目前我國土地和住宅體制弊病的癥結

■周天勇

改革開放以來，關于我國的土地制度安排，1982年《憲法》及之后的四次局部修改都予以了規定，國家還陸續頒布了《土地管理法》、《物權法》等法律。但在住宅問題上，我國至今還沒有《住宅法》。總體上看，由于之前的立法和修法或多或少受計劃經濟思想影響，部門主導并且部門之間立法協調不夠，特別是部門自己出臺的法律實施細則、法規和規定等帶有部門利益色彩，在實際的土地和住宅經濟運行和社會生活中，形成了一系列問題和矛盾。

中共十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出市場在資源配置中起決定性作用。產權是市場配置資源的契約基礎，健全的產權制度供給需要政府發揮積極作用，以彌補市場失靈。但從現行的土地和住宅體制看，還存在相當大的差距。

一、混雜和程度不同的土地住宅產權不清

產權是市場經濟運行的基礎，而歸屬清晰、權責明確的房地產權安排則是土地和房屋資源按照市場經濟運行規律進行配置的關鍵。但是，目前中國的城鄉土地和住宅，不論是農村和城郊的集體土地，還是城鎮的國有土地，都存在著嚴重的產權模糊問題。

1.農村和城郊集體土地產權虛化

從城鄉土地關系看，農村集體耕地林地宅地產權不清。有六個問題：（1）土地所有者主體及責任與自治性質的村委會組織職能之間的矛盾。村民委員會，是經村民選舉、民政部門認定的村民自治組織，它不是有經營權、核算權、收益權、負債權、負有限責任的企業法人，不是有稅收權、支出權和負債權的政府法人，也不是有資產經營管理權和負債務償還的社團和事業法人。因此，如果集體土地平等進入市場，由誰作為承擔土地所有權或者使用權交易、出租、入股、抵押、出讓等的法律主體？該主體在入股和抵押破產清算中，是負所有權完全被轉移的清償責任，還是負部分使用權被轉移的責任，或者是一定時間的使用權被轉移的清償責任？

（2）長期看，許多集體土地所有者——村委會必然消亡，產生未來集體土地所有者缺位問題。從長期來看，行政村和自然村，由于人口的城市化、青年人的遷移及駐村老年人的逐步減少和去世，有些行政村和自然村可能逐步消失，那么以一定規模人口為基礎的社會組織——村委會，也就失去存在的基礎。如果一塊集體土地的出讓期為40年，其所有者又消失了，如何收回及再出讓？

（3）集體土地產權中，行政村與自然村天賦資源利益差別的矛盾。目前行政村與自然村（村民小組）的架構是從過去人民公社大隊與生產隊繼承轉變過來的。曾經的經濟核算是以生產隊為基礎，從而許多地方的土地承包是以村民小組為范圍進行分配的。一個行政村中，土地旱水、坡平、近遠、好劣等，有很大的差別。如果集體土地的內部分配、出讓、入股、出租和抵押等以行政村為基礎，將會形成行政村與村民小組利益的嚴重沖突。

（4）集體土地長期使用權的繼承權不明確。一是耕地長久使用權能否繼承不明確。中共十八屆三中全會《決定》中提出，穩定農村土地承包關系并保持長久不變，在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營。這里我們看到，盡管耕地可長期使用，但沒有規定繼承權。留下的問題是，承包人去世后，會不會收回使用權，而不允許其親屬法定繼承？二是集體林地使用權是有限期限，還是長期使用？能否法定繼承？三是《決定》提出要保障農戶宅基地的用益物權。這句話看國土部門如何理解，如果與《物權法》銜接，則可法定繼承；如果國土部門的配套改革方案不這樣理解，或者沒有統籌起來考慮，則沒有繼承權。

（5）農民的耕地林地宅地，許多沒有確權發證，農村土地資源實際上無法由市場進行配置。市場經濟配置耕地林地宅地資源的基礎是產權，產權的標志是不動產認定后所發的財產權證，一切由市場配置的出租、流轉、入股、抵押、繼承等行為，都規定在這張證明資產的契約之中。沒有財產權證，根本就無法進行法律意義上的相關雙方及多方間的經濟行為，而農村土地資源的市場配置，也就成了一句空話。

（6）實際的集體土地產權運作中，因為還有黨支部，許多行政村，要么黨支部書記和村委會主任行使所有權，私自出租甚至出售土地，謀取個人和小團體利益；要么成為縣鄉政府的延伸機構，執行上級部門旨意，強制征用和征收土地和住宅。

2.城鎮國有住宅產權年期和混亂問題

城鎮土地和住宅資產也存在著一定程度和一些范圍的產權不清，甚至存在未經認證的產權。其主要問題有：（1）有限使用年期產權與市場運行的矛盾和隱患。與農戶承包耕地和村民宅地的區別是，城鎮商品住宅和工商用地為國有土地，由政府有關部門對自然人和法人發放使用財產權證，但不是長期使用產權，而是有限使用年期產權，如50年到70年不等。目前的有限使用年期產權在實際運行中遇到不少問題。典型的如以房養老，有50年使用期限財產權的住宅，使用了40年，剩余10年使用財產權，抵押給銀行養老，銀行對其評估多少價值呢？如果財產使用權已經到期，人還沒有去世，銀行發不發養老金呢？如果人去世了，銀行拍賣房屋，以收回本息，或者平衡抵押貸款債券化，就剩5年使用財產權，或者使用權已經到期，怎么向市場拍賣呢？國務院關于以房養老方案出臺后，有關部門出來解答，說由《物權法》協調。但是，規定國有土地使用期限的法律和部門，是認定和確權不動產的法律和部門，而《物權法》則是法院用來調節的裁定法，不是認定和確權發證的法律，法院也不是不動產的發證機關。諸如此類，如土地和住宅等有限使用年期財產權抵押、入股、買賣、出租等，都有一個市場連續運行與土地使用年期權斷裂的沖突；在私人住宅、企業房地、自然人股權等財產繼承上，《土地管理法》與《物權法》之間，顯然也不協調。

（2）城鎮許多土地和住宅產權有多部門和多層級的產權認定，還有相當多的不動產沒有得到產權認證。一是多部門多頭管理。一般產權由兩個部門認定，分別出具《房屋所有權證》和《土地使用權證》，對于住宅也有一些地方由房屋管理部門和土地管理部門統一出具的《房地產權證書》，此外還有相當比例的由軍方有關部門頒發產權的軍產房。二是產權管理層級混亂。一些集體建設用地上的住宅廠房商地等，則由層級不同的建設、國土部門發放集體屬性的產權證，有的是鄉政府直接發放的產權證，稱之為有證的小產權房。三是沒有產權認證。因各種原因，至今還沒有產權認證的城鎮國有土地住宅，有相當大的規模。另外，目前看來一些在集體土地上建設的，已經長期占有使用的，根本不可能拆除的廠房和住宅，更是沒有產權注冊登記證明。

（3）城鎮住宅，還留有一部分私有的產權。我們在調研中發現，在過去的憲法里，社會主義改造過程中，保留了一些城市私有住房，除了自己居住外，還可以有一部分用來出租。1982年修憲，只是規定城鎮土地國有，但是在憲法中，包括后來的土地管理法中，也沒有對原有私有住宅和土地規定其所有權屬，特別對是否廢除原有的房屋產權證等事項，沒有明確的條文說明。這就造成一系列產權認定、征地拆遷、繼承糾紛等方面的矛盾和問題。

二、城鄉分割和政府主導的土地和住宅分配

我們曾經認為土地等自然資源沒有價值，不是商品，將土地作為無償資源進行劃撥分配。在城鄉土地分配上，《憲法》雖然規定，只有公共利益需要時，才能征用農村和城郊集體土地，但《土地管理法》卻規定，除了農村宅基地及其他農村建設用地，所有建設用地，是集體土地的需要先征收為國有，加上原有國有土地再分配，且都由政府進行分配。

1.城鄉二元：政府計劃壟斷分配主導

從建設用地分配看，（1）中央政府計劃分配土地資源，地方政府千方百計擴大用地來源。國家高度集中土地資源的配置和管理權力。國土部門每年規劃建設用地總量，向各地下達建設用地指標；一定限額以上的建設用地，需要到國務院批準。如《土地管理法》第四十五條明確規定：“征收下列土地的，由國務院批準：基本農田；基本農田以外的耕地超過三十五公頃的；其他土地超過七十公頃的。此三條規定以外的土地，由省、自治區、直轄市人民政府批準，并報國務院備案。”而各地除了國土部門下達的建設用地指標外，不足的部分，往往通過村莊整治、改造未利用的可用土地，增減掛鉤、占補平衡的途徑，以及填海造地，甚至先租后征等多種來源和辦法，增加可分配建設用地資源。

（2）市場城鄉二元分割，城市土地為行政寡頭壟斷型市場分配，農村除了被限制和發育不充分的耕地流轉和隱性的宅地買賣等配置外，幾乎沒有耕地林地宅地市場方式的分配。城市用地，先是全部無償或者成本價劃撥，后是對非公益用地有償協議出讓，再后來是由政府行政寡頭壟斷進行招拍掛出讓，一家賣地，千家競價，價高者得，一次性收取50年或70年出讓金。

（3）經營城市、招商引資、土地財政和寡頭出讓，形成了持續推高商住房地價，及相對壓低工廠等地價的體制和機制。A.許多地方儲備建設用地，炒高房價，以土地一定溢價率的標的掛拍，期望出讓價高于標的價；如果最后報價低于標的，則以流拍為由，拒絕低價出讓。B.對能增加當地GDP和有稅收貢獻的招商引資企業，雖然也進行招拍掛，但通過壓低出讓標的價、設定競標資格、減少競標企業、先征后返（地方稅收部分）等方式，低價格出讓。

（4）政府的用地管制缺失和混亂。土地資源的分配有其特殊性，需要規劃和用途管制。土地資源的配置完全任由市場自動調節，則會導致各類建設的功能和布局混亂。目前的問題是：A.用地規劃由發改委、國土、建設、交通、環境等部門分頭進行，各規劃間不相協調甚至矛盾和沖突；B.規劃重城市，輕農村，城郊沒有預先進行，許多地方農村（包括一些城郊地帶）的住宅、公益用和集體企業用地等，甚至沒有規劃，亂占亂建問題非常嚴重；C.規劃實施不嚴肅，一任地方領導一個建設想法，使得規劃變動頻繁，拆了建，建了又拆，形成惡性循環。

2.住宅分配雜亂及其政府的強勢影響

從城鄉住宅用地及住宅分配看，（1）城鎮住宅用地分配比例過低以及地方政府和房產商囤積土地饑餓出售，推動房價持續上漲。除了政府上述行政寡頭壟斷出讓分配外，有時中央和地方兩級政府對住宅用地的分配比例過小，特別是地方政府因土地財政，用囤積土地、饑餓供給法拉漲地價；大地產商購買土地后二級囤積，等到房價上漲后，再建設出售，獲得較高利潤。特別需要指出的是，在調控房價時，控制土地向住房建設分配、控制住宅生產建設方信貸的措施，往往形成下一輪房價的暴漲。

（2）城鎮“饑餓供給土地—地房漲價—吸引房屋投機—房再漲價—饑餓供給土地”，形成惡性循環。由于饑餓供地和土地財政推動房價上漲過快，城鎮住宅成為增值最快的資產，加之又沒有房產稅增加持有成本予以抑制，使得商品房成為投機的盛宴，進一步導致房價上漲。

（3）政府參與和主導城鎮土地分配力量太強并導致混亂；住宅供給分配不公平，居民間因住宅分配方式和時間不同財富兩極分化越來越大；小產權房雖然違規，但在滿足城鄉居民巨大居住需求方面，功不可沒；保障房分配腐敗難絕，質量較差，財政恐難以承受。從住宅結構看，目前我國存在房改房、商品房、各類小產權房、經適房和廉租房等。A.房改房居民收益最大。房改房部分，由于獲得非常便宜，當房價輪番上漲后，相當于對長期低工資的一種補償，成為相當多居民積累的財富；B.商品房購買者從財富積累者逐步變成受地方財政出讓金稅費等和銀行貸款利息盤剝的房奴。商品房方式的分配，居民越是較早購買，由于協議價出讓，或者地價還較低，價格越低，漲價形成的財富越多；越是較后購買，由于出讓金稅費的增多，以及高額的銀行貸款利率，財產收益和財富積累效應越來越薄，甚至成為不堪承擔的負資產。這種壓力和恐慌，轉化為眾多已獲得房屋居民盼房價持續上漲的強烈愿望；C.各類小產權房，如農民在集體土地上建設的，部隊在軍地上建設的，有的工廠和企業在工廠和其他類型用地上建設的等等，估計有70多億平方米，占整個住宅存量的1/3。從用途管制上講，許多不符合規劃；從住房看，既有一部分投機者和高收入者購買，也有相當多的低收入居民居住。但客觀評價，小產權房對于平抑房價、保障居住，功不可沒。D.政府也建設經適房、廉租房等，希望保障更多居民實現居者有其屋。但由于是政府主導分配，存在程度不同的價差，尋租空間大，腐敗滋生；政府建蓋此類房，資金少，加上諸多原因，導致工程質量較差；有時讓房產商獲得土地時，要求配建，既導致配建部分質量低下，又將其價格損失加在其它商品房的售價之中，抬高房價；中央政府對廉租房轉移支付較少，地方政府財政緊張，銀行又不愿意進入低收益和低質量資產信貸投放之中，地方政府要么通過各種方式欺騙中央，要么背上沉重的債務和管理負擔。

（4）農村宅地及住宅分配方面的問題

農村土地，盡管由農民集體所有，但是其宅基地的分配，并不是村民內部協商后，村里就可以決定的；是否給予申請村民宅基地，還是由政府行政審批分配，屬于無償分配，申請建設住宅的村民并不需要向村集體繳納獲得土地的費用。

村集體中的宅基地分配是按照村民因婚等分戶需要、村民申請、政府申批，后來又加村務公開公示等程序進行的。在政府管理不嚴格的時期和地方，村民也會在承包耕地林地中，在荒坡邊角等地中蓋房，大部分成為事實上的占有。

與城鎮住宅產權不同的是，農村宅基地可以永續使用、實際繼承；但按照目前的法律法規，還不能抵押、入股、交易，許多沒有產權證書。而在城鎮國有土地上建設的住宅，則最長使用期不超過70年，按照土地管理法不能永續使用，但可以抵押、入股、出租、交易和在有限時間內繼承，如無特殊原因，均頒發70年以內的有限產權證書。根據法院可以依據的裁定法——《物權法》，到期后可自動接續。但是，此規定沒有產權認定法——土地法認定意義上的產權，即法院的裁定不可能得到產權認定部門的產權證書。

由于農村人口的遷移流動，特別是建設用地的緊張，許多地方政府開始進行村莊整治，農民集中居住上樓，以騰出更多的建設用地指標。這實際上是城鎮化過程中農民居住和生活方式的一種轉變。但是，從農民的利益來看，由于沒有按市價交易，政府在拆遷征用宅基地后，有非常大的利益空間，這部分利益本來至少相當部分是屬于農民的。從產權看，如果還是在集體用地上建設的住宅樓，農民仍然有永續使用權，但沒有可上市交易等國有產權證書；如果是征用為國有的土地上所建，按照土地管理法，則只有有限使用年期產權。

總體上看，改革開放以來，土地和住宅體制雖已轉型35年之久，但是我們忽視了產權是市場經濟運行的基礎這樣一個不可抗拒的規則，沒有找到一個既符合社會主義基本經濟制度要求，滿足城鄉居民的財富和住宅較為公平分配的共同富裕原則，又能使其體制在市場經濟框架內有效接軌和運轉，并且不至于造成或者兩極分化、或者福利過度和財政破產的問題模式。問題的根源在于，我們始終沒有下決心理清土地和住宅經濟運行的產權體制，沒有建立，也不可能很好地建立一個城鄉統一的符合市場調節要求的土地和住宅市場，并且對于規劃和用途管制等市場失靈需要政府調節的部分，體制也混亂不堪、監管不力。這導致土地和住宅領域中，問題不斷、積怨成堆，成為改革最艱難和最需要攻堅的一個險灘。