底特律破產(chǎn)對(duì)城市發(fā)展的啟示

◎ 文/賈宇清 賈廷源

底特律破產(chǎn)對(duì)城市發(fā)展的啟示

◎ 文/賈宇清 賈廷源

美國(guó)著名的“汽車之城”底特律于2013年7月18日正式申請(qǐng)破產(chǎn)，其所欠債務(wù)包括180多億美元的長(zhǎng)期債務(wù)和數(shù)十億美元的短期債務(wù)，成為美國(guó)迄今規(guī)模最大的城市破產(chǎn)案。

底特律破產(chǎn)的原因

底特律是美國(guó)密歇根州最大的城市，1701年由法國(guó)人建立，由于其優(yōu)越的地理位置而逐漸發(fā)展成為一個(gè)交通樞紐。19世紀(jì)30年代，隨著航運(yùn)和制造業(yè)的興起，底特律穩(wěn)步發(fā)展起來(lái)。1896年，亨利·福特在麥克大道租用的廠房里制造出了第一輛汽車，這成為底特律崛起的標(biāo)志。后來(lái)，福特、通用、克萊斯勒和阿美利加等多家汽車業(yè)巨頭將總部及其所屬企業(yè)設(shè)在底特律市內(nèi)。20世紀(jì)50年代是底特律發(fā)展的巔峰時(shí)期，位列美國(guó)第四大城市，從20世紀(jì)50年代后，底特律逐漸出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)衰落、人口減少、政府收不抵支。這樣一座現(xiàn)代化城市怎么會(huì)破產(chǎn)呢？

1.產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一

底特律在鼎盛時(shí)期，全市約有90%的人以汽車工業(yè)為生，80%的收入來(lái)源于汽車產(chǎn)業(yè)。2008年國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)，整個(gè)汽車業(yè)面臨危機(jī)，汽車業(yè)三大巨頭的銷售量在2009年一年內(nèi)減少了33%-45%。克萊斯勒和通用汽車相繼宣布破產(chǎn)，福特也大幅裁員。底特律由于過(guò)度依賴單一的汽車產(chǎn)業(yè)，經(jīng)濟(jì)問(wèn)題在金融危機(jī)時(shí)期集中爆發(fā)，汽車銷量減少，工資水平和企業(yè)償債能力下降，稅收減少，失業(yè)率上升，收不抵支，最終形成惡性循環(huán)。

2.地方政府負(fù)債過(guò)高

底特律的財(cái)政收入主要依賴于汽車產(chǎn)業(yè)，汽車產(chǎn)業(yè)受到?jīng)_擊后，財(cái)政收入銳減，而此時(shí)公共支出卻依然龐大。底特律政府不僅要維持一個(gè)約360平方公里的大城市日常運(yùn)營(yíng)，還要支付大量的醫(yī)療和養(yǎng)老金等公共支出，政府雇員的薪水和福利支出吞掉了約4/5的預(yù)算。底特律在2013財(cái)年（截至2013年6月30日）總體的債務(wù)規(guī)模達(dá)到182.5億美元，其中養(yǎng)老金方面的負(fù)債約35億美元，其他離職后福利負(fù)債高達(dá)57億美元，而2013財(cái)年底特律財(cái)政收入總額僅為11.21億美元，負(fù)債遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了財(cái)政收入，導(dǎo)致底特律政府無(wú)力償還，最終破產(chǎn)。

3.盲目投資基礎(chǔ)設(shè)施

底特律走向衰敗后，地方政府不是致力于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，而是通過(guò)大規(guī)模基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)來(lái)吸引人口、帶動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。這種做法不但對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展無(wú)濟(jì)于事，還給政府增加了新的更大的債務(wù)負(fù)擔(dān)，使財(cái)政狀況雪上加霜。

4.社會(huì)不穩(wěn)定影響財(cái)政收入

底特律是美國(guó)最大的黑人定居城市之一。20世紀(jì)60年代，底特律黑人為爭(zhēng)取自身的權(quán)利而開展民權(quán)運(yùn)動(dòng)，1967年7月爆發(fā)的種族騷亂使底特律三大汽車業(yè)巨頭全部停工停產(chǎn)，白人中產(chǎn)階級(jí)開始大規(guī)模逃離，市區(qū)人口銳減。底特律人口從1950年的185萬(wàn)減少到2010年底的71萬(wàn)，城市住房空置率達(dá)到25%，荒廢的摩天大樓、工廠、住宅隨處可見。人口和企業(yè)的遷出加劇了底特律稅基的縮減，底特律財(cái)政狀況日益惡化。

底特律破產(chǎn)對(duì)城市發(fā)展的啟示

底特律的破產(chǎn)對(duì)城市發(fā)展的啟示表現(xiàn)在4個(gè)“均衡”上。

1.發(fā)展主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)與產(chǎn)業(yè)多元化之間的均衡

城市發(fā)展需要培育自身的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，更好地發(fā)揮競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。如果拋開優(yōu)勢(shì)而發(fā)展所有的產(chǎn)業(yè)，形成“大而全、小而全”的局面，不利于區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。然而在這個(gè)過(guò)程中，也要重視主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)的均衡發(fā)展，并根據(jù)條件變化培育新的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。有些城市或地區(qū)依托豐富的自然資源，如煤炭、重金屬、天然氣等，作為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，甚至作為該城市的單一產(chǎn)業(yè)來(lái)進(jìn)行重點(diǎn)發(fā)展，而忽略了與其它產(chǎn)業(yè)均衡發(fā)展，城市大部分的人口都依靠主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)提供就業(yè)崗位，絕大部分財(cái)政收入也來(lái)源于該產(chǎn)業(yè)。正如底特律集中發(fā)展汽車產(chǎn)業(yè)一樣，該產(chǎn)業(yè)一旦出現(xiàn)問(wèn)題，整個(gè)城市的經(jīng)濟(jì)就會(huì)脆弱而不堪一擊。以我國(guó)的大同市為例，全市依靠單一而不可再生的煤炭資源作為主要經(jīng)濟(jì)支撐，由于新能源的出現(xiàn)、其它地區(qū)優(yōu)質(zhì)低價(jià)煤炭的競(jìng)爭(zhēng)以及宏觀經(jīng)濟(jì)的影響，大同煤炭的銷售幾次面臨困境，且有資源枯竭的危險(xiǎn)。目前大同市正在解決主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)均衡發(fā)展問(wèn)題，努力擺脫發(fā)展中的困境。

城市不但要有自己的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)，打造核心競(jìng)爭(zhēng)力，也要具備一定的綜合發(fā)展能力，使產(chǎn)業(yè)多元化，從而分散風(fēng)險(xiǎn)，提高應(yīng)對(duì)外部沖擊的能力。發(fā)展主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)并不是只能發(fā)展單一產(chǎn)業(yè)，而是要依靠主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的強(qiáng)勁競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)來(lái)輻射和帶動(dòng)其他產(chǎn)業(yè)以及地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。二者的均衡需要從防范風(fēng)險(xiǎn)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度來(lái)衡量。

2.產(chǎn)業(yè)穩(wěn)步發(fā)展與及時(shí)轉(zhuǎn)型升級(jí)之間的均衡

城市的發(fā)展既要有長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，有利于產(chǎn)業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展和經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定，也要有前瞻性的眼光并時(shí)刻保持敏銳的思維來(lái)適應(yīng)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)和發(fā)展的動(dòng)態(tài)變化。這樣才能不失時(shí)機(jī)地促進(jìn)產(chǎn)業(yè)的升級(jí)和結(jié)構(gòu)的調(diào)整，打造新的增長(zhǎng)點(diǎn)，保持城市發(fā)展的活力。

就我國(guó)而言，許多城市都需要盡快轉(zhuǎn)型發(fā)展。如果固守原有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，不積極應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的挑戰(zhàn)，不開發(fā)新產(chǎn)業(yè)和調(diào)整生產(chǎn)能力，任憑過(guò)剩產(chǎn)能積累，這將增加問(wèn)題解決的難度，甚至重蹈底特律的覆轍。

3.地方政府舉債建設(shè)與過(guò)度舉債之間的均衡

世界城市發(fā)展史表明，通過(guò)隱性舉債來(lái)緩解城市建設(shè)資金壓力是一種現(xiàn)實(shí)選擇。然而過(guò)度舉債則會(huì)引發(fā)較大風(fēng)險(xiǎn)，造成財(cái)政危機(jī)。正如底特律，雖然居民的養(yǎng)老金以及社會(huì)福利較高，建設(shè)的公共設(shè)施也較多，但這也給政府造成了巨大的負(fù)擔(dān)。

近年來(lái)，我國(guó)地方政府債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大，不僅透支了未來(lái)幾十年的財(cái)政收入，而且地方政府的一些融資在一定程度上危及到金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)的質(zhì)量，再加上地方政府債務(wù)并不透明，難以準(zhǔn)確評(píng)估，因而也給我國(guó)金融業(yè)帶來(lái)了潛在風(fēng)險(xiǎn)。特別是城市發(fā)展要有長(zhǎng)遠(yuǎn)科學(xué)規(guī)劃，不能急于追求眼前政績(jī)，在沒有研究城市和相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的情況下，就通過(guò)舉債大搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和房地產(chǎn)投資，借此吸引資金、人口，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，否則會(huì)陷入困境。

只有城市產(chǎn)業(yè)需要才能消化利用資金，才能合理地吸引到資金，進(jìn)而提供一定的就業(yè)崗位，穩(wěn)定吸引人口。產(chǎn)業(yè)的繁榮才能帶來(lái)城市持久繁榮。城市發(fā)展如果沒有產(chǎn)業(yè)發(fā)展和創(chuàng)新作為支撐，僅僅依靠舉債建設(shè)新區(qū)、新城將會(huì)陷入一種“有城無(wú)市”的狀態(tài)，造成資源極大浪費(fèi)，也難以可持續(xù)發(fā)展。

因此，城市既要善于經(jīng)營(yíng)，也要合理控制債務(wù)規(guī)模，降低財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。舉債是否合理，要看投資于何種項(xiàng)目，舉債規(guī)模不僅要考慮到項(xiàng)目本身的資金需要，也要考慮到項(xiàng)目系統(tǒng)以外的情況，比如作為政府整體的舉債規(guī)模是否已經(jīng)很大，或具有較大風(fēng)險(xiǎn)等。

4.滿足不同階層利益訴求與促進(jìn)社會(huì)公平之間的均衡

城市的發(fā)展必然存在不同的階層，每個(gè)階層都有不同的利益訴求，但在大多數(shù)情況下，不同階層的利益訴求不可能同時(shí)得到滿足。需要理性調(diào)控，做到既能造福更多民眾，也能使城市自身長(zhǎng)久。底特律城市階層矛盾的對(duì)立和激化引發(fā)的民權(quán)運(yùn)動(dòng)和種族沖突，加劇了這個(gè)城市的衰落。這一情況需要在城市發(fā)展中引以為鑒。

只有社會(huì)管理完善，社會(huì)安全和諧，才能吸引更多的人安心在城市中生活和工作，城市才能不斷發(fā)展和繁榮。我國(guó)的新型城鎮(zhèn)化是以人為核心的城鎮(zhèn)化，如果每一個(gè)人都能在城市中平等發(fā)展，必將推動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和社會(huì)的進(jìn)步。

（作者：賈宇清，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究院；賈廷源，山西省大同市統(tǒng)計(jì)局）

編輯：張涵