深化關鍵性制度改革 推進治黨理政現代化

劉紅凜

（中共上海市委黨校，上海200233）

黨的十八屆三中全會把 “完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”作為新時期全面深化改革的總目標，并圍繞這一總目標，結合中國特色社會主義建設的整體布局，明確提出了 “六個緊緊圍繞”的改革思路，最終落腳在黨的建設與黨的領導上，落腳在深化黨的建設制度改革上。這是因為，辦好中國的事情，關鍵在黨，關鍵在黨的領導，關鍵在黨的建設，這其中有內在的、遞進的、不可逆轉的邏輯關系。在我國，“一個中心，兩個基本點”是社會主義初級階段的基本路線，黨的建設、黨的領導、黨領導的偉大事業是相輔相成的，黨的建設制度改革、黨的領導體制改革、經濟體制與政治體制改革也是相輔相成的。正如小平所言：“只搞經濟體制改革，不搞政治體制改革，經濟體制改革也搞不通，因為首先遇到人的障礙。事情要人來做，你提倡放權，他那里收權，你有什么辦法？”［1］新時期，全面深化改革，實現改革總目標，必須加強和改善黨的領導；要破除各方面體制機制弊端與人的障礙，必須深化黨的建設制度改革。其中，最為關鍵的是要加強和改善黨的領導、深化干部人事制度改革、強化權力監督與制約機制，因為這三項制度在黨的建設和黨的領導方面具有全局性、根本性、關鍵性。

一、完善黨的領導體制和執政方式，推進國家治理體系和治理能力現代化

十八屆三中全會強調，要 “緊緊圍繞提高科學執政、民主執政、依法執政水平深化黨的建設制度改革，加強民主集中制建設，完善黨的領導體制和執政方式，保持黨的先進性和純潔性”。黨的領導體制和執政方式問題，說到底，是科學執政、民主執政、依法執政的體制與方式問題，歸根到底，是政治體制問題。新時期完善黨的領導體制和執政方式，必須加強民主法治建設，深化政治體制改革，推進國家治理體系和治理能力現代化，提高治國理政的能力和水平。

首先，加強和改善黨的領導，必須完善黨的領導體制與領導方式，建設學習型、服務型、創新型的馬克思主義執政黨。因為制度帶有根本性、全局性、穩定性和長期性，科學的領導制度是有效治黨理政的根本保證。新時期，加強和改善黨的領導，必須充分保障與發揮黨 “總攬全局、協調各方”的領導核心作用，對全面深化改革進行總體設計、統籌協調、整體推進、督促落實，提高黨的領導水平和執政能力；同時，要確保人民當家作主，堅持黨在憲法和法律范圍內活動、維護憲法法律權威，依法執政、民主執政、科學執政。這要求我們，必須緊緊圍繞黨的領導、人民當家作主、依法治國的有機統一深化政治體制改革，堅持與完善我國基本政治制度，加快推進社會主義民主政治制度化、規范化、程序化，建設社會主義法治國家，保證實現人民當家作主。必須全面落實依法治國基本方略，努力用民主、法治方式解決改革與發展中的問題，大力推進法治中國建設。中外經驗告訴我們，以人治事難、以人治人難，人治之下人人自危、法治之下國泰民安。必須正確處理好黨、政府與人民群眾之間的關系，全黨及各級黨委要善于通過國家政權組織依法實施對國家和社會的領導，不斷完善領導體制、工作機制與領導方式，不斷提高領導水平和執政水平；努力破解 “權力過分集中”、 “權力通吃”等現象，避免本末倒置、管了 “不該管、管不好、管不了”的事，避免陷于事務主義而不能自拔、陷于官僚主義而脫離群眾，以保持黨的政治本色與黨的先進性。

其次，必須深化行政體制改革、進一步簡政放權，努力建設服務型政府。行政體制改革屬于黨的領導體制與政治體制改革的一部分，是上層建筑適應經濟基礎的必然要求。在當代中國，經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府與市場的關系、充分發揮好政府和市場兩個方面的作用。但是，現在矛盾的主要方面和問題的主要根源在于政府而非市場，必須通過改革來保障市場在資源配置中起決定性作用。新時期，全面深化經濟體制改革，必須按照黨的十八大與十八屆三中全會的要求，深化行政執法體制改革，建立中國特色社會主義行政體制，深入推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府。這要求我們必須做好政府改革這篇大文章，擺正政府位置、轉變政府職能、履行政府職責，推動政府職能向創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義轉變；必須提高政府管理能力，既要充分利用市場促進經濟社會發展，又要克服與避免 “民生與社會問題市場化”、 “政府行為企業化”；必須加快行政管理體制改革，各級政府要簡政放權、降低行政成本、提高行政效率、創新行政管理方式，凡是適宜于下面辦的事情、都應由下面決定和執行，不斷提高政府公信力和執行力。只有如此，才能適應國內外經濟形勢新變化，進一步推動市場經濟體制改革、激發社會經濟發展新活力、增強創新驅動發展動力、提高經濟發展新優勢，推動我國經濟、社會又好又快地可持續發展。

二、深化干部人事制度改革，建立與完善集聚人才的體制機制

盡管黨和國家的領導制度、領導體制具有根本性、全局性，但黨和政府具有整體性、抽象性，領導制度與領導體制本身并無能動性，具有主觀能動性的是現實的活生生的人，再好的制度也需要人去制定、去貫徹、去執行。因此，在此意義上說，辦好中國的事情，關鍵在黨、關鍵在黨的干部。政治路線確定之后，干部就是決定因素，沒有許多德才兼備的領導干部，是不能完成其歷史任務的，這是黨的建設的基本經驗。改革開放以來，我們黨一直強調要積極推進政治體制改革，但為什么難以從根本上推動？這其中最大的阻力是什么？關鍵還是人的因素、人的障礙。新時期，只有深化干部人事制度改革、建立集聚人才的體制機制，才能造就一支政治堅定、能力過硬、作風優良、奮發有為的高素質執政骨干隊伍，才能提高各級領導干部推動改革的能力。

首先，深化干部人事制度改革，建設高素質執政骨干隊伍，必須堅持 “黨管干部”原則。從當今世界政黨政治看，提名公職候選人是政黨的一項基本政治權利，也是現代政黨的最顯著的標志。德國、俄羅斯等一些國家的法律甚至明文規定：只有政黨才能提名國家公職候選人。在我國，中國共產黨是唯一的執政黨、也是唯一的領導黨，堅持黨管干部與組織提名理所當然。當然，“黨管干部”主要體現在管干部路線、用人導向、選人用人原則與標準、干部選拔與監督等方面，并不意味著 “一管到底、包辦一切”。同時，必須堅持正確的干部標準與干部方針，堅持五湖四海、任人唯賢、德才兼備、以德為先、注重實績、群眾公認，全面準確貫徹執行民主、公開、競爭、擇優方針。這要求我們在干部選拔任用中，必須堅決反對 “任人唯親、山頭主義、宗派主義、領導專斷、重才輕徳”等不良傾向，因為 “才高八斗、德不行，一損俱損”，“任人唯親、山頭主義”危害無窮。

其次，深化干部人事制度改革，建立與完善集聚人才的體制機制，必須建立完善黨內選舉制度，改進競爭性選拔干部辦法。因為僅有 “黨管干部”原則與干部方針，沒有民主科學的集聚人才的體制、機制與辦法，還不足以造就高素質的執政骨干隊伍。這要求我們，一方面，必須在 “黨管干部”原則與干部方針指導下，進一步完善黨內選舉制度、擴大干部工作民主、提高民主質量，尤其要完善競爭性選拔干部辦法、提高選人用人公信度。這其中的關鍵，是要實現對領導干部的 “組織提名”、“差額選舉”、 “群眾票決”的有機結合，實現 “相馬”與 “競馬”、黨的領導與人民民主、 “對上負責”與 “對下負責”的有機結合。從根本上看，干部的 “烏紗帽”是上級領導給的，還是群眾給的，這不僅影響著選人用人的公信度與科學性問題，而且決定著所選干部的思想觀念、思維方式、權力意識與價值取向。只有從制度上根本解決 “權為民所賦、權為民所授”，才能真正落實 “權為民所用、情為民所系、利為民所謀”。另一方面，必須建立科學的干部考核機制，使干部樹立正確的政績觀，克服 “急功近利、唯GDP論、搞形象工程、弄虛作假”等不良傾向，這一問題的關鍵仍在于 “領導干部由誰選擇、政績由誰考評”。總之，只有深化干部人事制度改革，建立與完善集聚人才的體制機制，才能造就銳意進取的高素質執政骨干隊伍，才能積極推動全面深化改革。我們必須以改革精神、以更大的勇氣來推進干部人事制度改革，因為這是一場更為艱巨的、事關全局的關鍵性改革。

三、強化權力運行制約與監督體系，科學有效地防范與嚴懲腐敗

如何防止國家機關工作人員由社會公仆變為社會主人，這是執政的根本問題。這個問題解決不好，會導致腐敗蔓延，對黨造成致命傷害，甚至亡黨亡國。值得注意的是，腐敗問題不僅僅是金錢問題，更涉及到全面深化改革的成敗與人民群眾對黨的認同問題。實踐證明，腐敗根源與政治經濟體制改革阻力往往是交織在一起的，其關鍵在于權力、資源、資金的過分集中與三者的結合。如何破解腐敗難題、防止干部異化與權力異化？對此，馬克思在論述 “巴黎公社原則”時曾經開出一劑良方，那就是干部的民主選舉、民主監督與杜絕特權。新時期，懲防腐敗必須在深化干部人事制度改革的基礎上，強化權力運行制約與監督體系，加強對權力的監督與制約。

首先，必須建立健全權力監督與制約機制，把權力關進制度籠子里。一般而言，權力容易使人傲慢、貪欲容易使人瘋狂、財欲容易使人投機；不受制約的權力容易與資源、資本相結合，必然會導致腐敗，從而導致權力異化與干部異化。因此，反腐倡廉要標本兼治、懲防并舉，要構建決策科學、執行堅決、監督有力的權力運行體系，建立與完善“決策權、執行權、監督權”相互制約、相互協調的權力結構和運行機制，堅持用制度管權管事管人，加強對權力運行的制約與監督，讓人民監督權力，有效破解 “一把手權力過分集中、難以監督”的問題。必須加強相關國家立法、健全相關黨內規章制度，實現國家反腐法律與黨內反腐倡廉規章制度的有機結合、協同作用。必須給權力涂上防腐劑、戴上 “緊箍咒”，把權力關進制度籠子里，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制。總之，只有按照民主、科學、法治原則，建立起結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行與監督體系、機制，健全懲治和預防腐敗體系，才能讓權力在陽光下運行，從根本上防范與懲治腐敗，努力實現干部清正、政府清廉、政治清明。

其次，必須對腐敗 “零容忍”，摒棄腐敗心理、嚴懲腐敗現象。若對腐敗抱有 “適度容忍”心態，若有法不依、執法不嚴、懲處不力、懲辦不公，即使建立起完善的權力制約與監督機制，也不足以防腐、反腐。這要求我們，必須加強反腐倡廉教育和廉政文化建設，對腐敗采取 “零容忍”，摒棄 “腐敗心理”、 反對 “特權思想”、 肅清 “腐敗文化”，自上而下以身作則，如此方能 “正人心”。必須一視同仁，堅持法律面前人人平等、制度面前沒有特權、制度約束沒有例外，不管涉及什么人，不論權力大小、職位高低，只要觸犯黨紀國法，都要嚴懲不貸，如此才能 “正乾坤”。必須始終保持懲治腐敗的高壓態勢，真正出實招、動真格、見實效，才能樹新風、得民心。

總之，深入貫徹黨的十八大與十八屆三中全會精神，全面深化改革，必須加強與改善黨的領導，深化黨的建設制度改革，以科學的領導制度、強有力的黨的領導、高素質的執政骨干隊伍、健全的權力制約與監督機制來為全面深化改革作保障。那么，深化黨的建設制度改革、加強與改善黨的領導的動力何在、依靠何在？一靠黨中央堅強有力的正確領導，二靠黨內民主推動人民民主，三靠堅定不移地貫徹執行黨的群眾路線。這要求我們，必須堅持黨的領導、加強頂層設計，凝心聚力、銳意進取，統一全黨思想和行動，自覺維護中央權威、保證中央政令暢通，堅決杜絕 “上有政策、下有對策”、 “有令不行、有禁不止”等不良現象。必須發展更加廣泛、更加充分、更加健全的黨內民主與人民民主，健全民主制度、豐富民主形式、拓寬民主渠道，保障人民群眾的知情權、參與權、表達權、監督權，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。必須增強黨的宗旨意識、尊重人民主體地位，把 “以人為本、執政為民”作為檢驗黨的一切工作的最高標準。必須堅決貫徹執行黨的群眾路線，相信群眾，依靠群眾，從群眾中來、到群眾中去，充分發揮人民群眾的積極性、主動性、創造性，始終與人民心連心、同呼吸、共命運，始終緊緊依靠人民推動改革發展、推動歷史前進。

［1］鄧小平.在全體人民中樹立法制觀念［M］.鄧小平文選（第三卷）.北京：人民出版社，1993：164.