土地出讓中“有形之手”之迷

吳周平+劉俊民

一、項目的背景概述

2013年6月，根據(jù)江西省審計廳工作安排要求，我們對A市2010～2012年土地出讓及經(jīng)營性土地出讓金征收、管理和使用情況進行了審計。在多方審計查詢、現(xiàn)場取證的基礎上，本著實事求是的原則，我們發(fā)現(xiàn)私有B公司在當?shù)卣@雙有形之手的影響下，有關國土部門出具虛假土地使用權證抵押登記騙取銀行貸款等違法問題。

二、項目的主要目標和審計范圍

（一）主要目標

通過審計，完成“揭示問題，分析原因，提出建議，促進規(guī)范”審計總體目標，積極發(fā)現(xiàn)大案要案線索，促進政府嚴格遵守國家有關土地管理方面的法律法規(guī)，進一步完善土地出讓管理制度。

（二）審計范圍

我們確定審計范圍為：2010～2012年土地出讓及經(jīng)營性土地出讓金征收、管理和使用情況。

三、審計成果

審計發(fā)現(xiàn)A市在地方政府有形之手的干預下，當?shù)貒劣嘘P部門違規(guī)為民營企業(yè)某旅游發(fā)展有限公司發(fā)放虛假土地使用權證用于抵押貸款6 500萬元，違規(guī)為其已抵押貸款的土地重復辦理抵押登記用于貸款15 000萬元。

審計發(fā)現(xiàn)，A市2013年違規(guī)為某旅游發(fā)展有限公司違規(guī)辦理16本土地使用證（面積157.613畝，未出讓土地）與9本通過出讓發(fā)放的土地使用證（面積642.387畝，出讓價19 271萬元）捆綁抵押貸款33 000萬元。按面積分攤，16本違規(guī)辦理的土地使用證抵押貸款6 500萬元。此外，還違規(guī)為某公司上述已抵押貸款的9宗土地重復辦理抵押登記用于其母公司貸款15 000萬元。貸款銀行均為民生銀行福州分行。經(jīng)對某公司在A市本埠開戶行建設銀行A市支行的賬戶延伸調(diào)查表明，上述貸款資金未進入該賬戶。

審計延伸調(diào)查還發(fā)現(xiàn)，A市2012年違規(guī)通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)以基礎設施費名義返還某公司用于支持某公司在A的項目建設的土地出讓價款11 680萬元，在轉入某公司在A市本埠開戶行建設銀行A市支行的賬戶當天即轉給福州某廣告有限公司、安徽某旅游發(fā)展有限公司等公司，未用于某公司在A的項目建設。截至2013年7月8日，某公司該銀行賬戶余額僅53萬元，轉移國有銀行貸款巨額資金。

以上行為利用未供土地的虛假土地使用權證與已供土地合并抵押獲取銀行貸款，利用已經(jīng)辦理抵押貸款的土地重復為其母公司貸款作抵押擔保，且抵押貸款資金和財政返還土地出讓價款不在其依法開戶的銀行存儲，去向不明，造成國有土地資產(chǎn)和金融資產(chǎn)存在一定風險。責成A市政府予以立即整改，并將整改情況報告我廳，切實維護國有資產(chǎn)安全，同時移送有關違紀問題案件線索。

四、審計方法及實施路徑

（一）審計思路

通過計算機篩選大量土地出讓數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)一筆私有企業(yè)同時在某國土資源局辦理16本土地他項權證，我們初步作為問題重點開展審計。以計算機審計法和一線五審法發(fā)掘案件，審計認定A市政府出具虛假土地證幫私企違規(guī)貸款之案例。

（二）計算機審計法——對同一塊土地重復多次辦理土地證抵押貸款的審計

1.審計步驟一：在access軟件頁面的左側，右鍵土地證信息表進行復制，得到土地證信息表a和土地證信息表b。

2.審計步驟二：對土地證信息表a和土地證信息表b進行比對查詢，查找宗地編號一致但土地證編號不一致的土地證編號，并顯示出來。參考SQL語句：select 土地證信息表a.土地證編號 from 土地證信息表a，土地證信息表b where 土地證信息表a.宗地編號=土地證信息表b.宗地編號 and 土地證信息表a.土地證編號<>土地證信息表b.土地證編號。備注：在access軟件中創(chuàng)建sql語句查詢的方法：（1）在“創(chuàng)建”頁簽點擊“查詢設計”按鈕；（2）在“設計”頁簽點擊“SQL視圖”按鈕；（3）將上述SQL查詢語句復制粘貼后點擊“設計”頁簽中的“運行”按鈕即可。

（三）我們理清思路，按照土地他項權證進行延伸審計，經(jīng)過審計會議，大家達成共識，沿著“一線五審法”進行審計調(diào)查。

1.一線：一條主線

審計突破口是土地他項權證，按照“土地使用權證地籍——他項權證編號——貸款抵押物真實性——取得銀行貸款合法性——評估貸款使用合規(guī)性”這條主線進行審計。

根據(jù)被審計單位提供的報表，審計其銀行貸款時的相關資料，審閱銀行抵押合同、銀行貸款合同，確定貸款抵押物。通過抵押物確定抵押的土地使用權證，鎖定目標、展開工作、五審求證。

2.五審：求證法

第一步審查抵押土地證的真實性。到土地地籍管理科，查看抵押登記臺賬和地籍土地統(tǒng)一宗地號及《衛(wèi)星圖片年度土地變更現(xiàn)狀圖表》，檢查發(fā)證申報、審批、會議紀要、政府抄告單、出讓地塊的具體位置、界址、用途、面積、年限、土地使用條件、規(guī)劃設計條件等，審計抵押人名稱、抵押土地座落、土地項目用途、抵押土地面積、抵押土地金額、抵押期限、抵押土地證號、他項權證號等信息的真實性。

第二步審查土地檔案求證土地使用權證的合法性。審查檔案包括求證抵押土地的土地使用權證來源的合法性、土地收儲的合法性、出讓的合法性以及程序的合法性。根據(jù)鎖定的土地使用權證，調(diào)閱土地登記檔案，審查檔案的完整性，反應程序的合法性。如檔案中送審表、土地登記審批表、土地登記申請書、土地發(fā)證申請書、使用權人變更申請、新舊土地證復印件、地籍調(diào)查表、地籍圖等文件是否齊全；征收的土地是否有征地補償協(xié)議、是否辦理了征收程序；新增建設用地（批次審批的用地）是否有省國土局下發(fā)的批復文件；收儲的原國有建設用地收儲程序是否合法等等。

第三步審查土地交易印證抵押物的真實性。審計出讓土地一個重要的標志就是必須按規(guī)定繳納土地出讓金。審計土地出讓交易中心資料，檢查土地出讓臺賬，反證抵押土地證真實性。劃撥用地取得的土地必須符合《國家劃撥土地目錄》。出讓國有建設土地必須履行招、拍、掛的程序，需要政府出讓土地抄告單、土地評估報告、土地出讓審批報告、土地出讓規(guī)劃條件、土地出讓公告、土地招拍掛的流程、土地受讓人確認單、國有建設用地出讓合同。

第四步審查征收土地印證土地權屬的合法性。審查抵押土地是否征收是證明土地權屬的重要步驟。重點是檢查抵押土地的征地補償、收儲安置、（回收安置）等程序是否落實到位，是否存在虛報、瞞報的現(xiàn)象。通過調(diào)閱被審計單位的收支憑證，逐筆逐項的審計每一項征地補償、回收安置費用，包括土地補償費、拆遷補償費、地上附著物和青苗補償費、安置補助費、收儲原建設用地，是否有收儲協(xié)議、是否支付了相應收儲費用、企業(yè)改制成本等。最后匯總對比，一是將支出金額和土地登記檔案上的征地補償協(xié)議或土地收儲（回收）合同的金額對比，審查補償安置工作是否到位；二是將土地使用權證的發(fā)證時間和相應的憑證時間對比，審查土地使用權證發(fā)證手續(xù)是否合法，是否存在征地、回收、安置等工作未完成就違規(guī)發(fā)證的情況。

第五步現(xiàn)場求證抵押土地的真實性、準確性和精確性。根據(jù)鎖定的土地使用權證所附的地籍圖，審計人員在被審計單位的相關工作人員的陪同下，審查現(xiàn)場。首先，審查被抵押地塊紅線范圍內(nèi)是否還有農(nóng)用地、民房等可以反應征地、回收、安置程序不到位的痕跡；其次，審查被抵押土地的土地使用權證的真實性以及準確性，現(xiàn)場看到的土地范圍和紅線內(nèi)范圍以及土地使用權證上描述的范圍是否一致；最后，審查土地的土地使用權證的精確性，現(xiàn)場審查是否有其他所有人的土地劃入了紅線范圍內(nèi)，是否虛假擴充抵押土地面積以達到騙取貸款的目的。查出利用土地證進行重復抵押銀行貸款違規(guī)問題。

（四）延伸審計

在發(fā)現(xiàn)案件后，對案件的相關單位進行延伸審計，通過土地使用權證、土地他項權證、銀行貸款抵押物、銀行貸款憑證、貸款使用財務賬本等相關資料認定審計事實。

五、體會與啟示

（一）領導重視支持。由于土地問題牽涉面廣，涉及到地方政府利益、企業(yè)利益、個人的切身利益，審計時難免會遇到各種壓力和阻力。在審計過程中，領導高度重視，大力支持，排除了各種干擾，創(chuàng)造了良好的外部工作環(huán)境，因此我們才能順利地完成審計任務，才能對重要問題全面、徹底地查清。

（二）熟悉土地政策。土地管理的政策性強，并且不同時期國家對土地的調(diào)控目標不一樣政策也不一樣。這就要求我們要熟悉土地政策，準確把握好不同時期的政策界限。

（三）準確把握重點。這次土地審計時間緊，涉及的時間范圍長，并不是一次常規(guī)意義上的土地審計。因此對于以往土地審計中發(fā)現(xiàn)的一些普遍性的問題如超過上級審批的用地范圍、面積征地用地，低于最低評估規(guī)定價格標準出讓，經(jīng)營性土地未進行“招、拍、掛”等，這次并沒有作為審計重點。這次審計的重點就是那些嚴重違規(guī)給國有土地資產(chǎn)造成嚴重損失、潛在巨大風險隱患的土地出讓行為，以及與此有關的決策、審批程序方面的問題。

（四）注重程序細節(jié)。這就要求我們認真審核每個環(huán)節(jié)的資料，對應權力決策公開化、資源配置市場化、制度程序規(guī)范化的要求，對資料中的內(nèi)容、時間、金額等細節(jié)內(nèi)容認真審計，不能有任何馬虎，剖析細節(jié)，追查到底。（作者單位：江西省審計廳）