欠發(fā)達(dá)地區(qū)基本公共服務(wù)均等化路徑
——以仙居為例

鄭福華

欠發(fā)達(dá)地區(qū)基本公共服務(wù)均等化路徑
——以仙居為例

鄭福華

基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)在黨的十六屆六中全會(huì)就提出了。2012年出臺(tái)的《國(guó)家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》進(jìn)一步明確了基本公共服務(wù)均等化的主要任務(wù)和實(shí)現(xiàn)途徑。黨的十八大提出要在2020年總體實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。浙江的基本公共服務(wù)均等化一直走在全國(guó)前列，但是欠發(fā)達(dá)地區(qū)的供給不足已成為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的短板。欠發(fā)達(dá)地區(qū)基本公共服務(wù)的現(xiàn)狀如何，發(fā)展面臨哪些困難，加快實(shí)現(xiàn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的基本公共服務(wù)均等化的突破方向在哪里？本文以仙居為例，嘗試對(duì)上述問(wèn)題作有益探索。

仙居基本公共服務(wù)有差距

仙居縣的基本公共服務(wù)能力處于浙江省中等偏下的水平，同時(shí)呈現(xiàn)不平衡特征。

——教育。仙居縣目前的教育服務(wù)能力在浙江省處于中等偏下水平。中等職業(yè)教育亟待提升，教育資源配備水平明顯不足，特別是校舍建設(shè)與圖書(shū)存量等指標(biāo)與省平均水平有較大差距。

——醫(yī)療衛(wèi)生。仙居縣的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)能力在浙江省處于中等偏下水平。醫(yī)療資源配備全面落后，特別是衛(wèi)生技術(shù)人員和醫(yī)生數(shù)量遠(yuǎn)低于省平均水平。醫(yī)院建設(shè)亟待加快，全省醫(yī)院床位數(shù)占各醫(yī)療機(jī)構(gòu)總床位數(shù)的84.7%，而仙居該數(shù)字為62.2%。

——社會(huì)福利事業(yè)。仙居縣的社會(huì)福利事業(yè)接近浙江省中等水平，社會(huì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)資源配置與省平均相當(dāng)。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位利用率低，不足25%。另一方面，社會(huì)上未經(jīng)批準(zhǔn)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)大量存在，其設(shè)施建設(shè)、服務(wù)質(zhì)量等有效監(jiān)管不足。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013年仙居縣人均GDP為27247元，相當(dāng)于全省水平的39.8%。而作為社會(huì)基本公共服務(wù)主要組成部分的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)福利事業(yè)，仙居縣的發(fā)展水平都在全省平均水平的60%以上，有的已經(jīng)接近全省平均水平。盡管仙居社會(huì)基本公共服務(wù)與浙江省平均水平存在差距，但相對(duì)于其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還是取得了很大的成績(jī)。這一成績(jī)的取得與仙居縣民間資本的貢獻(xiàn)是分不開(kāi)的。

從兩個(gè)視角看發(fā)展中存在的問(wèn)題

從公立機(jī)構(gòu)現(xiàn)狀看，一是財(cái)政資金有限，短期內(nèi)無(wú)力拉動(dòng)基本公共服務(wù)大發(fā)展。按照財(cái)政支出比重，仙居縣對(duì)基本公共服務(wù)的投入已經(jīng)超過(guò)全省平均水平了，換句話(huà)說(shuō)，單存依靠公共財(cái)政支持公立機(jī)構(gòu)擴(kuò)大規(guī)模增加服務(wù)的空間非常有限。而總體投入的不足勢(shì)必會(huì)影響基本公共服務(wù)領(lǐng)域的資源配備、人員配置和供給能力。

二是經(jīng)營(yíng)體制機(jī)制不靈活，影響基本公共服務(wù)的供給效率。以公立醫(yī)院為例，沒(méi)有定價(jià)權(quán)、沒(méi)有人員聘用權(quán)、沒(méi)有工資待遇制定權(quán)、沒(méi)有項(xiàng)目投資權(quán)、沒(méi)有利潤(rùn)處置權(quán)。這些都掌握在醫(yī)療衛(wèi)生行政管理部門(mén)。

三是城鄉(xiāng)資源分配不均，特別是優(yōu)質(zhì)資源分配不均。以醫(yī)療衛(wèi)生資源為例，全縣醫(yī)療資源分布與人口分布呈倒三角矛盾關(guān)系，全縣4家縣級(jí)醫(yī)院均集中在城區(qū)，70%的千元以上醫(yī)療儀器設(shè)備集中在城區(qū)醫(yī)院。城區(qū)醫(yī)務(wù)人員、本科以上學(xué)歷人員和中高級(jí)以上職稱(chēng)分別占全縣的69.35%、89.13%和90.63%。優(yōu)秀衛(wèi)生人才以及醫(yī)療硬件設(shè)施相對(duì)集聚在縣級(jí)醫(yī)院，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院條件相對(duì)簡(jiǎn)陋、診療水平低，醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)能力較弱。

從民辦機(jī)構(gòu)現(xiàn)狀看，雖然民辦機(jī)構(gòu)在仙居縣發(fā)展很有活力，但其經(jīng)營(yíng)環(huán)境還存在一些問(wèn)題：一是在有些領(lǐng)域的發(fā)展仍是空白。例如在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域，仙居縣的民辦醫(yī)院尚在籌建當(dāng)中。這與浙江省的“十二五”規(guī)劃目標(biāo)有很大距離。

二是社會(huì)基本公共服務(wù)領(lǐng)域的市場(chǎng)自由度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。在義務(wù)教育領(lǐng)域，民辦教育機(jī)構(gòu)雖然在經(jīng)營(yíng)投資上有較大自由，但是定價(jià)權(quán)較弱，執(zhí)行政府指導(dǎo)價(jià)，同時(shí)在利潤(rùn)分配方面還受到較大制約。在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域，隨著醫(yī)保的全面覆蓋，患者可以自由選擇醫(yī)療機(jī)構(gòu)，但是醫(yī)療機(jī)構(gòu)在經(jīng)營(yíng)和投資方面沒(méi)有足夠的自由空間，民辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)在醫(yī)療器械配備、機(jī)構(gòu)人員考核評(píng)估上都受到政府部門(mén)直接干預(yù)，而且醫(yī)務(wù)人員自由流動(dòng)的統(tǒng)一市場(chǎng)由于諸多體制原因無(wú)法形成。在社會(huì)養(yǎng)老等福利事業(yè)領(lǐng)域，市場(chǎng)的自由度比較高，存在巨大發(fā)展空間，但對(duì)于有些“未批經(jīng)營(yíng)”機(jī)構(gòu)政府相關(guān)部門(mén)要加強(qiáng)監(jiān)管。

三是財(cái)政支持模式單一。目前的公立機(jī)構(gòu)，財(cái)政包攬所有日常運(yùn)行支出和投資經(jīng)費(fèi)，這占到財(cái)政支出的絕大部分。小部分是直接補(bǔ)貼給受服務(wù)者，例如義務(wù)教育和普通高中教育中的困難學(xué)生各類(lèi)補(bǔ)貼、營(yíng)養(yǎng)餐等。在社會(huì)養(yǎng)老方面，財(cái)政以直接補(bǔ)貼符合條件的老年人為主。顯然這是與不同領(lǐng)域市場(chǎng)化程度差異相適應(yīng)的。在義務(wù)教育領(lǐng)域，政府用直接支付教育機(jī)構(gòu)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)取代了學(xué)生付費(fèi)，市場(chǎng)化程度低；在社會(huì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展上，財(cái)政補(bǔ)貼給老人，老人付費(fèi)給機(jī)構(gòu)，市場(chǎng)具有了選擇自由，市場(chǎng)化程度高，市場(chǎng)活力好。多采用政府“購(gòu)買(mǎi)”，而不是政府“供給”無(wú)疑是有利于市場(chǎng)化推進(jìn)的。

基本公共服務(wù)均等化實(shí)現(xiàn)路徑

明確目標(biāo)，規(guī)劃先行。要確定大力促進(jìn)民間資本參與社會(huì)基本公共服務(wù)的發(fā)展方向，明確民辦機(jī)構(gòu)發(fā)展目標(biāo)。仙居縣《關(guān)于加快推進(jìn)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的意見(jiàn)》提出爭(zhēng)取到2015年民辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)床位占比達(dá)到50%以上的目標(biāo)，但在教育、醫(yī)療衛(wèi)生發(fā)展上還未提出明確的民辦機(jī)構(gòu)發(fā)展目標(biāo)，明確提出發(fā)展目標(biāo)。同時(shí)，制訂各項(xiàng)規(guī)劃，確保在用地儲(chǔ)備、資金保障、政策配套方面為民間機(jī)構(gòu)發(fā)展留足空間。

放開(kāi)民辦機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)管制，優(yōu)化市場(chǎng)化發(fā)展環(huán)境。一是放開(kāi)市場(chǎng)準(zhǔn)入，新設(shè)機(jī)構(gòu)優(yōu)先發(fā)展民辦機(jī)構(gòu)。清除一切不必要的妨礙民間資本進(jìn)入的審批環(huán)節(jié)，放寬審批條件，注重一般性條件審批，減少行業(yè)準(zhǔn)入性審批。新增機(jī)構(gòu)優(yōu)先考慮民辦資本，特別是在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域，要填補(bǔ)民營(yíng)醫(yī)院空白。二是放開(kāi)服務(wù)定價(jià)，逐步將定價(jià)權(quán)交給市場(chǎng)。將研究制定政府指導(dǎo)價(jià)的精力轉(zhuǎn)到監(jiān)管市場(chǎng)價(jià)格行為、維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)上來(lái)，形成機(jī)構(gòu)自主定價(jià)、消費(fèi)者自由選擇、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)充分有序的價(jià)格環(huán)境。三是破除機(jī)制障礙，保障人員自由流動(dòng)。形成民辦公辦人員無(wú)差別的資質(zhì)評(píng)價(jià)機(jī)制，在民辦機(jī)構(gòu)人員轉(zhuǎn)聘為公立機(jī)構(gòu)人員時(shí)，其在民辦機(jī)構(gòu)期間取得的工齡、職稱(chēng)、資質(zhì)等一系列與收入待遇評(píng)定相關(guān)的成就得到無(wú)差別承認(rèn)，在政策上真正做到身份平等。四是取消對(duì)利潤(rùn)分配的行政限制。凡是守法經(jīng)營(yíng)、依法納稅的民辦機(jī)構(gòu)，尊重其所有者自由處置剩余收益的權(quán)利，增強(qiáng)民辦機(jī)構(gòu)的投資熱情。五是轉(zhuǎn)變財(cái)政支持模式。率先在民辦機(jī)構(gòu)中實(shí)施“憑單”制補(bǔ)貼模式。即政府劃定補(bǔ)貼對(duì)象（消費(fèi)者），發(fā)放憑單；受補(bǔ)貼者自由選擇服務(wù)機(jī)構(gòu)，并以憑單支付服務(wù)；服務(wù)機(jī)構(gòu)按憑單向政府領(lǐng)取款項(xiàng)。教育領(lǐng)域可以發(fā)放“教育券”，養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域可以發(fā)放“養(yǎng)老券”。

逐步轉(zhuǎn)變公立機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)模式，建立統(tǒng)一開(kāi)放的社會(huì)基本公共服務(wù)市場(chǎng)。一是建立社會(huì)事業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，將經(jīng)營(yíng)、投資權(quán)由行政主管部門(mén)交給公立機(jī)構(gòu)本身，探索成立社會(huì)事業(yè)國(guó)有資本代表機(jī)構(gòu)統(tǒng)一行使所有權(quán)。二是逐步引入民間資本，探索混合所有制發(fā)展，進(jìn)一步增強(qiáng)公立機(jī)構(gòu)自主決策與經(jīng)營(yíng)能力。三是轉(zhuǎn)變財(cái)政支持模式，強(qiáng)化機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)約束，逐步由統(tǒng)包統(tǒng)攬的直接供養(yǎng)模式向補(bǔ)貼需求方轉(zhuǎn)變。首先可以按照人均運(yùn)行經(jīng)費(fèi)作為財(cái)務(wù)硬約束，然后將“憑單制”補(bǔ)貼模式擴(kuò)大到公立機(jī)構(gòu)。四是逐步放開(kāi)受服務(wù)者選擇服務(wù)機(jī)構(gòu)的權(quán)力，讓所有服務(wù)機(jī)構(gòu)公平競(jìng)爭(zhēng)。逐步取消按戶(hù)籍劃片的教育資源分配方式，允許學(xué)生自由平等選擇學(xué)校，由市場(chǎng)調(diào)節(jié)學(xué)生分布。五是逐步放開(kāi)社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)人員工資待遇管制，推進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)等配套，形成統(tǒng)一開(kāi)放、流動(dòng)自由的社會(huì)基本公共服務(wù)勞動(dòng)力市場(chǎng)。六是逐步放開(kāi)服務(wù)價(jià)格管制，讓市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制發(fā)揮資源配置作用。

轉(zhuǎn)變政府職能，專(zhuān)注規(guī)劃、購(gòu)買(mǎi)、服務(wù)與監(jiān)管。一是調(diào)整政府理念，由“劃槳”轉(zhuǎn)向“掌舵”。逐步改變行政管理部門(mén)直接干預(yù)社會(huì)公共服務(wù)的生產(chǎn)過(guò)程的現(xiàn)狀，集中精力于政策制定和戰(zhàn)略規(guī)劃和管理。二是轉(zhuǎn)變政府職能，由審批轉(zhuǎn)向服務(wù)，由管制轉(zhuǎn)向監(jiān)管。側(cè)重一般性條件審批，減少行業(yè)性許可審批；提供政策咨詢(xún)、行業(yè)信息公開(kāi)等便民便商服務(wù)，培育行業(yè)協(xié)會(huì)、資格認(rèn)證等中間機(jī)構(gòu)。減少直接經(jīng)營(yíng)管制，側(cè)重市場(chǎng)行為監(jiān)管，反對(duì)壟斷和不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，逐步將社會(huì)基本公共服務(wù)置入大的市場(chǎng)監(jiān)管框架內(nèi)。三是明確政府提供公共服務(wù)的“兜底”范圍，維護(hù)社會(huì)公平正義。科學(xué)制定政府提供公共服務(wù)的財(cái)政支出預(yù)算，同時(shí)加強(qiáng)財(cái)政資金使用監(jiān)管。四是制定配套政策，維護(hù)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型過(guò)程中的社會(huì)穩(wěn)定。伴隨著社會(huì)基本公共服務(wù)的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，政府需要制定應(yīng)對(duì)方案。

作者為仙居縣發(fā)展和改革局局長(zhǎng)