優化我國稅制的制度安排

◎ 文/劉培君

優化我國稅制的制度安排

◎ 文/劉培君

建立合理的稅制結構，是改善稅收管理的前提和基礎，也是轉變經濟發展方式、促進經濟均衡發展的關鍵著眼點。自20世紀90年代中期以來，我國稅制結構的調整取得了很大的成績，合理性大為提高，但其不足之處仍然需要繼續完善。

稅制優化的綱領性思路

目前我國稅制結構存在的問題主要是，稅種設置存在交叉重復，且比較陳舊，零散的小稅種較多，已不能滿足經濟發展的需要，應加以調整優化。

1.合并性質相近、重復交叉的稅種

我國原來在稅制的設置上內外有別，存在稅種重復設置的問題，這不利于國內企業與外資企業的公平競爭。例如，原來的企業所得稅、房產稅，設置均不統一。近幾年雖然我國基本解決了內外有別的問題，但相關稅種的設置仍需進一步重構。例如，針對土地設置的稅種有城鎮土地使用稅、耕地占用稅、土地出讓金等，因此要重新設置，可以考慮并入將來的房地產稅、資源稅等稅種，以簡化稅制。

2.調整、取消設置陳舊的特定目的稅

我國在經濟體制改革過程中，根據宏觀調控的需要設立了一些特定目的稅，其中有些并未達到預期目的，并已取消。但仍在征收的特定目的稅有些也已比較陳舊，應予調整或取消。如車輛購置稅對于汽車產業結構和消費結構調整有不利的影響，其與消費稅存在重復征稅的問題，因此應考慮取消車輛購置稅，將之并入消費稅或燃油稅中。城市維護建設稅開征于20世紀80年代中期，在當時為地方政府籌集發展資金發揮了積極作用，但隨著經濟環境的變化，繼續征收已不合適。一是各地征收的標準不統一，給企業造成了不公平競爭的環境，二是地方將其作為增加財源的辦法，增加了企業的負擔。因此，取消城市維護建設稅，將之并入企業所得稅或房地產稅中是必要的。三是鑒于土地增值稅收益較小，征收有難度，且對房地產業的發展也起不到調整作用，可以考慮將之并入房地產稅、企業所得稅中。

3.根據現實需要增加必要的新稅種

（1）健全社會保障制度，開征社會保障稅。我國現行的社會保險費的征收政策各地不統一，地域分割現象嚴重，繳費水平參差不齊，這妨礙了人才在地區間的自由流通，有必要借鑒發達國家的經驗，研究征收社會保障稅。

（2）適時開征房地產稅。目前我國的房地產稅稅種設置陳舊，重復征稅、稅負偏重的現象比較突出，不利于房地產業的健康發展。開征房地產稅可以增加房地產市場上中小戶型的供給，有利于集約利用土地，促進經濟發展方式的轉變。開征房地產稅增加了高收入階層的稅負，有利于實現稅收分配的調節功能。開征房地產稅還能有效地降低住房空置率，減少泡沫性的投資。

完善調整現有稅種

要優化稅制結構，有必要對現有的稅種進行調整，增加其合理性，以使之更能適應減輕稅負，調整產業結構，優化產業布局，轉變經濟發展方式，建立全國統一市場的需要。

1.增值稅的調整

增值稅是我國的第一大稅種。增值稅的確立是1994年分稅制改革成功的重要標志之一，但為減輕地方的改革阻力，增值稅制度在實行時也存在一些不足：其一，確立的是生產型增值稅而不是消費型增值稅；其二，增值稅與營業稅并行造成重復征稅。因此，隨著市場經濟的發展，為優化稅制結構，減輕稅負，需要推行新一輪的增值稅改革。

（1）推動增值稅由生產型轉為消費型。在生產型增值稅中，納稅人購置機器設備等固定資產時繳納的進項增值稅款不能抵扣，這不利于企業進行技術改造，而實行消費型增值稅不僅可以減少重復征稅，還可以刺激投資，促進企業進行技術升級，實現產業結構的良性調整。正因如此，增值稅轉型是近10年來我國新一輪稅制改革的重點。從2004年開始，我國在東北三省的裝備制造業、石油化工業、冶金業等8大行業進行增值稅轉型試點，從2009年1月1日起，消費型增值稅在全國實施，有力地提升了企業擴大投資、進行技術升級的積極性。

（2）推動營業稅改征增值稅，擴大增值稅的范圍。營業稅和增值稅并行，破壞了增值稅的抵扣鏈條，并行造成的重復征稅扭曲了企業生產和投資的決策，企業外購服務不能抵扣營業稅也阻礙了服務業專業化分工和服務外包的發展。因此，為了提高企業技術創新的積極性，提高我國服務業的國際競爭力，營業稅改征增值稅是大勢所趨。

2.營業稅的改革

營業稅改征增值稅（簡稱營改增）是我國自1994年分稅制改革以來又一次深刻的稅制改革，關系到整個稅收管理體制的調整，必須穩妥進行。

（1）中央與地方間的合理分稅問題。為減小營改增導致地方稅收下降的不利影響，中央與地方的稅收劃分要隨著營改增的進展進行合理調整，如何調整，我國目前還沒有明確的方案。根據財政部與國家稅務總局2011年發布的《營業稅改征增值稅試點方案》的規定，試點期間保持現行財政體制基本穩定，原歸屬試點地區的營業稅收入，改征增值稅后收入仍歸屬試點地區，稅款分別入庫。但隨著營改增的深入，這種遵循現狀的方案顯然是不合適的。對此，筆者建議：營改增初期，可保留現有的分配結構不變；營改增普遍推行后，應提高地方的增值稅分成比例，以抵消其減少的稅收；從長遠來看，營改增完成后，應逐步降低地方的增值稅分成比例，對中央與地方的稅收進行重新劃分，將消費稅等下放地方，構建新的中央與地方稅收體系。

（2）增值稅范圍的擴展順序。我國營改增采取的是漸進式道路，本著先易后難的原則，逐步推進。試點開始時，先將交通運輸業及信息技術服務業等6項服務業納入進來，后又增加了廣播影視的制作發行服務。但現行營改增的范圍還較為狹窄，應確定增值稅擴圍的順序，根據營改增進展情況及效果，擇機將鐵路運輸等行業納入進來，待條件成熟時，再考慮推動比較難的金融保險業的改革。

（3）營改增中受到負面影響的行業保護問題。營改增實施后，大多數行業和企業的稅負是下降的，但也有部分行業的稅負不減反增。例如，試點期間，上海和北京的交通運輸業和物流業出現了稅負增加的情況，為解決這一問題，可先出臺一些財政扶持政策，對稅負有所增加的企業給予稅后優惠。從長期看，為實現結構性減稅的目的，可重新設計增值稅稅率，增加對服務業的支持力度，激發企業投資和技術升級的積極性，培育新的經濟增長點。

（4）營改增后稅收征管體制的調整。改革前，營業稅主要由地稅局征收，增值稅由國稅局征收。試點后，新增加的增值稅由誰征收，中央沒有作出明確規定，實際上是由各省自行決定的。筆者認為，國稅地稅如何協調征收的問題已經出現，營改增全面推開后，不宜任由地方自行決定，應由中央作出統一規定，以減少地方國稅地稅機構之間的爭論與推諉現象。

3.消費稅的調整

消費稅具有調節生產結構、引導消費方向及促進資源合理配置等功能。

（1）征收范圍的調整。根據人們消費水平、消費結構的變化，適時調整消費稅的征稅范圍，引導人們的消費方向，從而促進生產環節的技術升級和產業結構的轉型。隨著人們消費水平的提高，一般產品的消費稅應作調整，例如手機，已不宜再作為高檔消費品征稅。為了保護資源和環境，高耗能、高污染產品及高檔消費品都應征稅。

（2）征收環節的調整。我國現行的消費稅基本上都是在生產環節征稅，但這對生產企業不利，待條件成熟時可以考慮將部分消費品如汽車、柴油、煙酒等轉移到消費環節征稅，其收入歸地方。這既可以解決企業避稅的問題，也有利于地方減少投資沖動。

（3）稅率的調整。消費稅的稅率應有升有降，對日常生活必需品應降低稅率，而對非生活必需品則可適當提高稅率，對高耗能、高污染產品及高檔消費品，稅率應當從高。以利于引導人們合理消費，減輕對資源和環境的破壞，促使企業生產科技環保型的產品，從而實現經濟發展方式的轉變。

4.資源稅的改革

為節約資源，保護環境，我國在2006年開始醞釀資源稅改革。2010年6月，開始在新疆試點原油、天然氣資源稅改革。黨的十八屆三中全會也提出要加快資源稅改革。筆者認為，根據當前的形勢，資源稅改革的重點在于：

（1）擴大征稅范圍。我國目前的《資源稅暫行條例》僅把原油、天然氣、煤炭、其它非金屬礦原礦、黑色金屬礦原礦、有色金屬礦原礦和鹽7種資源產品列入征稅范圍，過于狹窄。隨著我國經濟社會的發展，應考慮將土地、森林、水資源等日益稀缺的資源納入征稅范圍，擴大資源有償使用的范圍，從而通過稅收的杠桿作用，促進資源的節約利用，減少粗放式的消耗與浪費現象的發生。

（2）征收方式上提高從量定額計稅的標準，同時要擴大“從價計征”的適用范圍。根據資源的稀缺性逐步改為計價征收，有利于使資源的價格與市場保持一致，從而避免資源價格偏低、煤價與電價倒掛及補貼國際市場等不合理現象的出現。

（3）合理調整稅率。根據資源在人們日常生活和企業生產經營中的作用，實行不同的稅率，穩妥推進資源稅改革。與民生相關的資源稅率以穩定為原則，適當提高生產經營類資源稅的稅率，同時采取與資源利用水平掛鉤的浮動稅率制度，以有利于節約資源，促使企業走節能降耗的道路。另外，對因資源開采造成環境污染的資源輸出地，考慮到治理污染的需要與成本，除提高資源稅的收入分成比例外，還應建立生態補償機制彌補資源輸出地的損失。

新稅種的設計

在對現有的稅種進行完善的同時，根據社會發展的需要，應加快立法，適時推進房地產稅、環境保護稅等新稅種的出臺。

1.推進房地產稅的立法

我國目前與房地產相關的稅種較為雜亂零散，包括房產稅、城鎮土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅、契稅以及某些行政性收費，根據優化稅制的需要，可考慮將之合并為統一的房地產稅。基于建立城鄉一體化的建設用地市場這一改革任務，房地產稅的征收范圍可擴至農村地區，按照房地產的估值進行征收，但考慮到收入分配的差距，應設立免稅項目和免征額的條款，以保障低收入階層的生活。房地產稅稅率的設計，應根據不同地區、不同類型的房地產分別設計。同時，加快落實不動產登記制度，推動全國住房信息系統的聯網，以避免偷漏稅現象的出現。開征房地產稅，有利于遏制開發商操控市場的行為，有利于遏制房價過快上漲，有利于土地資源的集約利用，既可以增加地方政府的收入，同時也可促進房地產業的持續健康發展。

2.確立獨立的環境保護稅種

由于受高耗能、高污染的粗放型發展模式影響，我國的環境保護現狀不容樂觀，嚴重的大氣污染、水資源污染等惡性事件層出不窮，治理污染、保護和恢復環境的健康生態成為迫在眉睫的任務。在這一背景下，開征環境保護稅對促進環境生態系統恢復十分重要和必要。我國目前缺乏獨立的環境保護稅種，實行的是以費代稅的策略，例如征收排污費。但由于各種費用征收缺乏稅制的明確性和剛性，地方政府的環境保護不作為現象較為普遍，因此，確立獨立的環境保護稅種是必要的。

為此，要推動環境污染費改稅的進度，設立排污稅，首先開征廢水排污稅和固體廢物排污稅，根據技術發展的程度和社會需要，適時開征廢氣污染稅。此外，還可以根據需要征收森林保護稅、草場保護稅，以加強對生態環境的保護。環境保護稅的確立，有利于推動企業走節能環保的道路，同時對推動環境保護相關產業的發展有積極的意義。

（作者單位：北京交通大學經濟管理學院）

編輯：張涵