通過技術(shù)進步和提高效率，實現(xiàn)節(jié)水、減排、減少成本三重收益。因此，提高工業(yè)水價并不意味著生產(chǎn)成本必然相應(yīng)增加，而是效率提高、環(huán)境改善、資源節(jié)約的共同實現(xiàn)。

擔心工業(yè)水價提高會使物價上漲進而轉(zhuǎn)嫁給消費者，則是忽略了市場競爭的作用。在競爭性市場中，價格上漲不會全部轉(zhuǎn)化為成本，競爭也使得企業(yè)的成本不同，最終是成本低的企業(yè)贏得市場，成本高的企業(yè)被市場淘汰，這也使得向消費者傳遞的成本最小化，這也是水價政策的效率所在。

需要注意的是，一級A排放標準和IV類水標準下，計算得到的工業(yè)水費應(yīng)征收額是理論上的最高征收額，實際征收額將小于應(yīng)征收額。這是因為，水價收費標準提高后，會激勵用水戶采取節(jié)約用水、循環(huán)用水、改進生產(chǎn)工藝和治理技術(shù)進步等多種方式，減少用水量和排水量，進而減少水費繳納。這也說明基于較高的水污染物排放標準制定的水價政策能夠?qū)崿F(xiàn)財政收入、調(diào)節(jié)功能和水環(huán)境質(zhì)量改善的“多贏”，否則將是水價功能無法實現(xiàn)、水環(huán)境惡化和社會福利受損的“多輸”。

政策建議

我國現(xiàn)行工業(yè)水價過低，造成水費收入少，環(huán)境質(zhì)量退化，長期會產(chǎn)生環(huán)境治理、損失、損害和修復(fù)成本，因此是低效率的。因此，應(yīng)加快推進水價改革，保護水環(huán)境，提高社會福利。

1.轉(zhuǎn)變思想

（1）必須轉(zhuǎn)變“先污染后治理”的認識，嚴峻的水環(huán)境形勢強烈昭示我們已無路可退，惟有不再以犧牲環(huán)境換取短期經(jīng)濟利益，方能建設(shè)生態(tài)文明。

（2）認識到用水量大、污染水平高、占生產(chǎn)成本比例低的工業(yè)用水應(yīng)當成為水價改革的重點，立足于保證水環(huán)境質(zhì)量不退化。

（3）要轉(zhuǎn)變提高工業(yè)水價會增加企業(yè)成本的認識。在價格刺激下，高耗水、高排放工藝為低耗水、低排放工藝所取代，反映的不僅僅是用水成本的變化，更是企業(yè)盈利能力的增強和利潤的增加。

（4）要轉(zhuǎn)變工業(yè)水價上漲會傳導至消費者進而引起物價全面上漲的思想，要認識到循環(huán)經(jīng)濟是社會發(fā)展的大勢所趨。

總之，水價改革，改的就應(yīng)當是決策部門的計劃經(jīng)濟思想，要讓市場參與資源配置，發(fā)揮價格調(diào)節(jié)的杠桿甚至決定性作用。

2.修改法律

水環(huán)境保護的法律是水價政策制定的依據(jù)，建議全面修改我國現(xiàn)行水環(huán)境保護的相關(guān)法律。

（1）環(huán)境保護法律的目標中不再包括“促進經(jīng)濟社會發(fā)展”、“適應(yīng)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的需要”條文，以免引起歧義，或者成為犧牲資源環(huán)境促進經(jīng)濟發(fā)展的依據(jù)。

（2）廢除制定污染物排放標準和水價收費標準時，要“考慮經(jīng)濟、技術(shù)條件”、“考慮排污者承受能力”的規(guī)定，明確“使用者付費”、“污染者付費”的原則，要求企業(yè)承擔全部環(huán)境成本。

（3）政府應(yīng)根據(jù)水環(huán)境質(zhì)量標準，制定環(huán)境無退化的水污染物排放標準，基于水污染物排放標準制定水價收費標準，達到籌集水污染治理資金，節(jié)約水資源和減少水污染物排放的政策目標。

3.修改標準

基于環(huán)境無退化的水污染物排放標準和水價收費標準能激勵企業(yè)改進技術(shù)和工藝，糾正企業(yè)環(huán)境成本與社會環(huán)境成本間的扭曲，達到節(jié)水和減排效果。

在從量計征的價格體制下，工業(yè)水價收入應(yīng)當是累退的，水價政策的終極目標是可持續(xù)利用水資源，企業(yè)環(huán)境無退化達標排放。

但出于經(jīng)濟因素的考慮，很多地方不會主動制定更嚴的標準。因此，需要法律進一步明確要求地方必須基于環(huán)境無退化的原則，根據(jù)水環(huán)境質(zhì)量要求，控制水污染物排放。如果根據(jù)國家水污染物排放標準不能達到水環(huán)境質(zhì)量要求的，必須制定嚴于國家標準的地方水污染物排放標準。

4.加強監(jiān)管

提高水污染物排放標準和水價收費標準后，企業(yè)會產(chǎn)生更加強烈的偷采、偷排、超標等違法沖動，對此，必須加強監(jiān)管。從法律、技術(shù)、監(jiān)督和管理制度等方面完善取水和排水監(jiān)管體系，建立基于水平衡的取水、用水、排水的動態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)，加強定額用水、達標排放監(jiān)管，真正實現(xiàn)水環(huán)境保護政策的功能，保證水環(huán)境質(zhì)量不退化。

（作者系中國人民大學環(huán)境學院院長）

編輯：藺麗莉