國家治理現代化要立足于“道統”

■高全喜

中共十八屆三中全會給出了一個進一步改革的方案，具體一點說，就是構建一套與現代國家的制度結構相匹配的治理體系和治理能力，也有論者把它稱之為第五個現代化——國家治理的現代化。

回顧我國改革開放的進程，大家知道，這個進程主要是在一元化領導的體制下推動的，這一體制在保障強權威、高效率的同時，也逐漸暴露出了一系列的問題：如體制監督不健全，官員腐敗愈演愈烈；對社會問題反應遲鈍，無法有效應對，以致激化成群體性事件；司法制度不健全，社會正義難以伸張，以致矛盾從地方向中央積聚，在中央又得不到有效解決的情況下，逐漸激化成民眾對體制的怨恨和不滿；最近由民族、宗教問題引發的恐怖主義活動，更是把襲擊目標指向了普通民眾，對維護普通民眾的生命安全形成了極大的挑戰。所有這些問題的出現都指向了我們國家有待完善的治理體系和有待提高的治理能力。

面對社會和時代的需求，我認為應該從更高的層次上認識現代國家的治理之道，把治理體系和治理能力的現代化建設放在一個“政道”的層面上，而非僅僅在“治術”的器物層面上。

第一，在注重提高治理能力績效的同時，還應高度注重人民對于國家政治體制合法性的認同。我認為，這個認同是關涉一個國家治理體系與能力的根本，缺乏人民的政治認同，一切的治理都將是無源之水。

以往我們在評價政府治理能力時主要有兩條原則：一是積極的，是以經濟為中心的GDP的發展能力；另外一條是消極的，是對出現社會穩定問題的政府和領導一票否決。這兩條原則近些年成為考核政府治理能力和績效的主要標準。顯然，它們在推進我國經濟快速發展的同時，也給這個國家的現代化建設帶來了一系列的重大問題，這些問題近來日漸凸顯出來。例如，由經濟發展造成的環境問題愈演愈重，今年春天全國大范圍長時間持續的霧霾天氣對人民的工作生活以及生命健康造成了極大的不利影響。還有廣為人們所詬病的維穩體制，已經嚴重地扭曲了國家政治的性質，影響到社會的公平正義以及更多民眾對于政治及社會體制的認同。

因此，提高政府治理能力的建設，不僅要注重經濟績效，更為根本的是要關注國家治理能力背后的正當性問題，即人民對于政府合法性的認同，這才是實質所在。因此，我認為國家治理體系和治理能力的現代化要與“法治中國”、“法治政府”的構建，結合在一起。應該認識到，單純的經濟發展不能構成政府獲得合法性認同的全部，對經濟發展過程中產生的政治社會問題，采取高壓政策，或者不管不顧，只能使問題越積越多，降低乃至取消人民群眾的合法性認同。政治合法性的獲得，首先在于要有一個法治的政府與國家制度，其次，才是它的治理體系和治理能力，否則，即便體系再完備，能力再強大，只能是一個專權擅權的政制，不可能獲得人民的擁護。一個法治的政府，必然會產生一套優良的治理體系和治理能力，在其中，各級公務員遵紀守法，精明強干，民眾的意見能夠及時與政府進行溝通，社會矛盾能夠在司法機構中得到公平正義的判決，社會中出現的各種問題，能夠獲得政府及時的回應和有效的解決。這樣一個法治昌明的政府，就是一個現代化的政府，這樣的國家就是一個治理現代化的國家。

治理現代化的國家，立足于合法性，即“道統”，而不是“治術”層面的制度及政策的安排，這里涉及國家治理之道的兩個不同的層面。在進一步改革開放的今天，原有的很多舊意識形態已經不能為現階段的政治發展及政策選擇提供合法性的支撐，致使目前許多的改革措施及政策原則，更多的是采取一種“實用主義”的取向，不去拷問其背后的思想理論原則。我們現在亟需一套能夠為我國政治發展及社會變革提供有效論證的思想理論，以便使政府體系獲得更廣泛的合法性認同。

第二，政治治理的對象是由人組成的社會，一定要尊重人的價值和尊嚴。現代社會發展的動力來源于對作為獨立個體的人的價值的發現，使每個人都能在其所在的職位和領域煥發出強大的動力，進而推動社會的發展和進步。因此，政府治理能力一個重要體現在于，是否能夠創造一個公平正義的社會環境，維護個人的權利與尊嚴，進而為個人的發展提供一個良好的制度基礎。這里面包含以下幾個方面的含義：一是進一步改革和完善我國的司法制度，用法治的手段保護每個人合法的權利和利益；二是政府在制定政策，行使其職權時，一定要考慮作為施政對象的人的價值和尊嚴，合法約束自己手中的公權力，防止其恣意妄為；三是開放社會空間，促進公民社會的建設，為個人的發展提供基本的制度保障。

現代社會是一個多元社會，不同的文化、地域和利益群體可能有著不同的訴求，因此，尊重人的價值和尊嚴還要求政府對于社會中不同群體的多元化訴求，給予同等的關注，切不可以公共利益的名義或者多數群體的要求而侵害少數人合法的利益訴求和法律所賦予的正當權利。這就對國家的治理體系和治理能力提出了更高的要求，即政府治理能力的提高不是在于強化管制，而是重在服務，為人民服務不是一句空話，而是要落實為尊重每一個社會的主體，尊重他們的多元化需求，以及個人的創造力和民主參與的能力。當一個社會充分地調動其每個人的社會參與能力和首創精神的時候，這個社會的政府治理能力就必定是強有力的，而且能夠獲得人民的擁護和積極參與。

第三，國家治理體系及治理能力的現代化的目標應該是建立一個政治文明的國家。政治文明首先表現在要有政治制度結構的合理化，一個健全的政治制度結構需要有三方面的內容：一是暢通的民意表達和溝通渠道，以便能夠將民眾的意見和訴求納入到政府的立法及決策中來；二是對民眾負責任的政府，以便能夠對民眾的訴求進行快速的反應，以及用行政手段維護社會的和平、安全，促進經濟、社會的發展；三是公正的司法體系，以便能夠在社會出現矛盾時提供一個能夠維護公平正義的地方。這三方面的內容及其相對應的功能，雖然在現代國家的治理結構中未必是一模一樣的，英美有英美的做法，中國有中國的做法，但其制度結構的合法性與合理性安排，卻是大同小異的，都是其作為一個政治文明的國家所必不可少的。我國要建立一個政治文明的現代國家，其國家治理體系和治理能力的文明化，我認為應該是所謂第五個現代化建設的應有之義。

政治文明建設的內容有很多，但其根本的支撐，是要在憲法的框架之下建設一個法治國家，法治不僅能為治理體系提供一個基本的制度框架，更能成為培育和提升公民文明素質和道德水平的孵化器。制度與文化建設是相輔相成的，一個政治文明的國家，不僅需要合理的制度結構，還需要與之相適應的現代公民素質。就目前我國的現實情況來說，制度建設在政治文明的進程中扮演著更為關鍵的角色，一個憲政的法治國是國家治理體系和治理能力現代化的根本所在，有了這個制度，官場腐敗、道德沉淪、社會潰爛等不良現象才能從根本上得以解決。一個文明的社會亟需文明的政治，就現代社會來說，法治、憲政和民主無疑是政治文明的首要標準。

推進我國治理體系和治理能力的現代化建設為我們打開了進一步深化我國政治體制改革的大門，建設一個現代化的國家治理結構，提升與現代社會相配套的治理體系和能力，不僅是確保改革開放的各項事業能夠有序推進的保障，更是我國能否走出維穩體制邁向文明國家的關鍵步驟。