領導干部自然資源資產離任審計

劉迎祥

【摘 要】黨的十八屆三中全會在《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出，要對領導干部實行自然資源資產離任審計，是基于我國目前生態環境破壞日趨嚴重的情況下提出的重要舉措，通過實施領導干部實行自然資源資產離任審計，將促進我國經濟發展方式轉變，謀求經濟發展與資源環境保護的和諧統一。本文在分析開展領導干部自然資源資產離任審計必要性的基礎上，結合審計提出了自然資源資產的定義，明確了當前開展領導干部自然資源資產離任審計的主要內容，最后提出了開展領導干部自然資源資產離任審計的建議。

【關鍵詞】領導干部；自然資源資產；自然資源；離任審計

一、開展領導干部自然資源資產離任審計的必要性

（一）建設生態文明的必然要求

黨的十八大報告指出，建設生態文明，是關系人民福祉、關乎民族未來的長遠大計。面對資源約束趨緊、環境污染嚴重、生態系統退化的嚴峻形勢，必須樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明理念，把生態文明建設放在突出地位。開展領導干部自然資源資產離任審計，將督促領導干部在執政過程中綜合考慮經濟發展和自然資源開發、利用及環境保護的關系，促使領導干部在執政過程中，堅持節約資源和保護環境的基本國策，堅持節約優先、保護優先、自然恢復為主的方針，著力推進綠色發展、循環發展、低碳發展，形成節約資源和保護環境的空間格局、產業結構、生產方式、生活方式，從源頭上扭轉生態環境惡化趨勢，為人民創造良好生產生活環境，為全球生態安全做出貢獻。

（二）轉變經濟增長方式的客觀需要

改革開放30年以來，我國經濟高速發展，創造了世界經濟史上的奇跡。但是，在經濟發展的過程中，也確實由于資源過度消耗，生態急劇破壞，使自然環境日趨惡化。當前我國經濟發展的重心和方向已經由強調經濟高速、高效發展轉變為經濟的持續、協調發展，轉變經濟發展方式成為了貫徹落實科學發展觀的一項最重要和最艱巨的任務。開展領導干部自然資源資產離任審計，將促使領導干部在執政或決策時，首先考慮保護自然資源或減少自然資源的消耗，從而促使我國經濟增長方式從粗放的數量擴張型向集約的效率提升型進行轉變，著力謀求經濟發展與資源環境保護的和諧統一。

（三）完善領導干部考核制度的必經之路

黨的十八大報告中高度強調了生態文明建設在“五位一體”總體布局中的重要地位，強調“要加強生態文明制度建設。要把資源消耗、環境損害、生態效益納入經濟社會發展評價體系，建立體現生態文明要求的目標體系、考核辦法、獎懲機制。”自然資源作為促進地方經濟發展的重要組成部分，自然資源為經濟發展提供著基礎和條件，我國正處于社會主義初級階段，經濟發展對自然資源的依賴性強，自然資源消耗對經濟增長的促進作用極大。但對自然資源的大量消耗將帶來嚴重的環境污染和生態環境的破壞，因此，正確處理好資源、經濟發展等之間的關系至關重要。而對地方政府的績效考核制度是地方政府行為的指揮棒，通過開展領導干部自然資源資產離任審計，將促使考核制度從掠奪自然“有水快流”的考核制度向資源節約、環境友好的可持續發展績效考核制度轉變。

（四）促進自然資源合理開發利用的重要手段

自然資源可分為可再生資源和不可再生資源，自然資源具有可用性、整體性、變化性、空間自然資源分布不均勻性和區域性等特點，是人類生存和發展的物質基礎和社會物質財富的源泉，與人類社會不斷增長的需求相矛盾。我國自然資源總的態勢是資源總量雖多，但人均占有量少，資源組合不夠合理，后備資源不足，資源相對緊缺，而且浪費較為嚴重。我國正處于經濟發展的上升時期，對資源需求量大，自然資源合理開發利用是從保證我國社會經濟持續、穩定、協調發展重要手段。在當前我國生態環境破壞日趨嚴重的情況下，對領導干部實行自然資源資產離任審計，具有明顯的現實意義，自然資源資產的離任審計將會有效遏制干部漠視生態環境的行為，促進自然資源合理開發利用，確保有限自然資源能夠滿足經濟可持續高速發展的要求。

二、領導干部自然資源資產離任審計的主要內容

（一）自然資源資產的主要內容

當前對自然資源的定義有多種，如《辭海》對自然資源的定義為：指天然存在的自然物（不包括人類加工制造的原材料）并有利用價值的自然物，如土地、礦藏、水利、生物、氣候、海洋等資源，是生產的原料來源和布局場所；聯合國環境規劃署的定義為：在一定的時間和技術條件下，能夠產生經濟價值，提高人類當前和未來福利的自然環境因素的總稱。于光遠的定義為：自然資源是指自然界天然存在、未經人類加工的資源，如土地、水、生物、能量和礦物等。

從開展自然資源資產離任經濟責任審計的角度，自然資源可以定義為：在當前的技術條件下，自然界中能夠為人類所利用，且能夠產生合理經濟價值或要恢復原狀需要消耗資金的天然物質和自然能量的總和。依據上述定義，結合當前自然資源開發利用的現狀，可以將納入自然資源資產分為兩大類，一類是自然資源正資產，即可以通過消耗直接產生經濟效益的資產，目前可以納入自然資源資產范圍的資源主要包括：土地資源、礦產資源、水資源（特指河流、湖泊、地下水等）、海洋資源等；另一類是自然資源負資產，即人們生產生活過程中造成生態環境破壞或對生態環境造成負面影響，如果恢復原狀需要漫長過程且需要消耗大量資金或無法恢復的資源，水資源、空氣資源、生物資源等。自然資源正資產與負資產從來不是相互獨立的，如水資源從產生經濟效益角度是正資產，但造成的水污染治理就會成為負資產；同時，隨著環境變化或科學技術發展，當前的負資產可能也會變成正資產，如空氣資源目前是負資產，但在不久的將來隨著環境變化可能會產生經濟效益也成為正資產的一部分。

（二）自然資源資產離任審計的主要內容

1.土地資源。一是關注土地出讓情況，主要關注領導干部任期內新增建設用地面積增加情況，農用地轉用面積增加情況，土地征收、儲備、供應等增減變化情況。二是關注耕地保護情況，主要關注耕地保有量、基本農田保護面積增減變化和目標完成情況，建設項目占用耕地的占補平衡情況，特別關注占用耕地未及時進行占補平衡等問題。三是關注土地出讓過程中的違法犯罪問題，主要關注領導干部通過各種方式干預土地出讓程序，甚至謀取個人利益等重大違法犯罪問題。

2.礦產資源。一是關注礦產資源探礦權、采礦權出讓情況，主要關注領導干部任期內出讓探礦權、采礦權個數、面積、資源量等情況。二是關注礦產資源消耗情況，主要關注主要礦種的儲量變化情況、各年度資源量消耗情況和剩余儲量情況。三是關注礦產資源開發過程中的違法犯罪問題，主要關注領導干部在礦業權轉讓過程中，通過各種方式向民營企業等輸送利益，甚至參股礦山企業謀取利益等重大違法犯罪問題。

3.水資源。一是關注水資源開發狀況，主要關注領導干部任期內農業用水、工業用水、生活用水等用水量的增減變化情況，COD（化學需氧量）排放增減變化情況，地下水開采增減情況，水資源開發設施（如水電站等）建設情況，城鎮生活污水排放和工業廢水排放增減變化情況等。二是關注區域內重點河流、湖泊水質變化情況，主要關注區域內重點河流、湖泊水質是否達到水功能目標，領導干部任期內水質是否有所改善和提升等。三是關注區域內重大污染事故發生情況，特別關注領導干部任期內企業超標排放等原因造成的重大水污染事故等問題。

4.空氣資源。一是關注各項污染物排放總量情況，主要關注領導干部任期內二氧化硫、氮氧化物、顆粒物和揮發性有機物等各項污染物排放總量的增減變化情況。二是關注空氣質量變化情況，主要關注城市空氣質量優良的天數變化情況、霧霾天數變化情況等。三是關注工業企業廢氣超標排放情況，主要關注工業企業廢氣治理設施運行不正常、工業企業廢氣超標排放，群眾反映強烈的工業企業廢氣排放影響群眾生活等問題。

5.海洋資源。一是關注海洋資源開發情況，主要關注領導干部任期內海洋礦產資源（如海底石油、天然氣等）各年度開采情況，海洋食物資源（如魚、藻類等）各年度開采情況等。二是關注海洋水質和污染狀況，主要關注海洋水質變化情況，海洋生物資源數量變化情況，海洋污染物排放情況等。三是關注重大事故發生情況，特別關注石油開采、海上航運等造成的石油污染，地下水超采導致地下海水倒灌等重大事故情況。

6.生物等資源。一是關注物種變化情況，主要關注領導干部任期內物種數量增減變化情況、物種滅絕情況、外來物種入侵情況等。二是關注自然保護區調整情況，重點關注為了礦產資源開發、建設工業項目等調整自然保護區面積等情況。三是關注林地面積變化情況，主要關注林地面積增減情況，重點關注招商引資工業項目、土地開發項目、以旅游開發項目等各種名義占用毀壞林地等情況。四是關注草地面積變化情況，主要關注草地面積增減情況，重點關注土地開發項目占用草地、退牧還草政策落實不到位等情況。

三、加強領導干部自然資源資產離任審計的建議

（一）結合當地經濟發展狀況對領導干部進行客觀評價

領導干部在任期內發展經濟的同時，必然伴隨著自然資源的消耗和生態環境的污染，因此，在審計過程中，依據自然資源的消耗狀況，結合當地經濟發展、產業結構、財政收入、土地增減變化、礦產資源開發保有量、水環境狀況、空氣質量變化等情況，并評估自然資源消耗是否理性、是否在可承受的范圍內等情況，對領導干部任期內自然資源資產消耗狀況進行全面客觀評價。

（二）明確對生態環境破壞中領導干部的責任

黨的十八屆三中全會明確提出要建立生態環境損害責任終身追究制，在自然資源離任審計中要依據審計中發現的生態環境變化情況，按照“誰掌權誰負責”、“誰決策誰負責”、“誰分管誰負責”等原則，合理區分、科學界定生態環境破壞中領導干部應承擔的責任。一是加大重大生態環境破壞和環境污染等事故中對領導干部的處理處罰力度，明確領導干部在事故中應承擔的責任；二是明確自然資源開發利用中重大建設項目的領導責任，如領導干部在任期內引進一些“兩高一資”項目促進經濟發展，由于很多項目對自然資源及生態環境的影響不能馬上顯現，因此，要合理界定建設項目對自然資源的依賴程度和對生態環境可能造成的重大影響，明確領導干部在引進項目中應承擔的責任。三是依據審計結果，逐步建立生態環境損害領導干部責任追究終身機制。

（三）依據審計結果針對自然資源開發提出的審計建議

自然資源是人類生存與發展的物質基礎，自然資源開發利用和地區經濟發展密不可分，在我國經濟和社會發展進程中，自然資源的開發利用始終是一個重大戰略問題，自然資源對經濟和社會發展有重要的支撐作用，是經濟和社會持續健康快速發展的基本保障。因此，在審計過程中，應結合當地自然資源開發利用現狀，根據審計結果，從合理開發、利用、保護自然資源的角度，針對當地自然資源開發提出審計建議，審計建議提出必須體現經濟效益、社會效益和環境效益相統一的原則，使自然資源開發、保護與經濟發展建設同步。

（四）加強法制建設和體制創新，為領導干部自然資源資產離任審計提供法律保障

自然資源資產是一個開放的系統，涉及的審計范圍極為廣泛，隨著經濟社會的發展，可能有新的資源納入自然資源資產的范圍，因此，使得自然資源資產審計的范圍更為廣泛、審計內容更多，審計所涉及內容的專業性更強，這也就意味著審計要不斷介入以前可能從未進入的區域，這都需要審計加強法制建設和體制創新。同時，開展領導干部自然資源資產審計，涉及對領導干部審計，更需要審計加強法制建設和體制創新，為自然資源資產審計提供審計依據和法律保障。

（五）合理利用自然資源資產離任審計結果

自然資源資產離任審計是否扎實有效地開展下去并不斷取得預期效果，關鍵在于對審計結果的正確處理和應用。因此，確保自然資源資產離任審計的效果，最重要的是把審計結果與審計運用緊密結合起來，與干部選拔任用工作聯系起來，把自然資源資產離任審計結果作為識別、了解干部的重要依據。因此，各級組織部門在選拔、調整干部任職的考察材料中，要充分依據自然資源資產離任審計結果的內容，切實把自然資源離任審計結果作為選拔任用干部的重要依據，這是開展領導干部自然資源資產離任審計的需要，也是完善領導干部考核制度的必然要求。

（六）提高審計人員自身素質，提高審計質量

領導干部自然資源資產離任審計作為審計工作的一個新領域，無論從理論研究還是審計實踐都處于探索階段，自然資源資產審計涉及專業性強，覆蓋面廣，需要不斷提高審計人員自身素質。一是加強學習相關領域的專業知識，自然資源資產涉及土地資源、礦產資源、水資源、森林資源、生物資源等多方面，專業性強，開展相關審計均需要審計人員基本相關專業知識。二是需要創新審計方法和手段，自然資源資產的核算和自然資源資產負債表編制肯定與常規的資產負債核算存在差異，比常規審計具有更高的科學技術含量，需要審計人員根據審計具體內容和特點，積極運用信息技術和方法，學習借鑒先進的審計技術方法，不斷創新和擴展審計方法和手段，提高審計效率和審計質量。三是提高審計人員的綜合能力，自然資源資產離任審計是一項專業性、政策性很強的工作，具有較大的風險性，需要審計人員具備較高的政策水平和綜合分析能力，在審計工作中嚴格依法合規審計，切實履行審計程序，降低審計風險，提高審計質量。

······參考文獻···························

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（作者單位：審計署駐昆明特派員辦事處）