集中連片特困地區地方政府治理創新探析

■陳 勇

自20世紀末學術界賦予治理新的含義以來，不可逆轉的社會變革以及全球化趨勢，使得這一概念成為社會科學研究中使用頻率最高的術語之一。在定義概念的基礎上，關于治理的主體、客體、特征、原則、目標等本源內容不斷明晰，這些內容構成了早期治理研究的重心。伴隨研究的推進和深入，立足治理現象和實踐基礎上的治理范式和評估研究，成為近些年來國內外學術界研究的重點和熱點，各具特色的治理模型得以相繼誕生并為豐富治理理論體系奠定了基礎。

在公共行政語境下，治理及其理論逐漸發展成為一種新的分析路徑，并廣泛應用于公共行政活動，暫且不去妄論治理是否能夠作為一種新的公共行政范式的存在，但其理論在實踐層面通過解析傳統公共行政范式或活動體現出的適用性，以至于使解析對象不斷拓寬和延展，關于“地方政府治理”的探索和研究由此應運而生。基于這種思路，“地方政府”得以分門別類，集中連片特困地區地方政府治理因其現實緊迫性便進入探索和研究的視野。

一、治理及地方政府治理意涵

俞可平認為，在關于治理的各種定義中，全球治理委員會的定義最具代表性和權威性:“治理是各種公共的或私人的個人和機構，管理其共同事務的諸多方式的總和。其特征體現在四個方面，即治理不是一整套規則，也不是一種活動，而是一個過程;治理過程的基礎不是控制，而是協調;治理既涉及公共部門，也包括私人部門;治理不是一種正式的制度，而是持續的互動。”[1](P4－5)無論在公共的或私人的話語結構中，治理至少具有以下三個共通要素:一是主體多元。治理主體的多元意即存在多種權威并獲得認同，基于一元管理主體基礎上傳統的垂直、獨占管理體制得以揚棄，不同治理主體在公私事務處置中的作用得以彰顯，但這種多元主體呈現出的權威主導性強弱以及引領作用大小明顯不同。二是機制互動。多元主體的存在勢必決定治理機制的變遷。“協商—互動”替代“命令—控制”，成為治理機制的表現形式，長期的“協商—互動”和多元主體的客觀存在，使治理機制的運行結構呈現出上下、平行、交叉明顯的網絡狀特點。三是目標導引。無論公私部門，傳統的管理活動都不會空泛存在，目標的導引作用讓管理活動既不會迷失方向又循序漸進，治理活動與其一脈相承并沒有發生實質性變化，但在“信任—合作—參與”的治理文化熏陶下，這種目標的導引作用使治理活動的主動性和實效性大為增強。

孫柏瑛認為，地方治理是“在一定的貼近公民生活的多層次的地理空間內，依托于政府組織、民營組織、社會組織和民間組織等各種組織化的網絡體系，應對地方的公共問題，共同完成和實現公共服務和社會事務的改革與發展過程”[2](P33)。而地方政府治理，則突出了地方政府在應對公共問題、處理公共事務中的地位和作用，闡明了地方政府與其他治理主體的關系。陳振明認為，地方政府治理主要指“在治理理論的指導下地方政府如何通過分權、重組等改革提高能力以適應全球化等不確定因素的挑戰，如何促進公民參與，如何促進多中心網絡的建立、發展，如何在多中心合作中起到核心作用以更好處理地方公共事務”[3]。近些年來，地方政府與其他治理主體之間的關系、治理能力提升、治理模式和機制創新以及中西地方政府治理比較等內容，成為國內學術界研究的重點和熱點。

二、集中連片特困地區地方政府治理源起

將集中連片特困地區作為扶貧攻堅主戰場，成為新階段國家扶貧開發工作的重大戰略舉措。《中國農村扶貧開發綱要(2011—2020年)》(以下簡稱《綱要》)明確指出:“六盤山區、秦巴山區、武陵山區、烏蒙山區、滇桂黔石漠化區、滇西邊境山區、大興安嶺南麓山區、燕山—太行山區、呂梁山區、大別山區、羅霄山區等區域的連片特困地區，和已明確實施特殊政策的西藏、四省藏區、新疆南疆三地州是扶貧攻堅主戰場。”[4]范小建在對《綱要》的解讀中指出:“到2020年，我國要實現全面建成小康社會的奮斗目標，重點在中西部地區，難點在集中連片特困地區。全國14個連片特困地區基本覆蓋了全國絕大部分貧困地區和深度貧困群體，一般的經濟增長無法有效帶動這些地區的發展，常規的扶貧手段難以奏效，扶貧開發工作任務異常艱巨。”[5]在新的時代背景下，集中連片特困地區已然成為一種新的區域類別，這一特定區域所屬地方政府無疑是地方政府體系中的重要組成部分。據有關資料統計，14個集中連片特困地區覆蓋21個省級行政單元及680個縣級行政單元[6]。與之對應，集中連片特困地區地方政府就包括21個省級政府及680個縣級政府，其治理體系和治理能力與我國地方政府治理體系和治理能力之間便是部分和整體、局部和全局的關系。現階段有關地方政府治理的研究成果層出不窮，究竟有無必要將集中連片特困地區地方政府治理列為探討和研究的對象，成為必須解答的一個關鍵且現實的命題。

(一)源起的理論觀照

總結過去二三十年公共行政學的發展，學術界立足我國的改革實踐，在跨科研究、實證研究、比較研究、演繹研究等方面已經邁出了可喜的步伐，用不斷創新的研究方法催生著公共行政理論體系的豐富成熟，進而推動了公共行政學的快速發展。但是，“本土化”問題始終仍是我國公共行政或公共行政學當前乃至未來發展道路上最大的挑戰。按照我們的理解，公共行政學的“本土化”首先需要立足“中國問題”進行包括中西對比在內的理論探索和研究，并以此指導我國公共行政的改革創新，逐步在實踐層面構建起符合“中國特色”的公共行政體系，這是所謂的“落地”研究。其次，在推進公共行政學“本土化”進程中，必須要走出“做什么”和“怎樣做”孰輕孰重的桎梏，實際上既要有關于“做什么”的應然描述，更要有關于“怎樣做”的實然解剖。

集中連片特困地區地方政府治理，是研究地方政府治理又一個新的角度，是將治理理論與集中連片特困地區地方政府改革、創新和發展相結合的一種分析路徑。地方政府治理的一般研究方法或取向，在某種程度上都適用于集中連片特困地區，但在利用跨科研究、實證研究、比較研究、演繹研究等方法探索集中連片特困地區地方政府治理系列問題的基礎上，實際研究還須更進一步地彰顯研究對象的特殊性。可以肯定的是，將集中連片特困地區地方政府治理納入探索和研究的視野，是公共行政學“本土化”進程中的必然選擇，關于集中連片特困地區地方政府治理的相關研究成果也會進一步豐富完善地方政府治理理論體系。

(二)源起的現實必然

黨的十八大報告指出，我國在發展中暴露出“不平衡、不協調、不可持續”三個主要問題。其中，發展不平衡問題被置于首要位置。實際上，我國發展不平衡問題由來已久，這種不平衡主要體現在區域之間發展的不平衡，歷史、文化、政治、社會、自然甚至包括政策因素都是造成這一客觀事實的原因。緊扣我國貧困地區分布明顯的區域性特征，按照“集中連片、突出重點、全國統籌、區劃完整”的原則，以人均縣域國內生產總值、人均縣域財政一般預算收入、縣域農民人均純收入等與貧困程度高度相關的指標為基本依據，提出和劃定集中連片特困地區并將其作為扶貧攻堅主戰場，這是國家在繼續實施區域發展總體戰略過程中，為進一步統籌區域發展而采取的強化措施。據有關資料統計，除去先已明確實施特殊政策的西藏、四省藏區、新疆南疆三地州，新劃分出的11個片區包括505個縣，國土面積139萬平方公里，總人口2．2億，其中農村人口約1．9億，覆蓋了全國70%以上的貧困人口。按2007—2009年三年平均計算，這些地區的縣域人均國內生產總值為6650元，縣域人均財政一般預算收入為262元，縣域農民人均純收入為2667元，分別相當于西部平均水平的49．1%、43．7%和73．2%。巨大的發展落差和貧富懸殊，讓這些地區成為全面建設小康社會進程中必須要逾越的障礙。

一個國家或一個地區的經濟社會發展離不開政府的有效治理。地方政府因其在公共行政體系中的基礎地位和雙重身份，無時無刻不在感受著履職、創新的重要責任和強烈訴求，而于內于外的履職和創新都有一個共同的指向，即推動地方經濟社會又好又快發展。換言之，地方經濟社會能否獲得又好又快發展，這既是檢驗地方政府治理能力的試金石，也是地方政府能否獲得認同的關鍵。我國的政治體制和現實國情，決定了地方政府必須要在治理過程中充分發揮主導作用，依靠持續不斷的理念、體制、機制、技術創新，來驅動地方經濟社會科學、和諧發展。提出集中連片特困地區地方政府治理命題，正是基于國家把集中連片特困地區作為扶貧開發主戰場以確保全國人民共同實現全面小康的宏觀背景，思考探索區域所屬地方政府如何結合變化的形勢、時代的要求和自身實際，對治理理念、結構、機制和模式進行改造和革新，進而優化地方政府治理體系、提升地方政府治理能力，以更好地引領地區經濟社會發展，更好地處理公共事務、提供公共產品、維護保障公共利益。

三、集中連片特困地區地方政府治理創新路徑選擇

在新的形勢下，黨的十八屆三中全會將“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”確立為全面深化改革的總目標，集中連片特困地區地方政府治理作為國家治理的組成部分，其體系的完善優化、能力的全面提升，直接影響著國家治理體系和治理能力現代化的有效推進，而以理念、結構、機制、模式和規范為主要內容的治理創新，正是加快推進這一特定區域地方政府治理體系和治理能力現代化的關鍵和重點。

(一)重塑政府治理理念

治理理論，并非一味批判或全盤否定包括新公共管理理論在內的現代或傳統公共管理理論。治理及其理論之所以能夠作為一種全新的分析路徑，甚至被視為一場在實務或理論領域的再造運動，本質就在于其推崇的理念呈現出來的合理性和適用性。合作是治理理念體系中的精髓，合作理念不僅讓這種合理性和適用性大為增強，而且成為治理及其理論的標志性所在。重塑集中連片特困地區地方政府治理理念，需要革新發展并擺脫束縛，以合作理念引領地方政府治理理念體系的建構，并將其植根入這一特定區域地方政府治理活動的全過程，使其成為集中連片特困地區地方政府治理結構、機制、模式和規范創新的重要基礎。

(二)理順政府治理結構

多種權力來源及權力平行互動的運行路徑，使治理結構得以區別于其他管理結構而充分彰顯出在實務領域中的創造性和靈活性。治理結構中的核心是治理主體結構，傳統的一元單向管理主體結構被多元交互治理主體結構所替代，多元治理主體之間的交融互動，使得治理結構呈現出明顯的網絡狀特點。理順集中連片特困地區地方政府治理結構，關鍵是要理順政府與市場、社會乃至公民個人等治理主體之間的關系，充分發揮不同治理主體在地方公共事務處理和公共產品供給中的作用。強調地方政府治理主體多元結構，并不是排斥政府在地方公共事務處理、公共產品供給和公共利益維護保障中的主導引領作用，更多地是需要政府確立好自身權責邊界，實現與其他治理主體之間的良性互動。

(三)優化政府治理機制

多元治理主體的合作共治，勢必決定治理機制的發展變遷。要優化集中連片特困地區地方政府治理機制，地方政府就必須突破傳統管理科層機制的約束，借助市場機制、自組織機制，來確定地方政府、市場和社會三方集體行動的目標，以多元治理主體之間的合作共治為基礎，實現各類機制之間的交融和互動，真正構建多元治理主體的網絡治理機制。治理權力的平行互動和多元治理主體的客觀存在，讓“協商—互動”替代“命令—控制”成為網絡治理機制的表現形式。同時，地方政府必須要更加積極地尋求自身變革，不斷健全完善現代政府治理機制，更加主動地建立與其他治理主體之間的合作伙伴關系，通過互動、協商等手段，實現對地方公共事務的有效聯合治理。

(四)豐富政府治理模式

治理理論發展至今，已逐步衍生出諸如整體性治理、多中心治理、協同治理、網絡治理等理論分支，這些理論分支實質上體現為對某一類治理模式的凝練和概括，而治理模式的發展演變正是治理實踐復雜性和具體性的充分體現。我國的政治體制和現實國情，決定了“主導—參與”是地方政府治理的基本模式，集中連片特困地區地方政府治理必須要堅持這一基本模式，更要在實踐中不斷探索這一基本模式的實施路徑。豐富集中連片特困地區地方政府治理模式，必須要堅持立足地方治理實踐，實事求是地創新治理方式方法，將歷經實踐檢驗的治理模式同地方政府治理實踐結合起來，用其指導這一特定區域的地方政府治理活動。

(五)健全政府治理規范

治理規范直接關系到治理主體權限、治理權力運行、治理績效評價等核心內容。規范治理活動全過程，是治理本身的內在訴求，也充分反映了治理是一種制度安排的本質。地方政府治理規范可能由組織正式規定，也可能是由非正式的方式形成。健全集中連片特困地區地方政府治理規范，需要在借鑒探索中形成一套包含法規規范在內的較為完整的規則體系，讓其成為地方政府規范治理的基石和土壤。另一方面，地方政府必須提高依規治理程度，維護規則體系的嚴肅性和權威性，自覺用規則體系明確治理權限范圍，約束治理權力運行，進行治理績效評價，真正讓現代治理的思想精髓體現在地方政府治理的過程之中。

[1]俞可平．治理與善治[M]．北京:社會科學文獻出版社，2000．

[2]孫柏瑛．當代地方治理:面向21世紀的挑戰[M]．北京:中國人民大學出版社，2004．

[3]陳振明．地方政府治理變革與公共服務有效提供的理論探索[J]．東南學術，2007，(2)．

[4]中國農村扶貧開發綱要(2011—2020)[EB/OL]．http://www．cpad．gov．cn/pub1icfi1es/business/htm1fi1es/FPB/1sz1cx/201202/174841．htm1．

[5]范小建．集中連片特困地區成為主攻區[N]．人民日報，2011－12－07(2)．

[6]關于公布全國連片特困地區分縣名單的說明[EB/OL] ．http://www．gov．cn/gzdt/2012 －06/14/con tent_2161045．htm．