把旅游業建設為國民經濟戰略性支柱產業

■朱 虹

(作者系江西省人民政府副省長。)

黨的十八大提出，要努力建設美麗中國，實現中華民族的永續發展，這為我國新時期旅游業的創新發展指明了方向，帶來了重要的戰略機遇。旅游業資源消耗低、產業關聯度高、就業帶動力強、消費潛力大、綜合效益好，是轉變發展方式、加快發展現代服務業、改善生態環境、建設“美麗中國”的重要抓手，是促進經濟社會發展的重要動力。我們要充分認識發展旅游業的重大意義，以改革開放增強旅游業發展活力，把旅游業建設成為國民經濟戰略性支柱產業。

一、明確旅游業戰略性支柱產業的定位

早在2009 年國務院就提出要把旅游業培育成為國民經濟的戰略性支柱產業。所謂戰略性支柱產業，從質上說，通常指該產業需求彈性大、發展速度快、產業關聯高、帶動能力強，在國民經濟中處于支配地位;從量上說，國際上一般認為該產業增加值占到GDP 的5%以上就是支柱產業，占到8%以上就是戰略性支柱產業。經過30 多年的努力，我國旅游業主要接待人數和收入指標名列世界前茅，實現了由旅游資源大國向旅游經濟大國的躍升，旅游業綜合貢獻不斷提高，由國民經濟新的增長點提升到國民經濟的重要產業，在推進經濟、政治、文化、社會和生態文明“五位一體”的建設中，正發揮著越來越重要的作用。2013 年，我國旅游總收入2.9 萬億元，增加值超過全國GDP 比重的4%，經濟拉動作用日益突出。同時，我國旅游業正處于快速增長期，年人均出游次數還有很大的提升空間，旅游業蘊含巨大發展潛能。因此，把旅游業建設成為國民經濟戰略性支柱產業是可行的，也是完全必要的。

(一)旅游業是滿足群眾精神需求和實現文化價值的重要載體

隨著經濟的增長，民眾收入提高，休閑時間增多，旅游已經成為人們不可或缺的生活組成部分。發達國家中產階層以上家庭已將旅游作為一種固定生活方式。從本質上講，旅游是一種精神層面的體驗，能夠起到愉悅心靈、調節身心的作用，還能促進文化遺產保護和文化創新發展。歷史遺跡、人文景觀、民俗風情、演藝餐飲等文化資源都是重要的旅游資源。通過旅游活動，使得各地的傳統文化精粹和非物質文化遺產得以展示、交流和傳播，從而生機勃勃、富有活力。

(二)旅游業是生態文明建設的重要陣地

現代旅游業對生態環境最有親和力，具有資源利用率高、資源消耗少、環境污染小、可循環、可持續發展等特點，是典型的低碳經濟，是世界公認的“綠色產業”，是生態文明建設最佳實現方式之一。許多生態環境良好的地方，如福建、江西等地都將旅游業作為發展生態經濟的重要路徑，致力于堅持“生態紅線”、建設“美麗中國”，致力于追求和實現經濟、社會、生態效益相統一，積極發揮“民間生態補償”和“民間轉移支付”作用，釋放“生態紅利”，取得了較好的成效。一些老百姓紛紛參與鄉村旅游，“放下斧頭做導游”，當起了“旅游服務商”，辦起了“農家樂”，自覺地成為生態環境的守護者。

(三)旅游業是縮小城鄉差距和貧富差距的重要途徑

旅游業的一個重要功能就是實現財富的轉移和國民收入的再分配，尤其是實現財富由相對發達地區富裕人群向相對落后地區貧困人群的轉移。我國現有2 萬多個景區景點，70%以上坐落在偏遠和欠發達地區，為落后地區通過發展旅游改變貧困面貌提供了天然良機。以北京為例，2012 年鄉村旅游收入為35.9 億元，按285.6 萬農村人口計算，平均每個農村居民通過旅游業可增加收入約1257 元。如果全國鄉村旅游發展能夠達到北京一半的水平，則旅游收入就接近4237 億元，是2012 年中央財政綜合扶貧投入的1.4 倍。

(四)旅游業是增加國民就業的重要領域

旅游業是勞動密集型和資金、知識密集型相統一的產業，加快旅游業發展，可以廣泛吸納不同層次勞動力就業。據世界旅游組織測算，旅游收入每增加1 元，將帶動相關行業增收4.3元;旅游業每增加1 人直接就業，社會就能增加5—7 人就業。2013 年，我國旅游就業占全國就業人員的10.4%。此外，發展旅游業還可以促進農村居民的轉移就業。“中國最美鄉村”——江西婺源是典型的生態縣，堅持發展旅游業，讓山水“流金淌銀”，2013 年旅游業增加值占全縣GDP 的33.8%，各類旅游從業人員12.5 萬余人，相當于該縣戶籍人口的1/3。

(五)旅游業是拉動居民消費的重要引擎

從我國看，近年居民旅游消費需求和支付能力明顯增強，旅游消費群體進一步擴大，為經濟發展提供了強勁動力。據權威部門統計，我國與旅游相關的行業超過110 個，旅游對住宿業的貢獻率超過90%，對民航和鐵路客運業的貢獻率超過80%，對文化娛樂業的貢獻率超過50%，對餐飲業和商業的貢獻率超過40%。2012年，我國成為全球最大的出境旅游消費國，國際旅游支出高達1020 億美元，約占全球出境游消費總額的9.5%。2013 年，國內游客32.6 億人次，國內旅游收入突破2.6 萬億元;入境游客1.29 億人次，實現國際旅游外匯收入517 億美元。旅游消費成為居民年消費的一項重要支出。

(六)旅游業是國家整體外交的重要補充

隨著中國國家形象和旅游競爭力的提升，旅游日益成為雙邊和多邊合作的重要領域，成為國家元首外交的重要議題，也成為提升國家文化軟實力和增強國際話語權的重要渠道。出境游作為一種民間外交活動，與塑造國家形象密切相關。截至目前，與我國簽署指定旅游目的地協議(ADS 協議)的國家和地區達到148 個，同時帶動我國廣播電視節目在這些國家和地區落地。2013 年國內居民出境9819 萬人次，成為全球最大客源輸出國和出境消費國。通過發展入境旅游和出境旅游，促進了國與國之間的民間友好往來，密切了經濟文化交流，使世界更好地了解了中國，也使中國更好地融入了世界，中國公民自費出境旅游目的地政策的實施成為服務國家總體外交方針的典范。

二、建設旅游業戰略性支柱產業的制約因素

(一)對發展旅游業認識不足

一些地方發展旅游意識較為淡薄，認為旅游業與工業相比，體量小、投入大、周期長、回報慢，利益關系復雜，對GDP 和財政的貢獻度不高。因而未將發展旅游提上重要議事日程，沒有真正形成發展合力。旅游業融資渠道不暢。隨著我國旅游業發展對投資需求的與日俱增，單靠銀行貸款和發行債券的傳統融資方式已難以為繼，地方財政尤其是欠發達地區的財政更是杯水車薪。內地旅游業融資渠道狹窄、投資總量偏低的狀況長期存在。

(二)國際競爭力不強

我國旅游業近年發展迅速，但總體實力仍然不強，尤其是基礎設施建設滯后，大批景區景點處于初級開發階段，品牌知名度不高，影響不大。景區景點缺少高水平的發展規劃，服務設施簡陋，道路、供排水、廁所、交通等配套設施建設滯后，餐飲、住宿、休閑、購物場所檔次不高，妨礙了游客的出游選擇。旅游信息化建設總體水平較低，服務手段落后，尚未建立完善的旅游電子商務營銷體系，很難滿足境外游客的需要。旅游產品開發水平低，特色不突出，同質競爭較普遍。產品鏈條單一，休閑型、體驗型、娛樂型等高檔消費項目不足。一些地方還嚴重依賴“門票經濟”，與市場化、產業化、現代化、國際化要求相去甚遠。在世界經濟論壇發布的全球旅游業競爭力指數排名中，中國從2011 年的第39 位滑落至2013 年的第45 位，反映出我國簽證的便利程度，商業接待能力的完善程度，公共服務的專業化、人性化水平等亟待提升。

(三)缺乏世界一流的旅游企業集團

目前我國旅游業缺少龍頭企業特別是具有國際競爭力的大型企業集團，行業整體實力弱。如2012 年國內旅游集團20 強首位的港中旅集團公司營業收入412.94 億元，與世界旅企巨頭的美國聯合大陸航空公司相比，僅是其18%。部分中小企業呈“散、小、弱”狀況，增長方式以粗放為主，集約效益不夠。截至2012 年底，全國旅行社總數為24944 家，總資產合計僅為840 億元，總營業收入3374.75 億元，旅游業務營業收入3096.75 億元，旅游業務利潤148.28億元。而世界最大的旅游相關服務公司——美國運通公司，2012 年的資產就達到1531.4 億美元，營業收入為338.08 億美元，利潤44.82 億美元。

(四)整體服務質量相對落后于發達國家

國內旅游市場發育不完善，有的企業不講誠信，違規違法、欺詐游客、出售假冒偽劣商品的行為屢禁不止。旅行社無序競爭，打價格戰、零團費甚至負團費、強迫或變相強迫消費的情形時有曝光。旅游從業人員的職業素質和道德操守有待提高，旅游人才建設“短板”現象嚴重，高級職業經理人、集團化運作的管理人才、小語種導游等專業人才緊缺，旅游服務質量的提升受到很大制約。

三、旅游業建成戰略性支柱產業必須轉型升級

旅游業轉型升級，是當前及今后一定時期我國旅游業的首要任務，也是把旅游業建設成戰略性支柱產業的重點工作。關鍵要加快實行“三個轉型”，打造旅游產業升級版。

(一)促進旅游資源由分散開發向整體開放開發轉型

應著眼于更大區域范圍的競爭和合作格局，強調開放開發的整體性、協同性和系統性，打破行政區劃界限，科學規劃跨省際的旅游經濟協作區、精品線路和旅游產品，合理把控產業要素布局以及開發強度、開發時序等。著力發揮市場機制作用，加強資源整合，吸引社會和民間資本投資旅游，打造一批有國際影響的旅游目的地，參與更廣泛的國際旅游競爭與合作。

(二)促進旅游產品由觀光旅游為主向觀光休閑度假并重轉型

隨著人民群眾生活水平的日益提高、旅游體驗的不斷增多和國家法定節假日、帶薪休假制度的落實到位，僅以觀光為目的和內容的旅游消費形式已不能滿足人們旅游的需求。休閑度假與康復養生已成為現代旅游時尚和消費熱點。為了滿足旅游者的這一需求，我們必須積極培育休閑度假旅游新業態，旅游度假區應創造休閑度假與康體養生新條件，延長旅游時間，擴大旅游消費，培育旅游經濟新的增長點。

(三)促進旅游收入由門票為主向綜合收入轉型

當前我國旅游收入主要集中在行、游、住、食等要素上，購和娛成為短板，門票成為景區收入的主要來源。在旅游發達國家或發達地區，取消或減少門票，是增加旅游綜合收入的有力杠桿。杭州西湖取消門票后，旅游綜合收入大幅增長。旅游管理部門、經營部門應樹立“經營資源”的理念，不能局限于單個景區的“小賬”，而要著眼于產業發展、經濟增長的“大賬”，盡快改變依靠“門票經濟”的傳統發展路子，加快旅游與一產、二產、三產融合發展的步伐，找到多方協同共贏的盈利模式。重點發展鄉村旅游、旅游裝備制造業，推動旅游業與文化、金融、交通、商務、醫療、體育、養老等產業融合發展。

四、把旅游業建成戰略性支柱產業的主要舉措

(一)深化綜合改革

旅游業作為綜合性產業，改革應該是全方位、綜合性改革。通過綜合改革，破除制約旅游業發展的資源要素瓶頸和體制機制障礙，更好地發揮政府在推動旅游發展中的導向作用，更充分地發揮市場配置資源的決定性作用，形成發展合力，推動旅游業升級發展。鼓勵和支持有條件的省市開展旅游綜合改革試點，探索旅游管理新模式。創新旅游業投融資體制，設立國家旅游產業基金，有效撬動社會投資，拓寬旅游產業融資渠道、合理引導民間資本流向和推動旅游產業的結構升級。構建旅游資源生態補償機制，從國家政策的頂層設計，統一旅游資源生態補償標準，規范操作程序和辦法，開展生態稅征收試點工作，協調平衡旅游開發尤其是生態旅游開發中利益相關者的利益。建立部門協作聯動機制，落實金融、土地、稅收、市場準入等方面的扶持政策，完善旅游業用地政策，適當增加旅游業用地規模。

(二)打造旅游精品

品牌是旅游產業發展的核心競爭力。要充分挖掘我國旅游產品的潛力與優勢，努力解決人民群眾日益增長的旅游需求與相對滯后的旅游供給之間的矛盾，培育一批享譽世界的旅游名品、精品和絕品。打造一批成熟景區，推進旅游景區標準化建設，加強旅游基礎設施建設，實現4A 級以上景區“一路(景區公路)三道(棧道、索道、游步道)一平臺(觀景平臺)”的配套建設。加強旅游產業集聚區建設，規劃建設一批旅游產業園區，支持和引導旅游企業集聚發展和旅游資源集約利用，培育品牌旅游企業。建設一批以星級飯店為龍頭，精品特色酒店、經濟型酒店、汽車旅館、星級農家客棧為主體的旅游住宿體系。拓展形式多樣的新型旅游業態，構建特色化、精品化、高端化的旅游產品體系。推進旅游公共服務設施建設，建成一批高標準的游客服務中心、旅游停車場、導覽設施等，加快特色旅游商業街區建設。加大對智慧旅游的支持力度，制定統一的政策和規范標準，扶持在線旅游代理商發展，加快打造覆蓋國家、省、市、縣、景區和旅游企業的智慧旅游體系。

(三)壯大旅游企業

旅游企業是推動產業發展最主要的市場主體。應放寬市場準入條件，鼓勵民間資本和社會資本依法公平合理開發、可持續利用各類旅游資源，形成多元經營格局。支持旅游企業優化資產組合，通過兼并重組、品牌輸出、連鎖經營、股票上市等渠道做大做強，培育一批跨國、跨行業、跨地區、跨所有制、具有國際競爭實力的骨干旅游集團。引進國際一流的大型旅游管理公司、旅行社從事旅游開發和產業整合。支持服務外包，鼓勵行政事業單位和國有企業通過公開招標委托旅行企業代理交通、住宿、餐飲、會展以及出國出境服務。鼓勵對國家級旅游度假區、大型度假酒店集群等重大旅游項目給予扶持，支持組建專業化的旅游景區經營管理企業和興辦旅行社等旅行服務業，支持和培育旅游中介服務組織。

(四)增強國際競爭力

提高我國旅游國際競爭力首先要加快在各方面與國際接軌。應積極引進和轉化與旅游相關的國際標準、先進技術、管理經驗、服務模式，提高我國旅游管理服務的國際化水平。積極利用中國國際廣播電臺、央視國際頻道以及各重點客源國的主流媒體、網絡強化“美麗中國”旅游整體形象的宣傳推廣，編印適合客源地民眾閱讀習慣的旅游書籍和宣傳資料，不斷提高中國旅游的國際傳播力。在“長城游”、“絲綢之路游”、“奇山異水游”等旅游產品的基礎上，規劃建設并向國際市場推出“中國世界遺產游”、“中國長江沿線游”、“中國宗教文化游”、“中國陶瓷文化游”、“中國古都游”等精品旅游線路，大力開拓國際旅游市場。配合總體外交需要，與重要客源國互辦“旅游年”活動，向客源國展示中國功夫、美食、藝術、民俗等文化元素，激發當地民眾中國旅游熱情。

(五)培育一流人才

旅游競爭最終靠的是人才的競爭。深入實施“人才強旅”戰略，加強旅游管理人員法律、政策和業務能力培訓。大學生村官計劃等有側重地向旅游重點地區輸送旅游類人才。旅游優秀人才納入當地優秀人才隊伍管理，支持引進一批高素質的導游講解、景區規劃、市場營銷、酒店管理等緊缺專門人才，重點建設一支具有國際視野和創新意識的旅游類企業家和高級管理人才隊伍。整合大專院校教育資源，實行訂單式培養，突出培養特色，校企對接，差異發展，實現“一校一品”，支持辦好金牌導游、旅游酒店管理、旅游景區管理等旅游特色專業。有計劃、有步驟實施全員崗位培訓計劃，多渠道爭取財政資金開展旅游項目培訓。建立和完善旅游職業資格和專業技術職務聘任制度，規范和落實導游薪酬和社會保險制度。

(六)提升服務質量

旅游是獨特的體驗，游客要通過旅游達到徹底放松和發自內心的愉悅。這種美好的心境來自優質的旅游產品，更來自優質的旅游服務。要把游客是否滿意作為旅游工作評價的最高標準，把“游客為本，服務至誠”的理念深入落實到每一個方面、每一個細節、每一位從業人員，處處為游客著想，讓每位游客都覺得不虛此行，贊不絕口。在加強旅游市場秩序整治的同時，建立并落實好游客滿意度調查制度，調查結果通過媒體及時向社會公布，不斷提高游客滿意度。