群體性事件的政府應(yīng)急管理——以廣東茂名PX 項(xiàng)目事件為例

■盧文剛 黃小珍

我國正處于轉(zhuǎn)型時期，社會矛盾尖銳，群體性事件的發(fā)生呈上升趨勢，已成為影響社會和諧安定的主要問題。有社會學(xué)家預(yù)測，2020 年為我國社會群體事件頻發(fā)期。如果不能妥善處理社會群體性事件，矛盾在一定條件下就有可能激化，直至走向?qū)梗瑥亩鴩?yán)重危害整個社會的安定團(tuán)結(jié)。[1]

PX 是現(xiàn)代工業(yè)的重要產(chǎn)品，和人們的生活息息相關(guān)。據(jù)了解，一方面，我國每年都需要大量的PX 產(chǎn)品，但目前國內(nèi)的產(chǎn)量遠(yuǎn)不能滿足需求;另一方面，每一個PX 項(xiàng)目都能給當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、財政、就業(yè)、稅收等帶來巨大收益。[2]所以，PX 項(xiàng)目的建設(shè)對我國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展有重大影響。但是，隨著越來越突出的環(huán)境問題和人們不斷增強(qiáng)的環(huán)保意識，PX 項(xiàng)目這種在人們看來會影響環(huán)境和危害身體健康的項(xiàng)目往往會遭到公眾的堅(jiān)決抵制，而且公眾多采用聚集游行、集體上訪的形式來表達(dá)訴求，若處理不當(dāng)便會引起群體性事件。

據(jù)調(diào)查，群體性事件產(chǎn)生的直接原因80%以上來自基層，80%以上是公眾的正當(dāng)利益訴求，80%以上應(yīng)該也能夠在基層得到解決。[3]2007年的廈門、2011年的大連、2013年的昆明以及2014年的茂名等PX 項(xiàng)目事件，大多發(fā)生在基層，且地方政府在處置過程中存在不當(dāng)?shù)男袨椋斐蓢?yán)重的群體性事件。地方政府在PX 項(xiàng)目引起的群體性事件中的應(yīng)急管理能力的高低，直接影響著事件的發(fā)展方向。因此，提高PX 項(xiàng)目群體性事件中地方政府的應(yīng)急管理能力，對預(yù)防和減少此類群體性事件的發(fā)生具有重要意義。

一、PX 項(xiàng)目群體性事件

(一)何為PX 項(xiàng)目

PX 項(xiàng)目，似乎人們一聽到這個詞，想到的就是“劇毒”、“致癌”、“污染環(huán)境”、“堅(jiān)決抵制”等負(fù)面的詞匯，所以每當(dāng)居民聽說要在自己家附近建“PX 項(xiàng)目”時，都會堅(jiān)決反對。但是，一項(xiàng)面向公眾的調(diào)查顯示，33.7%的受訪者表示“不了解”;超過50%的受訪者則表示“知道一些，聽說對環(huán)境有害”[4]，這說明公眾對PX 項(xiàng)目并非真正的了解，而是存在一定的偏見。

PX 即“對二甲苯”，是英文p—Xylene 的簡稱。PX 項(xiàng)目，指的是二甲苯化工項(xiàng)目。PX 是無色液體，低溫時呈片狀或柱狀結(jié)晶體，不溶于水，溶于乙醇、乙醚、苯、丙酮。PX 為易燃液體，蒸汽與空氣的混合物，遇明火、高熱能引起燃燒爆炸。PX 的毒性屬低毒類，對眼睛以及上呼吸道有刺激作用，高濃度時對中樞神經(jīng)系統(tǒng)有麻醉作用。急性中毒時可出現(xiàn)眼結(jié)膜、咽充血、頭暈、頭痛、惡心、嘔吐、胸悶、四肢無力、意識模糊、步態(tài)蹣跚等癥狀;慢性影響則是長期接觸下會有神經(jīng)衰弱綜合征，如女工有月經(jīng)異常等等，但其致癌、致畸變作用尚未得到證實(shí)。[2]

PX 是現(xiàn)代化工重要的產(chǎn)品，在涂料、染料和醫(yī)藥行業(yè)有廣泛用途。它是聚酯工業(yè)的主要原料，聚酯與人們生活息息相關(guān)，聚酯纖維用于衣著、裝飾和紡織品，其產(chǎn)量在我國已經(jīng)占到合成纖維總產(chǎn)量的80%以上;聚酯瓶是國內(nèi)用量最大的飲料和食品包裝瓶;聚酯薄膜用于光盤、磁卡、磁帶片基、電容器膜。[5]

由此可見，PX 并不像人們說的那樣可怕，那些“威力堪比原子彈”、“秒殺一座城”等說法，只不過是人們在對PX 項(xiàng)目缺乏科學(xué)認(rèn)識的情況下，對PX 項(xiàng)目危害性的夸大其詞，是一種非理性的認(rèn)知。

(二)PX 項(xiàng)目群體性事件

PX 項(xiàng)目群體性事件是指政府在擬建PX 項(xiàng)目過程中，當(dāng)?shù)孛癖姵鲇趯ψ陨淼纳敭a(chǎn)安全或其他利益的顧慮，采取集會、游行、示威、靜坐或群體上訪等方式，以實(shí)現(xiàn)撤銷擬建PX 項(xiàng)目計(jì)劃的利益訴求，并對政府管理和社會秩序造成一定影響的突發(fā)事件。

近年來，在我國經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展的同時，環(huán)境問題也越來越受到人們的關(guān)注，人們對與自身利益相關(guān)方面的環(huán)保意識越來越強(qiáng)。因此，因環(huán)境問題引起的群體性事件頻發(fā)，特別是像PX 項(xiàng)目事件這類與環(huán)境有關(guān)的群體性事件幾乎每年都有發(fā)生，而且大多發(fā)生在基層基礎(chǔ)，給政府和社會造成重大影響。表1 為近幾年P(guān)X 項(xiàng)目事件的簡要總結(jié)。

二、茂名PX 項(xiàng)目事件概況

2014 年3 月30 日，廣東茂名因擬建芳烴(PX)項(xiàng)目引發(fā)群眾聚集事件，這是繼廈門、寧波、大連等地之后，因PX 項(xiàng)目爭議導(dǎo)致的又一起群眾聚集抗議事件。

2014 年3 月30 日上午，約100 名茂名市區(qū)群眾為了表達(dá)對擬建芳烴(PX)項(xiàng)目的關(guān)切，在市委門前大草坪聚集，人數(shù)一度達(dá)到1000 多人，拉著“PX 滾出茂名”、“請求PX 遠(yuǎn)離市區(qū)”等橫幅，并在個別路段慢行，整體情況理性、平和。當(dāng)日下午，有小部分人上路堵塞交通，后逐步散去。到下午6 點(diǎn)左右，有部分所謂“飛車黨”的鬧事分子借機(jī)先后攔停兩輛社會車輛，實(shí)施了打砸行為，并推翻其中一輛汽車，還追打上前勸阻的民警。到晚上10 點(diǎn)，這些人還糾集部分社會閑散人員用石塊、玻璃瓶襲擊茂名市委門口，被警方驅(qū)離。隨后，不法分子繼續(xù)在茂名市區(qū)多個地方打砸沿街商鋪、廣告牌，縱火燒毀一輛執(zhí)勤警車。公安機(jī)關(guān)迅速行動，果斷處置，于是雙方起了沖突，造成人員受傷。

表1 國內(nèi)近幾年發(fā)生的重大PX項(xiàng)目事件

網(wǎng)絡(luò)上不斷出現(xiàn)“執(zhí)法人員暴力執(zhí)法”、“無論男女老幼都打”的傳言，還有許多傷者的圖片，事后被證明都是謠言。次日凌晨有一名人員因無證駕駛出車禍，當(dāng)場死亡，據(jù)說是鬧事分子中的一員。但有網(wǎng)友扭曲事實(shí)，稱是執(zhí)法人員打死的，一時間又引起了廣大網(wǎng)民的憤怒。同時，網(wǎng)上出現(xiàn)PX 項(xiàng)目詞條的“低毒”被改成“劇毒”，清華大學(xué)化工系學(xué)生為捍衛(wèi)PX“低毒”與網(wǎng)友論戰(zhàn)，引起廣泛關(guān)注。

為引導(dǎo)民眾理性對待此事，茂名市政府發(fā)布公告，稱市區(qū)少數(shù)市民受極個別不法分子挑唆，針對擬啟動的芳烴項(xiàng)目游行示威，發(fā)泄情緒時出現(xiàn)了一些非理性行為，超出了法律允許的范圍，市委、市政府堅(jiān)決反對這種違反《中華人民共和國游行示威法》的行為。針對廣大市民表達(dá)的意見和訴求，市委、市政府在項(xiàng)目論證的過程中，一定會落實(shí)群眾的知情權(quán)、參與權(quán)，如實(shí)向國家有關(guān)部委和專家反映情況，切實(shí)做到項(xiàng)目建設(shè)實(shí)事求是、依法依規(guī)。[14]

3 月31 日，相比前一日人數(shù)減少，茂名市區(qū)一些群眾或靜坐或拉條幅反對上馬PX。有警察和身穿迷彩服的軍人手持警棍和盾牌在維持秩序。同時，公安武警加強(qiáng)對銀行、商店、金鋪等地的維護(hù)，防止不法分子乘機(jī)作亂。晚上聚集的人員越來越多，大約2000 人，政府工作者出來解釋和勸阻，但是效果不大，仍有不法分子在鬧事，與執(zhí)法人員產(chǎn)生沖突。

4 月1 日，茂名副市長梁羅躍在市委辦公室接待上訪民眾代表時明確表示:“該項(xiàng)目僅是科普階段，離啟動為時尚早，在考慮項(xiàng)目上一定會通過各種渠道聽取市民意見再進(jìn)行決策，在社會沒有達(dá)成充分共識前決不會啟動。”此時，多數(shù)群眾在勸導(dǎo)下離開了聚集現(xiàn)場。

自4 月2 日凌晨以后，茂名市委、市政府所在的油城路和光華路撤掉了警戒線和路障，全市社會面治安良好，總體平穩(wěn)有序。茂名市公安機(jī)關(guān)公布，依法共查處“3.30 事件”違法犯罪嫌疑人44人，其中刑事拘留18 人，行政處罰26 人。[15]

4 月3 日，在茂名市政府召開的新聞發(fā)布會上，茂名副市長梁羅躍再次強(qiáng)調(diào):在沒有充分達(dá)成社會共識前絕不會啟動該項(xiàng)目。4 月4 日，仍有少部分人在市委門前抗議，但在清明節(jié)前夕全部散去。由此，茂名PX 項(xiàng)目事件暫告段落，PX 項(xiàng)目能否在“油城”茂名順利進(jìn)行下去還是未知數(shù)。

三、PX 項(xiàng)目群體性事件中地方政府應(yīng)急管理存在的問題

茂名“3.30 集體抗議事件”持續(xù)多日，擾亂了社會的正常秩序，警民雙方的沖突造成了少數(shù)人員受傷，嚴(yán)重威脅社會和諧。此次事件和以往的PX 項(xiàng)目事件再次暴露出地方政府在群體性事件應(yīng)急管理中一些方面的不足。

(一)事前預(yù)防中的不足

1.防范意識不強(qiáng)。從往年情況來看，上馬PX項(xiàng)目大部分會引起群體性事件，所以地方政府在準(zhǔn)備PX 項(xiàng)目的立項(xiàng)工作時就應(yīng)該有風(fēng)險防范意識，充分做好應(yīng)對此類群體性事件的準(zhǔn)備工作，以防萬一。同時也要做好相關(guān)公眾的防范意識工作，在立項(xiàng)之前就應(yīng)該建立一個民主的決策機(jī)制，讓公眾從一開始就知道PX 項(xiàng)目，讓他們在潛移默化中接受PX 項(xiàng)目。但是，從事態(tài)的總體情況來看，茂名地方政府對PX 項(xiàng)目群體性事件的防范意識不強(qiáng)，沒有給予足夠重視。茂名PX 項(xiàng)目事件發(fā)生前，政府部門已經(jīng)想到會發(fā)生類似廈門PX項(xiàng)目事件的情況，但對下一步的準(zhǔn)備工作沒有形成共識并落在實(shí)處。

另外，茂名市政府沒有意識到近幾年茂名市頻發(fā)的官員腐敗現(xiàn)象，已經(jīng)讓茂名市民對當(dāng)?shù)卣男湃味却蟠蛘劭郏瑹o論政府宣布實(shí)行何種政策、上馬什么重大項(xiàng)目，公眾都會認(rèn)為政府官員和企業(yè)之間有貓膩。即使這次要上馬的不是PX 項(xiàng)目而是其他項(xiàng)目，公眾也可能會尋找其他理由反對政府舉措。此次茂名PX 項(xiàng)目群體性事件的發(fā)生有部分歸因于此，但茂名市政府并沒有為在公眾面前樹立一個廉潔的政府、提高政府公信力而做充分的前期準(zhǔn)備。

2.事前預(yù)警準(zhǔn)備不足。預(yù)防、預(yù)警是群體性事件應(yīng)急過程管理的首要環(huán)節(jié)，是為了及時避免突發(fā)群體事件的發(fā)生或抑制其發(fā)展而采取的措施。但是，一些地方政府不重視事前預(yù)警，臨時成立的應(yīng)急小組通常由于缺乏管理經(jīng)驗(yàn)和日常協(xié)作而陷入一片混亂之中，協(xié)調(diào)不當(dāng)反而會使事情變得更糟糕。

在茂名PX 項(xiàng)目事件中，茂名市政府2 月初組織本地媒體及廣東省級媒體召開新春座談會，會后才提到PX 項(xiàng)目，并咨詢媒體人輿論該如何引導(dǎo)以及如何應(yīng)對突發(fā)群體事件。可見茂名市政府預(yù)見到有可能發(fā)生群體事件，但在具體的防范措施上似乎還沒有落實(shí)。而且，在茂名市應(yīng)急辦的網(wǎng)站中，至今還未見有關(guān)PX 項(xiàng)目事件的信息，在應(yīng)急演練的項(xiàng)目中，大部分是消防等社會事故、自然災(zāi)害的應(yīng)急演練，沒有對群體性事件進(jìn)行預(yù)防、處置應(yīng)急演練的項(xiàng)目。

3.宣傳和科普不力。由于大部分民眾對PX項(xiàng)目并不了解，在上馬PX 項(xiàng)目前，地方政府都會對公眾進(jìn)行宣傳和科普教育，提高公眾對PX 項(xiàng)目的認(rèn)識，減少誤解。但是一些地方政府的宣傳和科普工作并沒有采取合適的方法，他們大多只是在本地的報紙和電視上進(jìn)行一些宣傳，其實(shí)真正接收到這些信息的人較少;科普講座也只是一少部分人參加，政府很少會選擇那些與建立PX 項(xiàng)目有直接利益關(guān)系的公眾參加這樣的宣傳教育活動。因而，宣傳的力度越大，越會引起公眾的不安情緒，因?yàn)樗麄儠詾檎磳⒁像RPX 項(xiàng)目了，他們必須采取行動阻止政府的決策，于是就容易引發(fā)群體性事件。

另外，僅僅向公眾宣傳和科普PX 項(xiàng)目的知識，而忽視了接受者的法律意識教育，并向他們提供便捷順暢的利益訴求渠道，使公眾在缺少訴求渠道和法律意識的前提下，選擇了集體上訪、游行示威等行為表達(dá)自己的訴求。

(二)事中響應(yīng)中的不足

1.信息處置方式不當(dāng)。地方政府對群體性事件十分敏感，一旦出現(xiàn)群體性事件，政府總是像消防員一樣，先撲滅再說。[16]一些地方政府為了“維穩(wěn)”而采取封鎖消息、限制媒體報道等方式，以求大事化小、小事化了，但這往往適得其反，不僅事情解決不了，反而引起更大的民憤。在多起群體性事件中，由于信息封鎖造成信息不對稱，一些在人際關(guān)系中擴(kuò)撒的謠言對民眾心理有著極大的煽動效果，更容易引發(fā)群體性事件。[17]另外，新聞媒體在應(yīng)急過程中的作用也不能忽視，因?yàn)椴环σ恍┟襟w為了吸引眼球而故意散播謠言、夸大事實(shí)，給社會帶來更大恐慌。

隨著網(wǎng)絡(luò)媒體的普及，網(wǎng)上民意表達(dá)成為一種趨勢。在網(wǎng)絡(luò)上經(jīng)常見到公眾的利益訴求，有效搜集這些網(wǎng)上信息，及時了解公眾的想法，有助于應(yīng)急管理。但是，一些地方政府不能有效分析這些信息，或有意忽視有關(guān)信息。公眾在覺得自己的訴求得不到回應(yīng)時，就會增加對政府部門的不滿，從而引發(fā)群體性事件。

2.應(yīng)急響應(yīng)能力不足。群體性事件具有突發(fā)性的特點(diǎn)，這就要求地方政府在事發(fā)時能迅速采取行動，防止事態(tài)的影響范圍進(jìn)一步擴(kuò)大。但是，在以往的PX 項(xiàng)目事件中，地方政府在事件處置中表現(xiàn)出應(yīng)急響應(yīng)能力不足，反應(yīng)速度慢的現(xiàn)象。如在發(fā)生群體性事件時，許多地方政府不能迅速制止引起混亂的鬧事分子，掌握現(xiàn)場的主導(dǎo)權(quán)。等到已不能容忍的地步時，又突然出動警力逮捕不法分子，現(xiàn)場公眾在沒有準(zhǔn)備的情況下產(chǎn)生恐慌，現(xiàn)場失控，增加了管理難度。出現(xiàn)這樣的現(xiàn)象，和應(yīng)急管理人員平時缺少群體性事件的應(yīng)急培訓(xùn)脫不了關(guān)系。

(三)事后恢復(fù)中的不足

1.事后評估機(jī)制缺失。群體性事件在平息之后，地方政府及時對事件的應(yīng)急管理過程進(jìn)行評估，吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，是提高應(yīng)急管理能力的關(guān)鍵。但是，目前一些地方政府往往缺乏對事件的事后評價機(jī)制，對群體事件的防范工作、預(yù)警制度、處置能力和善后恢復(fù)評價缺失。[18]PX 項(xiàng)目群體性事件的發(fā)生具有突發(fā)性，但是也有其發(fā)展的規(guī)律性。地方政府應(yīng)提高其應(yīng)急管理分析總結(jié)能力，在實(shí)戰(zhàn)中鍛煉、積累經(jīng)驗(yàn)并及時總結(jié)，不斷完善應(yīng)急管理過程，形成長效應(yīng)急管理機(jī)制。

2.事后恢復(fù)工作不足。事后恢復(fù)是使社會秩序恢復(fù)到群體性事件發(fā)生之前的行為，直接關(guān)系到社會公眾的生活和工作，處理好恢復(fù)工作對地方政府至關(guān)重要。恢復(fù)工作涉及個多方面，包括公共設(shè)施的修復(fù)、公眾情緒的安撫、涉法人員的處置等。但是，在PX 項(xiàng)目群體性事件中，一般地方政府的做法是事后召開新聞發(fā)布會，大部分是告知PX 項(xiàng)目暫時不會實(shí)行，之后就很少發(fā)布消息。而且，對最新的民意沒有給予太多關(guān)注，對公眾最想知道的PX 項(xiàng)目究竟如何處置一直很少回應(yīng)，如昆明PX 項(xiàng)目事件就一直沒有給公眾最終的回應(yīng)。

四、改進(jìn)群體性事件地方政府應(yīng)急管理的對策建議

(一)加強(qiáng)群體性事件的前期預(yù)防

凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢。群體性事件具有突發(fā)性，為了避免政府相關(guān)各方在事發(fā)時出現(xiàn)不知所措的現(xiàn)象，有效抑制事件的進(jìn)一步惡化，做好前期的預(yù)防準(zhǔn)備工作至關(guān)重要。

1.提高警覺意識，做到防治并重。群體性突發(fā)事件一般要經(jīng)歷“問題積聚、矛盾凸顯、對峙僵持、形成騷亂、事態(tài)平息”五個階段。[19]地方政府不僅要提高預(yù)警意識，做好相關(guān)工作，減少問題集聚，而且要加快轉(zhuǎn)變?nèi)后w性事件應(yīng)急預(yù)警不重要的觀念，提高對事件的研究分析能力，力求準(zhǔn)確預(yù)測事件的發(fā)展趨勢，以采取針對性的應(yīng)急措施。同時，還要加強(qiáng)群體性事件應(yīng)急管理演練培訓(xùn)，能夠提高地方政府應(yīng)對群體性事件的能力，減少事發(fā)前的不知所措。

我國已經(jīng)發(fā)生多起PX 項(xiàng)目群體性事件，地方政府在準(zhǔn)備上馬PX 項(xiàng)目時，應(yīng)該借鑒其他地區(qū)應(yīng)急處置的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，制定應(yīng)對PX 項(xiàng)目群體性事件的應(yīng)急管理方案，做到防患于未然。

2.完善信訪制度，暢通溝通渠道。信訪制度是民眾表達(dá)利益訴求最直接有效的途徑，信訪部門應(yīng)積極主動做好上馬PX 項(xiàng)目輿情信息的整理分析，及時解決群眾反映比較集中的問題，不能解決的應(yīng)及時報上級部門。[20]群體性事件大部分是由于公眾的利益訴求得不到及時回應(yīng)和解決而引起，因此，建立完善的信訪制度，及時了解公眾的訴求，將公眾的反應(yīng)放在心上，真正做到“情為民所系”，及時處理公眾之間的矛盾，是減少和防止群體性事件的保證。在PX 項(xiàng)目群體事件中，事發(fā)前地方政府應(yīng)該及時收集公眾意見，并對公眾做好思想工作，減少他們對PX 項(xiàng)目的誤解。

地方政府還應(yīng)該為公眾提供信息溝通渠道，讓公眾及時了解政府的相關(guān)政策信息，增加公眾對政府的信任，同時政府也必須及時了解公眾的利益訴求和意見，調(diào)整執(zhí)行計(jì)劃，程序性較強(qiáng)的聽證會有利于搭建公民與決策者之間平等博弈的平臺，實(shí)現(xiàn)相互間理解、信任和協(xié)作。[21]只有雙方有效的溝通，才能夠達(dá)成共識，避免沖突事件的發(fā)生。

3.提高宣傳效力，做到正確科普。在群體性事件應(yīng)急管理中，信息的傳播始終貫穿著整個管理的過程。PX 這個詞在人們的日常生活中較少出現(xiàn)，大部分公眾對其并不熟悉，就如前所述，有30%的人不知道其為何物，而50%的只知道其對環(huán)境有害。從近幾年的PX 項(xiàng)目事件來看，多是因?yàn)楣妼X 項(xiàng)目的誤解甚至夸大它的危害而引發(fā)了群體性事件。因此，在上馬PX 項(xiàng)目前，加強(qiáng)對公眾的宣傳和科普教育必不可少。但是，宣傳并不是盲目把事情弄得人盡皆知就行了，而是采取有針對性的、適合目標(biāo)群體能夠接受的方式，讓宣傳活動真正做到“對癥下藥”，實(shí)現(xiàn)宣傳和科普的初衷。這可以借鑒漳州市政府在漳浦縣的古雷半島成功的宣傳方法，即干部到每家每戶進(jìn)行宣傳教育，提高公眾對PX 項(xiàng)目的認(rèn)識。

(二)加強(qiáng)群體性事件的事中響應(yīng)處置

1.迅速響應(yīng)，掌控現(xiàn)場主導(dǎo)權(quán)。群體性事件一般都會經(jīng)過從小范圍到大范圍、從量變到質(zhì)變、從少數(shù)人煽動到大規(guī)模群體參與的過程，通常由小部分人制造聲勢，吸引有共同的利益群體或不明真相的群眾參與。[22]在茂名PX 項(xiàng)目事件中，本來平和的游行現(xiàn)場，因?yàn)橐恍┎环ǚ肿咏铏C(jī)鬧事，而使現(xiàn)場陷入混亂，使事情發(fā)生了質(zhì)的變化。

在面臨此類群體性事件時，地方政府必須迅速啟動警戒行動，密切關(guān)注現(xiàn)場情況，若是發(fā)現(xiàn)現(xiàn)場有人故意借機(jī)擾亂現(xiàn)場秩序，企圖將事件鬧大時，相關(guān)的公安武警部門就應(yīng)及時采取措施，控制這些鬧事分子，穩(wěn)定現(xiàn)場秩序和公眾的情緒，掌控住現(xiàn)場事態(tài)的發(fā)展方向。但是，政府不能盲目出動警力，而是要始終堅(jiān)持慎用警力、慎用武器警械、慎用強(qiáng)制措施的原則，力戒“濫用警力”[18]。

2.建立信息公開機(jī)制，善用網(wǎng)絡(luò)和媒體。信息的公開對群體性事件的應(yīng)急管理非常重要，能夠減少公眾對事件的疑惑和對政府的不滿。地方政府是公共信息最大的擁有者和控制者，作為群體性事件信息的披露與公開方面的主導(dǎo)者，地方政府在事發(fā)第一時間內(nèi)迅速、準(zhǔn)確、全面地公開信息不僅有利于體現(xiàn)政府處理群體事件的決心與信心，消除公眾疑慮，還有利于控制局勢，抑制群體性事件進(jìn)一步惡化。[23]

但是，在PX 項(xiàng)目群體事件中，公眾對PX 項(xiàng)目的真實(shí)面貌知之甚少，加之政府在立項(xiàng)前的決策信息并未為公眾所知，而某些地方政府為了“維穩(wěn)”不準(zhǔn)媒體進(jìn)入、封鎖信息的行為，反而更增加公眾的疑惑，導(dǎo)致謠言的產(chǎn)生，使得事態(tài)進(jìn)一步惡化，影響到政府的管理工作。

同時，地方政府應(yīng)協(xié)調(diào)好與相關(guān)媒體的關(guān)系，引導(dǎo)媒體報道協(xié)同政府播報事件信息。制定群體性事件媒體應(yīng)急預(yù)案，完善新聞發(fā)布制度和新聞發(fā)言人制度，確定發(fā)布方案，以正面事實(shí)為主，同時第一時間統(tǒng)一、及時、準(zhǔn)確發(fā)布權(quán)威信息，有利于掌握輿論主動權(quán)。[18]

另外，地方政府可以利用微博、微信等新媒體渠道及時解答公眾的疑惑，收集信息，了解公眾的想法，再采取相關(guān)的對策緩解公眾的憤怒。

(三)加強(qiáng)群體性事件的事后恢復(fù)

在發(fā)生群體性事件后，地方政府必須做好事后的恢復(fù)工作，防止群體性事件的復(fù)發(fā)。

1.加快事后恢復(fù)，密切關(guān)注事件后續(xù)發(fā)展。在群體性事件平息之后，若不能妥善處理事后工作，就有可能會再次出現(xiàn)群眾聚集向政府游行示威的情況，例如，2013 年昆明PX 項(xiàng)目事件就在一段時間內(nèi)出現(xiàn)了兩次群體性事件。

群體性事件發(fā)生后，經(jīng)常會破壞事件現(xiàn)場的公共設(shè)施，給現(xiàn)場周圍的公眾造成心理壓力。地方政府應(yīng)迅速恢復(fù)現(xiàn)場秩序，對現(xiàn)場周圍的公眾進(jìn)行心理疏導(dǎo)，緩解緊張氣氛，恢復(fù)正常的工作、生活秩序。同時，要采取措施對示威者進(jìn)行教育勸解，懲罰那些有意破壞社會秩序的鬧事分子，防止有人在此煽動其他人再次聚集鬧事。同時，地方政府要向社會各界公開事后政府部門的最新決策，總結(jié)事件的發(fā)展情況，最重要的是要及時兌現(xiàn)政府對公眾的承諾，消除引起群體性事件的根源。

2.加強(qiáng)事后評估，改善應(yīng)急管理工作。在處置完群體性事件之后，地方政府或應(yīng)急管理部門要對事件進(jìn)行事后評估，了解事件造成的損失，以便事后快速恢復(fù)現(xiàn)場秩序，并向上一級政府部門匯報工作情況。以往的PX 項(xiàng)目群體性事件中都暴露出地方政府應(yīng)急預(yù)警和預(yù)案不完善，響應(yīng)能力不足的現(xiàn)象。通過事后評估，地方政府可以找出整個應(yīng)急管理過程中的不足，對比以往類似事件處置的經(jīng)驗(yàn)，改進(jìn)地方政府應(yīng)對群體性事件的預(yù)警機(jī)制，不斷改善應(yīng)急預(yù)案，完善其他的群體性事件應(yīng)急管理體制機(jī)制，提高應(yīng)急管理人員的響應(yīng)處置能力，形成長效應(yīng)急管理機(jī)制。

3.改進(jìn)地方政府形象，提高地方政府公信力。一個民主、秩序、廉潔、務(wù)實(shí)和高效的政府是保持國家經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)發(fā)展的重要保證，更為重要的是，它是有效防范突發(fā)性群體事件的重要一環(huán)。[24]改善地方政府的形象，首先要轉(zhuǎn)變政府職能，由傳統(tǒng)的管理型政府向現(xiàn)代的服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，形成“親民型政府”，改掉地方政府一些黨員干部高高在上的形象，改善官員和公眾的關(guān)系，提高公眾對地方政府的認(rèn)同感和信任感。建立一個廉潔高效的政府，取信于民，為政府的各項(xiàng)重大投資積累群眾基礎(chǔ)，減少輿論壓力，提高支持度。

另外，還要建立民主的決策機(jī)制，提供更多的溝通渠道，如走訪、聽證會、網(wǎng)上對話等，讓更多的公眾參與政府決策，提高政府決策的透明度，虛心聽取公眾意見，尊重公眾建議，讓公眾感覺到政府確實(shí)做到了“利為民所謀”，這樣才能提高地方政府的公信力，避免因官民之間的矛盾而引起群體性事件。

4.改變事后應(yīng)對措施，提高公眾認(rèn)知。近年來發(fā)生的PX 項(xiàng)目事件處置過程中出現(xiàn)這樣一種惡性循環(huán)，即政府宣布擬建PX 項(xiàng)目，然后公眾集體游行反對在當(dāng)?shù)亟≒X 項(xiàng)目，最后政府迫于維穩(wěn)壓力而宣布停止或不再建設(shè)PX 項(xiàng)目。地方政府要走出這種惡性循環(huán)，首先就要改變以往“一鬧就停”的應(yīng)對措施，在面對真正有利于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展的機(jī)遇時，應(yīng)該勇于堅(jiān)持和擔(dān)當(dāng)，增加決策過程的透明度，與民協(xié)商，讓公眾真正了解PX 項(xiàng)目帶來的長遠(yuǎn)利益，減少上馬PX 項(xiàng)目帶來的風(fēng)險。其次，事發(fā)后，地方政府還應(yīng)繼續(xù)采取正確的宣傳渠道，加強(qiáng)對公眾的宣傳和科普教育，糾正公眾對政府和PX 項(xiàng)目的誤解。

五、結(jié)語

在我國急劇的社會轉(zhuǎn)型期和快速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展期，各種社會矛盾激化，人民之間的利益分配機(jī)制失衡，維權(quán)意識越來越強(qiáng)，但其利益訴求又往往不能通過理性的渠道解決，在這種情況下非常容易發(fā)生群體性事件，破壞社會正常秩序，引起社會混亂。PX 項(xiàng)目群體性事件中總會涉及政府、企業(yè)和公眾之間的利益，這些利益糾紛得不到有效解決，就易引發(fā)群體性事件。而這些群體事件多發(fā)生在基層，那么地方政府就必須擔(dān)負(fù)起此類事件應(yīng)急管理“屬地管理”和“第一時間處置”的重任。各級地方政府應(yīng)該建立民主的公民參與機(jī)制，完善其應(yīng)急預(yù)防、預(yù)警機(jī)制和應(yīng)急預(yù)案，重視群體性事件的應(yīng)急管理，提高群體性事件應(yīng)急管理響應(yīng)處置能力，降低事件帶來的危害，維護(hù)社會和諧和安定。

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