我國生態文明建設與財政政策選擇

財政部財政科學研究所 蘇 明

一、生態文明的相關理論分析

(一)生態文明與工業文明。

生態文明是工業文明發展到一定階段的產物，是超越工業文明的新型文明境界，是在對工業文明帶來嚴重生態安全進行深刻反思基礎上形成和正在積極推動的一種文明形態，是人與自然和諧的社會形態。

所謂工業文明，是人類社會征服自然、改造自然的階段，歷時幾百年，隨著生產工業的不斷革新和先進技術手段的廣泛應用，工業化和城鎮化大力推進，經濟總量和社會財富不斷膨脹，與此同時對自然帶來損害和破壞，資源的環境問題日益突出。而生態文明則是指人們在遵循人、自然、社會和諧發展的客觀規律改造客觀物質世界的同時，以建立可持續的生產方式和消費方式為目標，不斷克服人類活動中的負面效應，積極改善和優化人與自然、人與社會的關系，建設有序的生態運行機制和良好的生態環境。它不同于傳統意義上的工業化發展道路，而是克服工業文明弊端，探索資源節約型、環境友好型發展道路的過程。

20世紀60年代以來，隨著西方工業化國家環境公害事件頻發，以及兩次世界石油危機，引起了人類對傳統工業化道路弊端的警醒。民間環保組織紛紛涌現，環保運動此起彼伏。有識之士不斷發出呼吁，1962年出版的《寂靜的春天》和1972年發表的《增長的極限》就是其重要代表作。1992年聯合國環境與發展大會發表《里約條言》和《21世紀議程》，提出要走可持續發展道路，保護地球生態系統。與此同時，一些中外學者陸續提出并使用了“生態文明”的概念。可見，生態文明的理念是工業社會發展到一定階段、人與資源環境矛盾日益尖銳的產物，是人們對人與自然的關系特別是傳統工業化模式導致越來越嚴重的生態危機進行深刻反思的結果(馬凱，2013)。

(二)生態文明建設與綠色循環低碳發展。

綠色循環低碳發展是當今世界各國工業化發展和結構優化升級的共同追求和國際化趨勢，也是我國下一步推進生態文明建設的基本途徑和方式。

1.低碳發展。這是以低碳排放為特征的發展，是一種在給定碳排放量約束條件下的現代經濟發展模式。主要是通過節約能源提高能源效率、發展低碳能源調整能源結構、調整和優化產業結構降低能耗、建設低碳城市和低碳農村，增加森林碳匯等途徑，降低能耗強度和碳排放強度，實質是解決能源可持續問題和能源消費等引起的氣候變化等環境問題。

低碳發展具有以下幾個特征:(1)低碳發展屬于一種新的經濟運行模式，核心是低能耗、低排碳、低污染前提下的發展。低碳發展是因應氣候變化而產生，又被作為減少溫室氣體排放的手段而使用。低碳發展就是以促進低碳技術創新、提高能源效率、優化能源結構為手段，以轉變既有生產、生活方式為途徑，降低人類社會對傳統化石能源的過度依賴，進而減少能源耗費，降低碳排放，減少污染，最終達到實現經濟社會可持續發展的現代經濟運行模式。因此，低能耗、低排放、低污染前提下的發展構成了低碳發展的最基本特征。(2)低碳發展涉及生產、流通、消費各個環節。目前，由于世界范圍內的可再生能源消費量占整個能源消費需求的比例還很低，所以，現代社會經濟的正常運行還主要靠傳統的化石能源來提供動力。首先，在生產環節，化石能源是各類產品生產中的重要投入要素，消耗的能源越多，排放的溫室氣體就越多;其次，在流通環節，因涉及產成品的包裝、庫存及運輸等問題，均需要耗費相應數量的能源;最后，在產品和服務的消費環節，由于消費習慣及模式的不同，其耗能差別也極大。如面積大的房子、排量大的小汽車，在居住使用權用的過程中就需要消費更多的能源。因此，要低碳發展就需要在產品的生產、流通、消費各個環節上同時下功夫，應通過制定相應的政策法規鼓勵社會清潔生產和綠色消費。(3)在不同發展階段，低碳發展任務要求不同。在本質上，低碳發展的過程也就是不斷降低社會經濟活動中碳排放量的過程，但對處于不同發展階段的國家來說，衡量其經濟低碳化程度的標準是不一樣的。對經濟發展水平處于高度發達的西方國家而言，根據“共同但有區別責任”的原則，在應對氣候變化方面，應率先承擔絕對減排義務，其追求的應該是絕對的低碳發展目標。所以，在考察發達國家的低碳經濟發展狀態時，應用溫室氣體減排的絕對量指標來評價。而對發展中國家而言，它們經濟的總體發展水平比較低，社會生存的基本需求仍未得到滿足，發展是其第一要務，未來排放仍然會增加，但應積極、主動借助發達國家的資金、技術援助，逐漸降低碳強度，實現經濟社會的相對低碳發展。因此，在考察發展中國家的低碳經濟發展狀態時，應用溫室氣體減排的相對量指標來評價。相類似地，在同一國家內部，因經濟發展水平存在差異性，不同地區承擔的溫室氣體減排任務也應有所不同。

2.循環發展。循環發展是指在生產、流通和消費等過程中進行的減量化、再利用、資源化活動的總稱。循環發展，是人類社會在日益嚴重的資源約束面前，對“大量生產、大量消費、大量廢棄”的傳統增長模式、消費模式深刻反省的結果，是人類社會探求可持續發展道路的必然選擇。目前循環發展越來越受到各國的重視，在許多國家、循環發展雖然方興未艾，但已深刻影響了人類社會的生產生活。

在現代社會，隨著人類經濟規模的不斷擴大，盡管生產的效率已經大大提高，但是，需求的急劇增長仍然使資源供給日益短缺，大量生產、大量消費、大量產生廢棄物的線性生產和消費模式使得環境污染日益嚴重。經濟增長面臨資源供給不足和環境污染的雙重壓力，經濟增長的可持續性下降。于是，人類在繼續提高資源利用效率的同時，開始在生產和消費末端對產生的廢棄物用焚燒或填埋的方式進行處理。這種末端處理方式不僅存在對環境產生二次污染的潛在威脅，還需要投入大量資金，使政府承擔巨額的財政負擔。為了解決經濟增長與環境污染、資源供給之間的尖銳矛盾，發達國家率先探索從生產的源頭減少資源消耗，在生產過程中實施清潔生產工藝，對生產和消費產生的廢棄物進行再使用和再生利用，最大限度地減少需最終處置的廢棄物的數量，提出了資源消耗和廢棄物產生“減量化”、廢舊產品經過處理后“再使用”、不能再使用的廢棄物經過“再生制造重復利用”、對無經濟利用價值的廢棄物進行無害化處理的綜合解決方案。經過20世紀70～90年代的探索，美國杜邦公司總結出了生產的減量化(Reduce)、再使用(Reuse)、再生循環利用(Recycle)的“3R”原則。發達國家的這些探索，把以提高資源使用效率為核心的樸素的古典循環生產，改造成了以提高資源使用效率和保護環境為雙重目標的現代循環運行模式，把污染的末端治理改造成了污染預防與產品的全壽命周期管理。對原本無經濟贏利性的廢棄物進行循環利用是為了減少環境污染，從而減少經濟活動的負外部性。因此，循環經濟改變了經濟活動的市場邊界，使得資源和廢棄物按照其在新的市場邊界下的市場價值，在社會經濟系統中被循環利用和無害化處理。現代循環經濟對資源與廢棄物循環利用和處理的方式，使得人類經濟增長可以實現“減物質化的‘X倍躍進’”，即經濟增長與資源消耗弱相關，資源消耗增長1倍，經濟可以增長X倍(X＞1)，環境污染則同時得到減輕。把循環經濟模式與新資源開發、技術效率改善進行集成整合，可以從根本上緩解經濟增長與資源供給和環境污染的矛盾。“十一五”時期，特別是黨的十七大以來，我國將發展循環經濟作為經濟社會發展的一項重大戰略，通過加強宏觀指導、開展試點示范、制訂法律法規、完善經濟政策、鼓勵技術創新等一系列政策，循環經濟從理念變為行動，并取得了一定進展。

3.綠色發展。綠色發展是以市場為導向、以傳統產業經濟為基礎、以經濟與環境的和諧為目的而發展起來的一種新的經濟形式，是產業經濟為適應人類環保與健康需要而產生并表現出來的一種發展狀態。聯合國環境署對綠色發展的定義是可促成提高人類福祉和社會公平，同時顯著降低環境風險與生態稀缺的經濟。簡言之，綠色發展可視為是一種低碳、資源高效型和社會包容型經濟。在綠色發展中，收入和就業的增長驅動于那些能降低碳排放及污染，增強能源和資源效率，并防止生物多樣性和生態系統服務喪失的公共及私人投資。需要通過有針對性的公共支出、政策改革和法規變革來促進和支持這些投資。

“綠色”一詞本是形容森林、草原、田地等令人賞心悅目的宜人景象，隨著環境問題不斷升溫，保護環境得到更多地關注，人們也越來越多地用“綠色”來表達環境保護、環境友好、節約資源、清潔低碳、可持續等理念和目標。關于綠色發展，簡單而言，就是能夠體現這些含義的經濟活動，因此，綠色發展一經提出，無疑會得到社會各界的積極響應。1989年，英國環境經濟學家大衛·皮爾斯在《綠色經濟藍圖》中首次提出綠色經濟這一概念。2008年金融危機爆發后，綠色發展漸漸成為世界環境與發展領域的重要趨勢。世界上的主要經濟體如歐盟、美國、日本、經濟與合作組織(OECD)等紛紛采取措施推動綠色經濟發展，制定綠色增長戰略、建立綠色社會、加強綠色投資、開展綠色行動計劃等，并將發展綠色經濟作為國家經濟競爭力在全球的制高點和領先地位的重要途徑。

綠色發展最本質的特征是環境友好與資源節約，環境友好在現階段應該是社會經濟活動對環境的負荷和影響要達到現有技術經濟條件下的最小化，最終這種負荷和影響要控制在生態系統的資源供給能力和環境自凈容量之內，形成社會經濟活動與生態系統之間的良性循環。

(三)從宏觀和戰略的高度認識生態文明建設的重大意義。

1.推進生態文明建設是促進經濟社會長期可持續發展的現實需要。改革開放以來，我國經濟發展很快，工業化和城鎮化發生巨變，但同時也付出了沉重的資源環境代價。資源供需矛盾不斷擴大，一些重要戰略資源如石油、鐵礦石的進口依存度已超過50%;資源過度開發和低效使用，導致一系列生態和環境問題，大氣污染和水污染已遠遠超過環境容量;我國目前的能源消耗和碳排放已超過美國，成為世界第一。可以說，我國的資源環境和生態系統已承載不了傳統的發展模式，只有推進生態文明建設，促進綠色循環低碳發展，才能破解資源環境的制約，為經濟社會的長期可持續發展提供保障。

2.推進生態文明建設是推動產業升級和經濟轉型的客觀要求。產業升級和經濟轉型一直是我國經濟發展的難題，傳統的粗放發展模式始終主導著我國的經濟運行;我國的工業化比重已有了很大提升，但重化工業特色明顯，過度依賴高資本投入和高資源投入，投入與產出關系失調;我國已超越美國而成為世界第一制造業大國，但制造業大而不強，技術相對落后，產品附加值低;尤為突出的是，近年來我國出現了嚴重的產能過剩問題，這是過去長期以來傳統經濟發展模式的必然結果。生態文明建設為推動我國產業轉型升級提供了重要契機。大力發展環保節能、新能源、新能源汽車、生物產業、高端制造企業等戰略性新興產業，不僅可以促進節能減排，而且還能夠提高我國的技術水平和產業競爭力，進而促進經濟增長和產業結構轉型。

3.推進生態文明建設是全面建成小康社會的重要內容。黨的十八大將生態文明建設與經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設并列，構成了全面建成小康社會目標“五位一體”的新要求，這是中央根據我國經濟、社會形勢的發展，在通盤考慮我國全面建成小康社會過程中面臨的問題與挑戰基礎上作出的重大戰略安排。生態文明既是經濟協調發展的基礎，也是關系民生的大事。通過加強生態文明建設，為人民群眾提供清新的空氣、潔凈的水質、肥沃的土地、優美的環境，這是新時期解決民生問題的必然要求，也是未來全面建成小康社會過程中不可或缺的重要內容。

二、當前及今后長時期我國生態文明建設面臨四大壓力

生態環境是關系到社會經濟長期可持續發展的重大戰略問題。改革開放以來，我國國民經濟和人民生活發生巨變，工業化和城鎮化大步推進，但生態環境形勢日益惡化，可以說是歷史上最嚴峻的時期。1978～2013年，GDP由3645億元增加到56.9萬億元，年均增長率9.8%;城鎮化率由18%變為53%，提高了35個百分點;國家財政收入由1100億元增加到12.9萬億元，增長了近117倍。目前我國已成為世界第二大經濟體，第一制造業大國，第二貿易大國，第一外匯儲備大國。然而，關鍵指標和數據表明，中國的生態環境形勢已從過去的“低消耗、低排放、低污染”進入“高消耗、高排放、高污染”階段。具體分析，當前及今后中長期我國生態文明建設面臨四個方面的壓力:

(一)資源壓力。

我國人口眾多，資源相對不足，這是我國的一個基本國情。長期以來我國呈現出經濟高增長、資源高投入的基本特征，加之資源利用效率不高，進一步加劇資源供需矛盾和進口依存度不斷提高的趨勢。可以說，資源問題是我國生態文明建設需破解的首要難題。

1.隨著人口增長和經濟增長，我國資源約束的壓力趨于上升。我國耕地資源非常緊缺，目前人均占有耕地已不足0.1公頃，只是高于日本和韓國，而印度為0.13公頃，巴西為0.32公頃，美國為0.57公頃，阿根廷為0.8公頃，世界平均水平為0.22公頃(見圖1)。我國水資源短缺矛盾更為突出，目前人均淡水資源為2100立方米，高于印度(1003立方米)和韓國(1488立方米)，而日本為3323立方米，巴西為28 037立方米，阿根廷為21 981立方米，美國為10 837立方米，世界平均為6600立方米(見圖2)。其他重要資源人均占有量也低于世界平均水平。資料表明，淡水、耕地、鐵礦石、煤炭、石油和天然氣等人均占有量分別為世界平均水平的 28%、43%、17%、67%、7%、7%(見圖3)。

圖1 中國人均耕地面積與其他國家的對比

圖2 中國人均淡水資源與其他國家的對比

圖3 我國重要資源人均占有量與世界人均水平比較

2.由于多年來經濟高速增長，國內資源供需矛盾突出，進口依存度較高。近年來我國某些資源的進口量增長很快，從1997年開始，我國成為石油凈進口國，當年凈進口998萬噸，到2012年進口原油達到了2.8億噸。我國是煤炭生產大國，但從2009年開始，成為煤炭凈進口國，凈進口1.03億噸，2012年凈進口煤炭2億噸。鐵礦石進口增長更快，2000年進口鐵礦石0.7億噸，到2013年上升為8.19億噸。此外，2012年我國凈進口銅388.1萬噸，2013年進口鋁土礦7070萬噸，進口氧化鋁383萬噸(趙晉平，2014)。因此，重要資源對外依存度不斷攀升。如石油對外依存度2006年為48.3%，2007年為48.9%，2008年為50.9%，2009年為52.6%，2010年為54.9%，2011年為56.7%(見圖4)。鐵礦石對外依存度2002年為44%，2010年上升為63%(見圖5)。目前我國的鋁資源對外依存度超過了60%。

3.我國在資源總量不足、進口較多的情況下，還存在資源利用效率不高的問題。2010年我國資源產出率與日本相比只及日本的1/7～1/5(主要資源種類不同)，2011年我國GDP占世界的比重不到10%，但能源消耗量卻占全球的20%左右，主要工業產品單位產品能耗比國際先進水平高10%～20%。我國礦產資源總回采率僅為30%左右，而世界平均水平在50%以上;對共生、伴生礦進行綜合開發的只占1/3，綜合回采率不足20%;我國銅、鉛、鋅伴生金屬冶煉回收率為50%左右，而發達國家在80%以上;我國9種主要有色金屬的采礦回收率為53%，選礦回收率為62.5%，采選總回收率為33%，相當于發達國家70%的水平;我國尾礦回收利用率不到10%，而發達國家高達60%。我國單位國內生產總值消耗的礦物原料比發達國家高2～4倍，單位GDP能耗是發達國家的3～4倍(中國科學院可持續發展戰略課題組，2013)。

圖4 我國石油對外依存度

圖5 我國鐵礦石對外依存度

4.從長遠發展趨勢看，我國資源需求不可抑制地擴張，將進一步加劇資源供需矛盾。

其一，我國工業化、城鎮化正處于深度變革時期，水資源需求會擴大。根據有關預測，2030年左右我國人口達到峰值15億人，城鎮化水平65%～70%，全社會總用水量將達到7000億立方米，比現在提高約20%左右，其中，農業用水會有所下降，達到3000億～3200億立方米，而工業用水、生活用水、生態用水標準有不同程度甚至大幅度的增長，分別為2000億立方米、1000億立方米、800億～1000億立方米(見表1)。

表1 中國水資源需求預測 億立方米

其二，在工業化、城鎮化發展中，工業占地、城鎮化占地及能源、交通、水利等基礎設施占地都會增加。估計到2030年耕地面積減少975萬公頃。即使考慮墾荒、土地整理、復墾等因素，到2030年土地面積增加445萬公頃，但土地資源仍會凈減少530萬公頃。據有關預測，2030年我國耕地面積是12 470萬公頃，人均占有耕地0.08153公頃，林地和牧草地在總量上有所增加，分別達到25 300萬公頃和27 600萬公頃，但人均占有量仍然在減少，降低為0.165公頃和0.180公頃(鄒玉川，2001);園地的總面積和人均占有量幾乎不變(見表2)。

其三，近20多年來，中國礦產資源透支嚴重，未來需求更大。從現在開始到2020年，由于中國仍將處于快速工業化和城鎮化過程中，經濟增長速度較快，對礦產資源的需求量將繼續增長，一些關鍵礦產品的需求將進入全面緊張狀態。如2020年鐵礦石需求4億～5億噸、鋁資源1917萬噸、銅資源746萬噸、粗鋼72 560萬噸(見表3)。

其四，在我國工業化、城鎮化加速進程中，中國能源的需求增長將對能源供給構成越來越大的壓力。國際能源署(IEA，2007)預測，中國的能源消費需求在2020年和2030年大致分別為32億噸石油當量和46億噸石油當量(見表4);也有學者預測到2020年，中國能源供需差額絕對值將上升到5億～6億噸標準煤，屆時能源自給率將下降到85%左右(中國科學院可持續發展戰略課題組，2012)。

表2 中國主要類型土地資源預測

表3 中國主要礦產資源需求量的預測

表4 2020年和2030年中國一次能源需求規模及結構預測

(二)環境壓力。

改革開放以來我國經濟發展的成就十分顯著，但我國付出的環境代價也

非常高昂。可以說中國環境狀況每況愈下，尚未擺脫西方國家先污染后治理的老路，伴隨著經濟高增長，呈現出環境高污染，重蹈了當年發達國家的覆轍。

1.空氣污染日益嚴重。2011年11月，世界衛生組織公布了首個空氣質量數據庫，在全球91個國家和地區首都城市和人口超過10萬的1100個城市中，中國最好的城市是海口，排名830位，北京排名1053位。中國各類污染物排放量均居世界首位，并遠遠超過自身的環境定量。目前中國消費了世界約21%的能源，11%的石油，49%的煤炭，排放了全世界26%的二氧化硫，28%的氮氧化物，24%的二氧化碳(中國科學院可持續發展戰略課題組，2013)。在大氣污染物排放方面，1997年中國二氧化硫排放量為2266萬噸，到2012年仍高達2116萬噸。2006年氮氧化物排放量(不含機動車)1523萬噸，到2012年已增加到1697萬噸。煙塵和工業粉塵排放量也處于高位之中(見表5)。

表5 我國大氣污染物排放

續表

據有關測算，中國空氣中二氧化硫濃度達到國家二級標準時的環境容量為1200萬噸/年，而我國2011年的實際排放量超過環境容量的84.8%。從國際比較看，目前中國二氧化硫和氮氧化物的排放量，遠遠超過了美國、歐盟和日本(見表6)。

2.水污染形勢非常嚴峻。根據中國環境保護部公布的《2012中國環境狀況公報》顯示，在全國主要江河“十大流域的國控斷面中，Ⅰ—Ⅲ類、Ⅳ—Ⅴ類和劣Ⅴ類水質的斷面比例分別為68.9%、20.9%和10.2%。在監測的60個湖泊(水庫)中，富營養化狀態的湖泊(水庫)占25.0%。在198個城市4929個地下水監測點位中，優良—良好—較好水質的監測點比例為42.7%，較差一級差水質的監測點比例為57.3%”。我國飲用水安全受到嚴重威脅，全國有2.98億農村人口喝不上安全的飲用水，有5966萬城鎮人口的飲用水源地水質不合格。水污染排放量居高不下，1997年廢水415億噸，到2012年已增長到683億噸;1997年化學需氧量1757萬噸，2012年仍為1250萬噸(不含農業);氨氮2002年為128萬噸，2012年增長為170萬噸(不含農業)。

據有關測算，按十大水系常年平均徑流量計算，中國地表水全部達到國家Ⅲ類水質標準時的化學需氧量容量為800萬噸，而2011年我國的實際排放量超過環境容量的212.5%。

3.土壤污染狀況不容樂觀。中國水稻研究所與農業部稻米及物品質量監督檢測測試中心2010年發布的《我國稻米質量安全現狀及發展對策研究》稱，我國約有20%的耕地受到重金屬污染。2013年全國“兩會”期間，九三學社提出的《關于加強綠色農業發展的建議》中指出，“全國耕地重金屬污染面積超過16%”。2014年4月17日環境保護部和國土資源部發布的《全國土壤污染狀況調查公報》提出了總體判斷:部分地區土壤污染較重，耕地土壤環境質量堪憂，工礦業廢棄地土壤環境問題突出。具體講，全國土壤總的超標率為16.1%，耕地的點位超標率為19.4%，其中鎘的點位超標率高達7.0%。超標的土壤中，中重度污染的比例為2.6%;在耕地中，中重度污染點位比率為2.9%。據此估算，當前我國中重度污染耕地估計大體在5000萬畝，已不適合耕種。

表6 中國與美國、歐盟、日本主要污染物排放量 萬噸

中國當前嚴峻的環境形勢對社會經濟的可持續發展帶來嚴重影響。早在1997年世界銀行發布的《碧水藍天:展望21世紀的中國環境》報告中，認為中國每年因空氣和水污染造成的經濟損失高達540億美元，相當于中國GDP的3.5% ～8%。事隔10年后，2007年世界銀行在其與中國政府合作研究的《中國環境污染損失》報告中，認為中國空氣和水污染損失每年1000億美元，相當于中國GDP的5.8%(中國科學院可持續發展戰略課題組，2013)。

(三)生態壓力。

當前我國雖然局部生態功能出現好轉，但生態系統總體惡化的趨勢尚未得到根本遏制，而且目前的生態防治進程遠遠趕不上生態系統破壞的速度，加強生態保護迫在眉睫。

1.我國森林生態系統呈現數量增長與質量下降的局面。2010年我國森林面積為1.95億公頃，森林覆蓋率20.4%，與2000年的16.5%比較，增加了3.9個百分點。但森林生態系統趨于簡單化，目前我國人工林面積為6200萬公頃，占全部森林面積的31.8%，而人工林主要是由林種單一的防護林、經濟林等構成，本身難以在短時間內形成天然林的生態多樣性。從我國森林林齡來看，幼齡和中齡林占全部森林面積的70%以上(中國科學院可持續發展戰略課題組，2013)。總的看，我國森林面臨人工林面積大幅度增長，天然林面積持續下降，樹種單一，生態系統服務功能下降等問題，這成為我國生態安全保障能力下降的重要原因。

2.水土流失及土地荒漠化形勢嚴重。我國水土流失面積大、范圍廣、強度大、危害重，直接威脅我國的糧食安全和生態安全。根據環保部《中國環境狀況公報》數據，2006年，全國水土流失面積356萬平方公里，占國土總面積的37.08%;2012年全國水土流失面積294萬平方公里，占國土總面積的30.72%，水土流失面積的總量與占比分別比2006年減少了61.09萬平方公里、6.36個百分點(見表7)。這說明，經過多年治理，我國水土流失情況得到一定控制，但總體狀況仍不容樂觀。而且水土流失的危害非常嚴重，我國因水土流失而損失的耕地平均每年約100萬畝，水土流失導致大量泥沙進入河流、湖泊和水庫，削弱河道引洪和湖庫調蓄能力，全國8萬多座水庫年均淤泥16.24億立方米。水土流失給我國造成的經濟損失約相當于GDP總量的3.5%(孫鴻烈，2011)。

此外我國土地荒漠化和土地沙化比重高，范圍廣。2009年我國荒漠化土地面積達262.4萬平方公里，占國土面積的27.33%;沙化占地面積為173.9萬平方公里，占國土面積的18.03%，局部地區土地沙化仍在擴展，全國還有近31.1萬平方公里土地具有明顯沙化趨勢;全國約90%的天然草地存在不同程度的退化。

表7 我國水土流失狀況 萬平方公里

3.水資源過度開發引發的生態風險大。我國人均水資源占有量低，很多地區缺水現象嚴重。水資源過度開發，導致水生態系統嚴重失衡，地下水位持續下降。湖泊濕地喪失、江河斷流、地面沉降等生態問題迅速蔓延。特別是我國地下水超采現象普遍。由于地下水過度開采，導致地下水位下降，出現大范圍地下水超采區。華北地區2012年地下水開采量442億立方米。平原區地下水超采區面積18萬平方千米，占平原區面積(23.5萬平方千米)的77%，已成為世界上最大的地下水超采區。平原區地下水超采量101億立方米，占全國平原區地下水超采量的62%。自1980年以來，北京、天津和河北平原區地下水儲量累計虧損量已達1550億立方米(見圖6)。

4.生物多樣性面臨嚴重威脅。由于生態系統的大面積破壞和退化，使生存其中的許多物種已變成瀕危種或受威脅種。目前，我國高等植物瀕危比例達15% ～20%，裸子植物和蘭科植物高達40%以上;野生動物瀕危程度不斷加劇，233種脊椎動物瀕臨滅絕，約44%的野生動物呈數量下降趨勢，部分珍貴和特有的農作物、林木、花卉、畜、禽、魚等種質資源流失嚴重，一些地方傳統和稀有品種資源喪失。外來入侵物種嚴重威脅我國的自然生態系統，初步查明我國有外來入侵物種500種左右，每年造成的經濟損失約為1200億元。

(四)應對氣候變化壓力。

氣候變化是當今人類社會面臨的嚴峻挑戰。國內外研究和相關資料表明，我國碳排放總量大，增速快。從1850年到1990年的累積排放只占全球5%左右，而美國占30.7%，我國的歷史責任較小。但從當前排放看，我國已經超越美國而成為全球最大的二氧化碳排放國，約占全球排放量的24%，人均排放量4.57噸，超過了世界平均4.38噸的水平。由此導致不僅對我國經濟增長和生態環境帶來壓力，而且在國際氣候變化談判中面臨著很大的壓力。

1.碳排放與能源消耗密切相關，長期以來受經濟高增長影響，我國能源消耗保持了高增長態勢。1980年中國一次能源生產、消費總量分別為6.37億噸標準煤和6.03億噸標準煤，到2012年中國一次能源生產和消費總量已經達到33.18億噸標準煤和36.07億噸標準煤，相當于1980年的5.2倍和5.98倍。

由于能源稟賦決定，煤炭在我國能源消費格局中一直占主導地位，煤炭增量占能源生產總量的70%以上，煤炭消費基本占能源消費總量的2/3以上(見表8)。我國能源消費的高增長及以煤為主的能源結構，是碳排放高增長的直接驅動力。

圖6 北京、天津和河北平原區地下水儲量累計虧損量

表8 我國一次能源生產和消費結構變化(1980～2012年) 萬噸標準煤

2.應該肯定的是，多年來由于結構轉型、技術升級及政策調整等原因，我國能耗強度和碳排放程度下降趨勢明顯。能耗強度1980年為3.4噸標準煤/萬元GDP，到2009年下降為1.08噸標準煤/萬元GDP。二氧化碳排放強度1980年為8.5噸二氧化碳/萬元GDP，到2009年下降為2.59噸二氧化碳/萬元GDP(見表9)。

3.但必須看到，我國正處于工業化快速發展時期，重化工業特征明顯，加之特殊的以煤為主的能源消費結構，因此，盡管能耗強度和二氧化碳排放強度趨于下降，但我國二氧化碳排放總量仍不斷上升。2000年我國二氧化碳排放量是34.05億噸，占世界排放總量的14.3%，2010年我國二氧化碳排放量達到了82.87億噸，占世界的比重達到了24.7%。10年間二氧化碳排放量大幅增長，占世界的比重提高了10個百分點。而就在前一個10年(1990～2000)，中國的二氧化碳排放量從1990年的24.6億噸增加到2000年的34.05億噸，占世界比重只增加了2.3個百分點。從國際比較看，從2006年開始，中國碳排放開始超過美國，一直保持到現在(見表10)。根據國際能源署的測算，到2035年，我國累計碳排放量將超過歐盟，成為世界第二大累計排放國，在這種情況下，不僅是發達國家、部分發展中國家在國際談判中也開始要求中國等新興發展中大國減排。

表9 中國的能耗強度和二氧化碳排放強度(1980～2009年)

表10 我國二氧化碳排放量及國際比較 億噸

綜上，我國生態文明建設面臨極大的壓力，資源、環境、生態及應對氣候變化的嚴峻現實深刻表明，中國生態文明建設具有復雜性、長期性、艱巨性的顯明特征，任重道遠，不可能舉其功于一役。需指出的是，上述問題和壓力，既與我國特定的發展階段有關，也與制度缺失密切相關。制度包括法規和政策等，在總體上不能滿足生態文明建設的需要:長期以來我國推崇和實行GDP為導向的政績觀，這在很大程度上決定了我國經濟的粗放發展和生態環境的惡化;我國也制訂了不少相關法律，但缺乏實施措施配套，而且存在有法不依和執法不嚴的問題;經濟政策尚不完善，資源價格和環境成本的社會化，致使企業缺乏高效利用資源能源和保護環境的內在動力。因此，推進中國生態文明建設的出路在于制度創新!

（2）基層修平后采用毛刷滾刷2mm厚單組份聚氨酯膠水，施工時注意從場地的一側開始，按場地寬度一次性滾涂，滾涂均勻一致，覆蓋完全，不可漏涂，并注意預防流掛現象。當瀝青基礎的表面空隙有聚氨酯底涂料滲入后，即可在表面形成密封狀的薄膜，從而起到防水作用，也使基礎和塑膠面層的粘合力得到增強。

三、運用財政政策推進生態文明建設的思路與建議

上述分析表明，我國生態文明建設非常重要，也面臨諸多壓力，在很大程度上可歸結為制度和政策的缺陷。因此，當前及今后中長期推進生態文明建設，破解資源、環境、生態及應對氣候變化的難題，真正促進綠色循環低碳發展，根本途徑在于創新制度，完善政策，就是要充分運用法律、行政、經濟等各種政策手段，綜合發力。財政是國家治理的基礎性手段，在生態文明建設中無疑擔負著重要職責。現側重就如何運用財政政策推進生態文明建設，提出一些看法和建議。

(一)財政支持生態文明建設的必要性。

生態文明建設的核心在于綠色循環低碳發展，它關系到經濟社會的長期可持續發展，也是國際社會普遍關心的重大全球性問題。它既是生態環境問題，也是發展問題。由于生態環境具有非排他性和有限的非競爭性，因而生態環境具有明顯的外部性特征，屬于公共產品。這是財政支持生態文明建設的基本理論依據。具體可從以下幾個方面闡述:

1.財政政策是支持生態文明的重要政策工具。財政政策作為國家實行宏觀經濟調控的重要政策手段，對于完善市場機制，促進社會經濟的綜合協調發展有著重要影響。特別是綠色循環低碳發展，由于其具有一定的公共產品屬性，其外部性造成的市場失靈必須依賴政策手段加以解決，實施財政政策加以引導的必要性更加顯著。因此，雖然支持生態文明的經濟政策包括產業政策、財政政策、信貸政策和投資政策等多種政策工具，但財政政策由于具有引導性、手段靈活多樣等特點，一直是各國政府促進生態環境的重要政策工具。同時，通過財政政策與金融、產業等政策協調與配合，對于生態文明建設具有重要的意義。

2.財政政策是生態文明建設的重要資金保障。生態文明建設需要大量的資金投入，政府的財政投入是生態文明建設的重要資金來源。具體來看，稅收是國家財政收入的主要來源，是國家提供公共產品、履行公共職能的重要保證。稅收的性質和特點，以及我國綠色循環低碳發展所面臨的資金短缺的嚴峻現實，決定了稅收在促進生態文明建設中除了具有激勵約束功能外，還具有籌集資金的功能。通過開征碳稅，完善資源稅、出臺環境稅，進一步擴大環保稅基，可以為生態文明建設擴大資金來源渠道。同時，公共財政對生態文明建設的投入，有利于拉動企業和社會的資金投入，為開展相關各項工作提供堅實的保障。因而，財政政策可以為政府支持生態文明建設活動提供資金保障，我們有必要通過完善稅制、優化財政支出結構、增加財政預算用于生態文明建設的支出，逐步建立起穩定投入機制。

3.財政政策對生態文明建設具有重要的引導作用。財政政策在生態文明建設中的引導作用，主要體現在對節能、能源替代與發展新能源以及生態環境等方面的激勵功能和約束功能。財政政策在生態文明建設發展中的激勵作用體現在三個方面。一是鼓勵正外部性，即政府對經濟體有利于資源節約和環境保護的正外部性給予其相應的稅收減免或財政補貼，把外部效益轉化為經濟主體的內部效益;二是通過財政補貼、加速折舊、投資抵免等稅式支出政策，如對節能電子產品的補貼，加大對環保產業和節能等方面的支持，發揮財政資金引導、鼓勵和吸引社會資本投入，形成穩定環保資金投入渠道;三是通過財政投資、稅收優惠等措施，鼓勵節能技術、環保新技術的開發和推廣。約束功能主要體現在通過相關稅收制度政策對資源浪費、高耗能產業等的限制和懲罰方面，把產生的負外部性內部化，以提高資源、能源的有效利用，實現經濟與環境的可持續發展，減緩溫室氣體排放的壓力。在現行稅制下，針對環境資源保護、溫室氣體排放的稅費手段對生態文明建設具有積極的引導作用。與之有關的稅費主要包括增值稅、資源稅、消費稅、環境稅等，這對資源利用、環境保護行為均可起到積極的引導作用。

(二)若干政策建議。

1.著力推進稅收制度創新和稅收政策完善。稅制具有重要的調節功能，科學合理的稅制對于產業升級、結構優化及資源節約和生態環境保護具有重要調節作用。近十多年我國在稅收制度政策方面改革力度較大，為環保節能產業發展和生態保護創造了良好的制度環境，但離生態文明建設的要求仍有相當距離，當前存在的突出問題是:環境稅制缺失，稅收激勵和約束功能不足，稅率偏低，排污成本外溢。因此，著力推進稅收制度創新和稅收政策完善是促進生態文明建設需解決的重大問題。

——深化資源稅改革。我國從2012年開始已出臺原油、天然氣的資源稅改革，當前面臨的突出問題是，煤炭資源稅改革滯后，計征方式不合理、稅負水平偏低、稅費關系混淆。鑒于當前煤價走低和電煤已經市場化，煤炭資源稅改革的時機已經成熟，應盡快出臺。主要建議:一是實施煤炭資源稅從價計征改革。從經濟發展角度考察，資源稅從量計征，極易造成稅負水平偏低，難以發揮促進資源節約和環境保護的作用。因此，有必要對煤炭資源稅實施從價計征改革。二是清理煤炭相關收費基金。當前我國煤炭領域稅低費多，除資源補償費外，地方政府還征收可持續發展基金、價格調節基金及其他相關收費等。因此，應適時進行煤炭資源稅費制度改革，在統一資源稅費的基礎上，進一步將資源補償費和相關收費基金改為資源稅，由稅務部門統一征收。三是適度提高煤炭資源稅稅率。基于煤炭的原稅費負擔情況合理確定煤炭資源稅的稅率水平，建議稅率幅度設為2% ～10%。考慮到各地的煤炭資源差異和原征收稅費的負擔水平情況，在上述幅度稅率范圍內由地方政府確定各自的煤炭具體資源稅稅率水平。考慮到我國目前礦業資源開采中浪費嚴重的現象，需要將回采率或者資源開采后污染的處理情況與資源稅的稅率水平聯系起來，從而能夠更好地發揮資源合理利用和環境保護的作用。此外，今后在煤炭資源稅改革的同時，從保護資源和提高資源利用效率，以及支持環保和生態環境建設的角度出發，應盡可能地擴大資源稅的征稅范圍，在現行礦產品和鹽的征稅范圍基礎上，進一步擴大到水資源、森林資源、草場資源、灘涂資源等自然生態空間，實現對全部資源的保護。考慮到目前全面開征資源稅具有一定的難度，可采取循序漸進、分步實施的辦法，直至實現全面覆蓋。從短期來看，可以將目前一些有條件征收但沒有征收的礦產資源類產品納入到資源稅征稅范圍中，如原來不征收資源稅的地熱和礦泉水等資源;而從中長期來看，在未來條件完備的情況下，可以將水資源、森林資源、草場資源、耕地資源等資源也納入到征收范圍中。

——開征環境稅(包括碳稅)。我國目前沒有開征與污染物排放直接相關的環境稅，如硫稅、氮稅、污水稅等。由于主要的污染物排放實際上是通過相關的排污收費制度來發揮調節作用，而排污費尚存在諸多問題。由此導致不能在國內大氣污染和水污染等主要污染治理問題上發揮應有的作用。同時，在全球應對氣候變化的大背景下，我國目前也缺乏直接針對二氧化碳征收的稅種。環境稅的缺位，導致了我國環境經濟政策存在著制度性缺失，限制了稅收對污染、破壞環境行為的調控力度，同時也難以形成專門用于環境保護的稅收收入來源，弱化了稅收的環境保護作用。因此，開征環境稅勢在必行。一是明確環境稅的征稅范圍。首先是各類污染物排放。通過對我國重大環境問題的梳理以及未來發展趨勢的預測，水污染控制、大氣污染防治、固體廢物污染防治等將是我國未來環境保護工作中的重點。例如，僅工業廢物排放就構成我國污染源的70%。此外，噪音等污染也屬于污染物排放的范圍。環境稅有必要將這些污染物納入征稅范圍中。其次是二氧化碳排放。目前，理論界對二氧化碳是否屬于污染物還存在著一定的爭議，因此，本文不將其作為一般的污染物而獨立處理。由于二氧化碳排放造成對全球氣候變化的影響，因此國際上也將碳稅被作為生態保護的一個重要稅收手段。我國作為世界上二氧化碳排放大國，為了應對全球氣候變化和促進國內節能減排，適時開征碳稅也應該作為未來開征環境稅的一個重要內容。總體來看，從較全面的和長期的角度來看，我國環境稅的征收范圍應設定為包括廢水、廢氣、固體廢棄物和噪音等在內的污染物排放和二氧化碳排放。針對各類污染物排放征收的環境稅主要涉及目前排污收費制度的“費改稅”改革，同時要提高征收標準。碳稅則可在環境稅開征后，作為其中的一個稅目擇時推出。二是在環境稅的收入歸屬問題上，建議將環境稅作為中央與地方共享稅。一方面，可以由中央集中部分收入，解決治理跨地區、跨流域的污染，從整體上控制全國環境的質量;另一方面，也可以增強地方政府治理區域性污染的能力和調動地方進行環境保護的積極性。另外，環境稅對西部地區的分配比例應高于一般地區。三是確立環境稅的優惠政策。建議對能源密集行業、節能減排成績顯著的企業以及貧困地區，可酌情給予環境稅的優惠照顧。

——調整消費稅政策。消費稅是在增值稅普遍征收基礎上實施特殊調節的稅種。隨著增值稅擴圍和逐步取消營業稅，運用消費稅延續原有營業稅對高消費娛樂活動進行特殊調節，不僅是改革前后稅制銜接的必由之舉，也是正確引導社會消費、促進服務業健康發展的有效手段，有必要將消費稅征收范圍由特殊商品消費領域向高端服務消費領域拓展。同時，適應消費品升級換代不斷加速，一些高端消費品向普通消費品轉變以及節約能源資源的要求日益迫切等趨勢，適當調整部分消費品的稅目和稅率。具體包括:將目前尚未納入消費稅征收范圍、不符合節能技術標準的高能耗產品、資源消耗品納入消費稅征稅范圍，增強其環境保護的效果;適當提高現行成品油及其他高耗能產品的稅率，如提高大排氣量轎車的消費稅稅率;適當降低低排氣量汽車、摩托車稅率，對符合一定節能標準的節能產品給予一定程度的消費稅優惠。

——適時調整和完善相關稅收優惠政策。一是針對現行企業從事符合條件的環境保護、節能、節水項目的所得，由于不能盈利而難以享受優惠的情況，可適度調整政策的適用條件，如將自項目取得第一筆生產經營收入所屬納稅年度起給予減免稅調整為自項目盈利所屬納稅年度起給予減免稅，或者將企業從事節能環保項目的所得減免，調整為按照節能環保項目的投資額的一定比例進行稅額抵免，使企業能夠真正享受優惠。二是在現有對企業從事符合條件的環境保護、節能、節水項目的所得免征或減征企業所得稅的規定基礎上，進一步調整和完善符合條件的相關項目的范圍。例如，符合條件的環境保護項目可以包括:對本企業生產過程中產生的廢氣、廢液、廢渣進行治理以達到環保要求的項目;對其他企業或居民生活中產生的廢水、垃圾等廢物進行治理的項目;生產環保產品的項目;環保技術研究、開發和轉讓項目;環境咨詢、信息和技術服務等環保項目。三是針對現行企業內部在資源綜合利用項目上難以獲得優惠的問題，可考慮對企業自產自用符合國家產業政策規定的資源綜合利用產品，也應該給予優惠政策。具體可比照對外銷售，在嚴格資源綜合利用項目管理的基礎上，按照同類產品售價計算所獲收入的10%給予應稅所得額扣除。四是針對現行企業所得稅對于企業生產和銷售有關環境保護、節能節水等相關設備缺乏優惠政策的情況，可參照資源綜合利用的企業所得稅優惠政策，對生產和制造節能設備及產品的企業給予一定的優惠，如對于生產和制造節能設備及產品的收入給予減征10%的優惠政策。五是為了鼓勵環境保護、節能、節水等涉及節能減排相關技術的發展，可將企業在環境保護、節能、節水等方面提供的技術轉讓、技術培訓、技術咨詢等所取得的技術性服務收入，納入到企業所得稅技術轉讓優惠的規定范圍，享受企業所得稅有關企業技術轉讓的減免稅政策。

2.建立和完善財政對生態環境投入的新機制。生態環境的公共物品特征決定了財政支持的必要性。“十一五”時期以來為了實現國家確定的節能減排的戰略目標，國家財政部門從政策、制度、財力多方面出臺措施，加大扶持力度，效果非常明顯，淘汰落后產能取得重大進展，主要污染物排放強度、碳排放強度趨于下降。但必須看到，當前我國的生態環境形勢仍非常嚴峻，各類污染物排放及碳排放仍大大超過我國的環境容量，財政支持的政策仍不適應生態文明建設的要求。因此，非常有必要建立和完善財政支持生態環境投入的新機制。

——加大財政支持生態環保的投入傾斜力度。鑒于當前我國生態環保的嚴峻形勢，生態環保已成為我國最大的民生問題，加強政府財政投入迫在眉睫。一是增量調整和存量調整并重，切實加大財政投入。要根據中央生態文明建設目標要求，緊緊圍繞生態環境功能區建設及綠色循環低碳發展等戰略重點，在每年新增的財政收入中，切實增加其生態環境的投入比例。同時，還要通過深化財政支出改革，壓縮行政支出及一般經濟建設支出，從而為增加生態環保投入創造條件。二是整合現有專項資金，以形成合力。目前，財政已經設立了節能減排專項資金、可再生能源專項資金等多種專項資金，為了提高資金使用效益，避免撒胡椒面，需要整合不同的專項資金，形成統一的、具有一定資金規模的節能減排發展專項資金。三是建立專門的預算科目。通過政府預算安排支出是籌集生態環保資金的重要手段，為了保證上述投入持續、穩定的資金來源，預算科目的設置必不可少。目前的科目設置已有了“環境保護”大類(211)，但涵蓋內容仍偏窄，建議以“款”的級次確定“節能”、“污染物減排”、“二氧化碳減排”、“生態保護”等款項，以便準確及時地全面掌握和統籌國家在相關領域的資金投入。四是建立中央和地方多級共同投入的機制。支持生態環境需要中央與地方政府聯動，形成各級財政、各個主管部門共同投入的機制;同時，財政投入應與各級政府在稅收、金融、價格等方面的扶持政策協調一致，以求形成合力。“十二五”期間，財政部、國家發展改革委決定在部分城市開展節能減排財政政策綜合示范，示范城市所在省級政府和本級政府要安排一定資金，專項用于城市節能減排綜合示范。

——優化財政支持生態環保的投入結構。一是支持節能減排科技的研發、示范和推廣。節能減排項目往往具有涉及面廣、初始投資大、即期經濟效益不確定和社會效益的長期性等特點，使得節能減排技術研發投資存在一定的風險性，直接影響企業和個人對節能技術研究開發提供必要的、適當的政策優惠與扶持，更好地促進節能減排技術的改進。技術示范和推廣是將節能減排技術變成生產力、推動節能減排科技進步的重要環節，政府應在組織、協調和引導方面發揮積極的作用。二是支持節能和環保服務產業的培育和發展。2010年，中央財政推出《合同能源管理財政獎勵資金管理暫行辦法》，中央財政安排資金，對合同能源管理項目給予適當獎勵，對實施節能效益分享型合同能源管理項目的節能服務公司給予支持，今后，應充分利用好現行合同能源管理財政獎勵資金，發揮其積極作用。同時，還應給予環保服務業與節能服務業同等的待遇，在政策支持上視同為節能服務產業，因為它們在性質上是一致的。“合同環境服務”即是針對環境綜合服務業而設計的模式，通過合同甲方和乙方的契約關系，由乙方為甲方提供標準明確、產出清晰、環境直接能夠改善的一種服務，政府同樣應通過相關政策予以扶持。三是針對環保投資歷史欠賬嚴重和治理污染壓力不斷增加的現實情況，需要更進一步明確政府在污染防治方面的投資重點和方向，加大環境保護重點領域的投入力度，包括廢氣、污水、重金屬等危險廢物的污染防治，重點污染物(二氧化硫、氮氧化物、化學需氧量和氨氮)的污染減排，農村環境保護、生態環境保護和二氧化碳減排等項目。

——創新財政投入手段。根據各類財政政策的性質和特點，結合生態環境發展不同領域，綜合運用財政預算投入、設立基金、補貼、獎勵、貼息、擔保等多種形式，最大限度地發揮財政投入的效益。財政投入手段的創新包括以下幾個重點:一是在補貼環節上，從以往主要補助生產環節，轉向在補助生產環節的同時擴大對消費環節的補助，如目前對某些節能產品、電動車的補貼直接給了消費者，使消費者、生產者和國家同時受益，更有利于全社會推廣，且這類補貼績效明顯，便于考核;二是在財政投入使用方式上，更多地采用財政貼息這類間接優惠方式，以調動銀行貸款和其他社會資金投入綠色經濟發展領域，從而更好地發揮財政資金“四兩撥千斤”引導調控作用，放大財政資金的支持功效;三是下一步財政還要大力扶持擔保行業的發展，包括財政注資成立擔保公司，同時吸引社會資本進入擔保市場;財政還要設立擔保風險補償基金，在風險發生時通過評估酌情給予補償資金。

——探索建立多元化投入機制。一是鼓勵支持社會資本投入生態環保建設事業。改變社會公眾環保觀念，鼓勵和支持民間團體等社會資本投向生態環保建設事業，努力爭取和引導國外投資者投身生態環保事業。二是明確企業環保投資的主體地位，通過出臺相應優惠政策，積極發揮財政的引導作用，吸引企業投融資于環保產業;通過稅收制度設計，使治污成本內化為企業成本，引導企業增加對生態環保的投入。三是建議借鑒OECD國家的成熟經驗，設立生態環保投資基金，對發展前景良好的環保項目進行投資，彌補環保資金供求缺口，實現環保基金的良性自我發展。四是積極推進環保投資公共私營合作制(PPP模式)，一方面通過減免稅費等方式，將可盈利的、以市場為導向的環境保護產品推向企業，另一方面，在全球環境危機的大背景下，在國際范圍內和其他各國開展環境保護領域和新能源領域的資金、技術合作，有效開發和利用國際資源。五是引導金融行業加大對生態環保領域的投資，解決企業和政府在運行相應環保項目時的資金需求問題。強化對循環經濟的資金支持，可采用創建政策性投資開發公司、組建循環經濟產業投資基金、發行綠色金融債券、生態環境補償基金彩票等創新方式。

3.構建政府間生態轉移支付制度。我國地域廣闊，自然條件千差萬別，地區間發展不平衡，地方財力差異較大，這是我國區域發展的一個基本現實特征。而生態環保對宏觀的影響和地方的影響具有鮮明的反差，在宏觀方面，生態環保的綜合經濟社會效應更大;而在地方層面，生態環保往往會影響某地經濟，地方的經濟利益會受到損失。因此，解決生態環保問題，實現生態環保宏觀全局利益和地方局部利益的均衡，需要將生態環境因素納入財政轉移支付范疇，構建政府間生態轉移支付制度。

——建立中央對地方的縱向生態轉移支付。一是中央政府在安排生態補償財政轉移支付資金時，主要針對全局性的補償問題。將全國作為一盤棋，通盤考慮，切實加大對中西部地區、生態效益地區的轉移支付力度。二是要改進生態轉移支付的測算方法。要用“因素法”取代“基數法”，在財政轉移支付中增加生態環境影響因子權重，如生態補償因素、環境基礎設施和環境管理服務、污染防治等內容，增加對貧困地區、生態脆弱和生態保護重點地區的支持力度，并按照基本公共服務均等化原則，增加對中西部地區的財政轉移支付，對重要的生態區域(如自然保護區)實施國家購買等，建立生態建設重點地區經濟發展、農牧民生活水平提高和區域社會經濟可持續發展的長效投入機制。三是要進一步明晰和提高相關領域的補償標準。特別是確保相關占地補償、移民搬遷、環境資源損耗補償等真正落實到相關區域、流域的農民手中，不斷完善和深入推進生態補償、移民搬遷等工作。

——建立省以下生態財政轉移支付。生態環保既有全局性問題，也有區域性問題。因此，在建立中央生態轉移支付制度的同時，還需構建省以下生態轉移支付，以解決地方范圍內的生態環保的突出問題。應根據地方具體情況，合理安排省以下生態財政轉移支付的規模、方向，明確轉移支付重點、分配使用原則和資金的使用范圍等內容。重點是對重要生態功能區的支持，關注本省欠發達地區的生態補償的落實。要設立地方生態環境整治與保護專項資金，整合現有相關財政轉移支付和補助資金。在資金安排使用過程中，市縣政府要明確傾斜性的生態環境保護項目，結合年度環境保護和生態建設目標責任制考核結果安排項目。根據當地排污總量和國家環保部公布的污染物治理成本測算，安排補償資金的額度，原則上應按上年度轄區內環境污染治理成本的一定比例安排補償資金。各省、市等地方政府可以就本地區生態環境項目設立地方補償資金，并可在補償計劃上單列出對物權受限人的補償。設立這種多層次的補償資金可以對地方環境保護起到刺激作用，同時形成上下多層的互動機制。

——建立區域間橫向生態轉移支付。橫向生態轉移支付亦稱為橫向生態補償，主要是指區域之間或水流域上下游地方之間生態受益方對生態的經濟利益受損方的資金補償。近年來我國一些地方已在這方面進行了一些探索，取得一些進展。今后需總結經驗，完善制度，積極推進開展流域生態補償、自然保護區生態補償、重要保護區生態補償、礦山開發生態補償等實踐活動，進而推進區域間、流域間的生態轉移支付。具體考慮對跨流域、跨空間產生的事關全局的重要生態功能區、水源涵養區、生態保護區等生態補償問題，應堅持誰受益、誰補償原則，由中央政府推動建立科學、合理的地方政府間橫向生態補償制度，探索區域間經濟合作的利益補償機制，最大程度保障生態保護區合理的經濟利益訴求。只有這樣，我國生態環保問題才能走出困局，開拓新局面。

［1］馬凱:《堅定不移推進生態文明建設》，載于《求是》2013年第9期。

［2］解振華:《貫徹落實生態文明建設，大力推進綠色循環低碳發展》，2013年3月3日在國家行政學院的報告。

［3］中國科學院可持續發展戰略研究組:《未來十年的生態文明之路》，科學出版社2013年版。

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［5］韓俊:《城鎮化發展中解決“三農”問題的思考》，2014年7月23日在“中國農業可持續發展與財政政策”研討會上的報告。

［6］趙晉平:《我國“兩型社會”與生態文明建設對世界的影響》，載于國務院發展研究中心調查研究報告，2014年第103號。

［7］周明勤:《華北地區地下水超采綜合治理試點工作情況介紹》，2014年7月23日在“中國農業可持續發展與財政政策研討會”上的報告。

［8］齊建國主編:《中國循環經濟發展報告》，社會科學文獻出版社2010年版。

［9］宣曉偉:《“十二五”期間節能形勢展望》，2011年9月13日，http://www.drenet.com.cn/DRCnet.common.web。

［10］鄒玉川:《建立耕地資源安全體系》，載于《小城鎮建設》2001年第9期。

［11］孫鴻烈:《中國水土流失問題與防治對策》，載于《中國水利》2011年第6期。

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