法治中國建設的戰略構想

■吳家清

2013 年1 月，習近平同志在全國政法工作會議上提出全力推進法治中國建設的要求，法治中國理念迅速進入法學理論研究領域，①并推動了地方法治實踐的發展。2013 年11 月，黨的十八屆三中全會首次將建設法治中國作為全面深化改革的重要內容確立下來，反映了現實的要求，體現了全黨的意志，符合全國人民的愿望。深化對法治中國理念的研究，加快法治中國建設的步伐，對于把我國建設成為一個現代法治國家具有深遠的實踐意義和理論意義。[1]

法治中國建設不是一項零星的社會工程，②而是一個整體國家戰略，是國家治理體系和國家治理能力現代化的基礎工程。零星社會工程學的方法不可能實現法治中國的戰略目標。③法治中國建設包括中國法治建設的價值追求、總體框架和基本進路。從價值目標角度考察，法治中國建設致力于為國家治理體系和國家治理能力現代化奠定制度基礎。從制度框架維度考察，法治中國建設既要求“五位一體”總體格局的法治化，也要求立法、執法、司法、守法和法律監督各環節法律實施的落實。從基本進路角度考察，法治中國建設確立了法律各環節全面改革與重點突破司法體制改革的基本進路。

一、法治中國的價值追求

從人治到法治、從法制到法治、從依法治國到法治國家、從依法行政到法治政府、從法治國家到法治中國，中國的法治理念在實踐中不斷深入，一步一步向現代法治階梯遞進:[2]法治中國的內涵越來越豐富，范圍越來越寬廣，層次越來越分明，方法越來越多樣，適應性越來越強;體制越來越完善，制度越來越健全，保障越來越發達，操作越來越精細;國家越來越尊重，社會越來越信任，人民越來越遵守，影響越來越深遠。夏錦文認為，法治中國的提出具有重要的時代價值。它切合了當下進一步推進法治建設的要求;它體現了強烈的解決中國實際問題的主體意識和問題意識;它構成中國夢的重要組成部分。[3]法治中國的價值追求具有極大的多樣性和包容性。

黨的十五大之前，我國圍繞是否需要建立一個現代法治國家進行了長期探索和反復試驗。黨的十五大以后，我國緊緊圍繞建立一個什么樣的現代法治國家進行了艱苦探索和有效試驗。黨的十八屆三中全會對把中國建設一個什么樣的現代法治國家做出了明確回答，也對法治中國建設的重點問題作出了全方位的戰略部署。[4]

法治中國的價值追求既體現在“地方法治”與“具體法治”的實踐中，也反映了作為一個主權國家對法治建設的總體要求。[5]法治中國既要求法治國家、法治政府和法治社會建設必須符合法治中國建設的整體價值追求，也要求“地方法治”必須符合法治中國建設的整體價值追求，還要求“五位一體”的制度建設必須符合法治中國建設的整體價值追求。法治中國要求國家生活和社會生活的法治化，要求立法、執法、司法、守法和法律監督各個環節都必須符合法治中國建設的整體價值追求。法治中國要求任何國家機關、社會組織和公民個人都必須尊重憲法和法律權威，任何組織和個人都不得有超越憲法和法律的特權。

簡言之，現代法治國家在遵循法治發展一般規律的同時，都有各國的鮮明特色。[6](P176)法治中國反映了黨和國家在尊重法治發展一般規律，立足中國國情、世情基礎上全面推進法治建設的主體自覺和制度自信。法治中國立足于中國實際，取向于中國實踐，著力于解決中國問題，致力于共謀人民福祉。[7]法治中國是一系列中國問題解決之道的基礎工程;是國家各項工作法治化，社會各項事務法治化，人權保障機制法治化的樞紐工程;[8]是“五位一體”現代化建設和黨的建設的內在邏輯要素;[9]是提升中國法治地位，增加中國法治自信，爭取中國法治話語權的戰略舉措。

總之，中國百年法治艱難求索的理想，就是法治中國的理想;中國百年法治不斷遞進的階梯，就是法治中國理想實現的不竭動力;中國現代化事業永無止境的追求，就是法治中國永不枯竭的源泉;國家的復興，人民的福祉就是法治中國建設的最高目標;加快建設法治中國的步伐，就會加速中國的現代化進程，就會促進中國的復興，就會增進中國人民的福祉。

二、法治中國的總體框架

對于法治中國的基本構成存在多樣性的理解。學者提出了法治中國與法治國家同一說、法治中國“三要素說”、法治中國“四要素說”、法治中國“五要素說”、法治中國主客體互動論等觀點。韓大元認為，法治中國從學術命題到政治命題，從政治命題到憲法命題的演變過程，盡管所表現的話語風格、反應的命題和原則不同，但就其實質而言，其規范法學意義并沒有改變，因此，規范法學的基本構成仍然是法治中國的基本構成，法治中國建設也必須以法治國家建設為基礎。[10]“三要素說”從十八屆三中全會的報告“依法治國、依法執政、依法行政同步推進”和“法治國家、法治政府、法治社會一體建設”的表述出發，認為法治中國包括“國家法治”、“地方法治”和“行業法治”，或者包括“法治政黨”、“法治政府”和“法治社會”三部分。“四要素說”則是在“法治政黨”、“法治政府”和“法治社會”的“三要素說”基礎上加上了“法治國家”構成的。[11]“五要素說”以“五位一體”的現代化建設格局為出發點，認為“法治經濟”、“法治政治”、“法治文化”、“法治社會”和“法治生態”是法治中國的基本構成。[12]

汪習根認為，無論是“同一說”、“三要素說”、“四要素說”還是“五要素說”都沒有闡述法治中國的科學含義和邏輯構成。它們要么是從客體論角度理解法治中國的含義和邏輯構成，要么是從主體論角度理解法治中國的含義和邏輯構成，而無論是主體論還是客體論，都違背了馬克思主義的主客體互動論，因此，必須從時間維度中具體把握主客體的互動關系才能準確理解法治中國的科學含義和邏輯構成。[13]

我們認為，上述觀點從不同角度和不同層次揭示了法治中國復雜構成的不同特征，從總體角度考察，法治中國是一個最高范疇，一個包容性的理論體系，一個最高的實踐原則，一個基礎性的制度框架，一個開放性的實踐場所，一個自我創新的進化階梯。從當下的意義來看，法治中國理念引領中國法治建設實踐具有更強的政治緊迫性和宏觀整合功能，[14]而從長遠意義來看，則必須將法治中國理念轉化為規范主義法學的理論主張和實踐要求。即，法治中國建設既要有當前的重點，也要有長遠的戰略。

法治中國的總體框架是在法制形成和法治發展過程中逐步凝練出來的。季衛東認為，如果僅僅從價值追求角度理解中國的法治構成和進化方式，就會陷入要么否定中國傳統法律文化，要么拒絕吸收西方法律思想和制度的二元對立之中，從而對作為復雜系統的中國法律秩序的包容性缺乏洞見。[15](P18)法治中國的價值追求是在社會結構的“分形”式復雜化發展過程中不斷演進的。一方面，社會結構的復雜化不斷分離出相應的法律制度，另一方面，法律制度不斷約束復雜化的社會結構使之變得可以預期，從而簡化了人們的行為方式，提高了人們的行為效力。在社會結構與法律制度的相互作用過程中，法制狀態不斷凝聚成為法治狀態，從而使法治成為一個具有總體性特征的制度框架。[16](P131)法治中國正是在這種分形化與總體化的相互作用過程中逐步凝練起來的。法治中國是由社會分形與制度凝聚相互型構出來的一種法律發展的高級形態。

法治中國理念是中國法治理論的最高范疇，是百年法治建設和法學發展相互作用的理論結晶。[17]黨的十八屆三中全會所確立的法治中國理念包含著法治發展的多樣優良元素。[18]法治中國是為了滿足中國人民加速現代化建設的需要，其首先要解決的問題就是中國要建設一個什么樣的現代法治國家的問題。法治中國遵循現代法治發展的一般規律，立足于中國實際，著力于解決中國問題，致力于加速中華民族的偉大復興和增進中國人民的福祉。法治中國充分吸收國外的優秀法治成果，但反對照搬照抄外國的法治經驗。法治中國是一個完整的話語體系，在平等的國際交往中擁有自己的話語權。[19]法治中國是一個包容性的理論體系，它立足于中國的現實，科學總結中國法治實踐的成就，充分吸收國外現代法治的優秀成果，反映了人類法治發展的一般規律。

法治中國是中國法治建設的最高實踐原則。[20]法治中國由價值、原則和規范等基本元素構成，組合為滿足不同社會需要的制度和體系，以中國特色社會主義法治體系為載體。中國特色社會主義法治體系是國家各項工作法治化，社會各項事務法治化和人權保障機制法治化的制度基礎。法治中國要求尊重和維護憲法和法律的權威和尊嚴，任何公民和組織都必須在憲法和法律范圍內活動，堅決反對任何特權，對一切違反憲法和法律的行為都必須予以追究。

法治中國實踐在國家和社會的各個領域全面展開。由于我國發展進入新階段，改革進入攻堅期和深水區，因此，法治中國實踐也是一個不斷發展和完善的過程。每一個階段都有重點問題需要解決，[21]這就決定了法治中國理念將不斷在實踐中實現自我更新，逐步向一個又一個更高的法治階梯遞進。由于實踐發展永無止境，因此，在實踐中妥善處理好中國特色社會主義法治體系的穩定性與增加全面深化改革的社會適應性就成為確保法治中國建設取得成功的關鍵。而要做到這一點，就必須緊緊圍繞堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一這一根本原則進行永無止境的法治制度創新。只有在法治中國實踐的不斷創新過程中，我們才能找到法治體系的穩定性與社會發展的適應性之間的最佳平衡點，才能真正實現黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一的根本要求。

三、法治中國的基本進路

自中國謀求建立一個現代法治國家以來，關于如何建設現代法治國家就存在經驗式法治和建構式法治兩種不同進路的爭論和選擇。百年法治建設的實踐表明，中國法律文化與社會結構之間的有機聯系決定了中國法治的基礎，而對西方法律思想和制度的吸收則增強了中國法治建設的進化能力。[22](P394)謝暉認為:“作為法治后進型國家和具有文化獨創性的民族，中國不斷可能在法治化進程中溝通經驗與建構，會通中國與西方，而且還極有可能在此基礎上為世人構建出一個獨特的法治模式來。”[16](P200)法治中國理念的提出回應了這種歷史性追求。

法治中國建設是一個漸進式的、反思型的、自我創新的增量過程，這一過程與國家的治理能力和社會的治理能力相適應。[23]黨的十八屆三中全會以前，我國以國家主導方式推進法治中國建設，取得了巨大成就，同時，地方政府和社會主體在反復試驗中也積累了豐富的治理經驗。國家治理和社會治理兩方面的力量有機結合在一起，必將加速法治中國建設的進程。十八屆三中全會確立了“加強頂層設計和摸著石頭過河相結合，整體推進和重點突破相促進”的全面深化改革思路。隨著治理觀念的普及和深化，法治中國建設要求把國家力量和社會力量有機統一起來共同推進中國法治實踐。治理觀念的發展必將進一步激發社會主體貢獻于法治中國建設的活力。在中國特色社會主義法治體系初步建成以后，憲法和法律的實施成為法治中國建設的重心，公民和社會組織必將通過活躍的法律行為不斷推進法治中國建設的步伐，豐富法治中國建設的內涵，鞏固法治中國建設的成就，創新法治中國建設的體制和機制，豐富法治中國建設的方式和方法，最終形成雙向良性互動的生動局面。

法治中國是一個有機整體，任何一個方面的殘缺都會影響它的完整性。[23]法治中國建設是一個整體戰略安排，必須堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，必須堅持法治國家、法治政府、法治社會一體化建設。依法治國、依法執政、依法行政共同推進是法治中國建設的基本方式，法治國家、法治政府、法治社會是法治中國建設的基本目標。

建設法治中國必須維護憲法和法律的權威，必須健全憲法實施監督機制和程序，必須完善運用憲法法律的制度，必須追求任何違反憲法法律行為的責任，[24]必須通過憲法和法律維護人民的權益，切實保障公民的人權。

中國特色社會主義法治體系是法治中國建設的制度基礎，法治中國實踐要求全面推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，切實貫徹法律面前人人平等原則。這一要求表明法治中國建設已由解決法律之有無的進路轉向解決法律之良善的進路。[18]法治中國必須保證有法必依、執法必嚴、違法必究司法原則的踐行。這一原則表明法治中國建設的重心已由以立法為中心轉向以法律實施為中心。法治中國建設是良法之治。

良法之治首先要求立法的科學化和民主化。切實遵循立法一般規律，切實維護最廣大人民的根本利益，切實保障公民的人權是立法科學化和民主化有機結合的基礎。良法禁止利用立法活動將某些特殊利益和特權上升為國家意志，良法反對任何既得利益集團通過立法活動將其特殊利益進行固化。中央和地方立法權的科學劃分，法律顧問制度的普遍建立，法規、規章和規范性文件的備案審查制度，公民法制觀念的普及和參與能力的提高，法治指標體系和考核標準的建立，這些都是全面推進立法科學化、民主化的重大舉措。

良法之治最關鍵、最核心的內容是確保公正文明執法。[25]中國80%的法律屬于行政法范疇，負責法律實施80%的國家工作人員屬于執法人員。法治中國建設的主要任務是執法建設。經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。在法治中國理念引領下，要更好發揮政府作用，就必須按照法治政府和服務型政府的要求，改革行政執法體制，理順執法主體關系，建設綜合執法平臺，提高執法服務水平，加強重點領域的執法力量，改善執法方式，規范執法裁量權，確保公正文明執法。全面深化經濟體制改革、行政體制改革和社會治理體制改革的一個核心內容是政府從市場和社會中適當退出。一方面，政府適當退出不是政府不管，而是不直接干預，但要加強執法活動，通過法律手段進行治理。另一方面，政府退出的領域交由市場和社會治理，但市場治理和社會治理仍然要納入法治的范圍。即良法之治要實現公正文明執法、市場治理和社會治理的有機統一。

良法之治的最后防線是司法。法治中國要求確保司法實現公平正義。司法必須為法治中國建設提供制度保障。[26]法治中國建設必須深化司法體制改革，加快建設公正高效權威的社會主義司法制度，維護人民權益，讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義。改革司法體制應從外部體制和內部體制兩方面著手。外部體制改革主要解決司法地方化的不利影響。司法權是一種判斷權，法治中國建設必須保證審判權和檢察權的獨立性，防止審判權和檢察權受到地方保護主義的干擾，建立能夠超越地方保護主義的司法體制，實現法律統一。內部體制改革主要解決司法行政化和官僚化問題。司法權的本質是實現法律所確立的正義，法治中國建設必須通過司法權的科學配置、具體制度設計和正當程序約束確保司法過程及其結果的公平和正義。人權司法保障是良法之治的最后途徑。憲法和法律尊重和保障的人權如果缺乏司法保障途徑，就不能通過制度化方式實現，就會出現憲法和法律賦予而在現實中被制度虛置的危險。有人權而無司法保障，就不存在完整的人權。

由于司法領域的理論研究比較系統，制度建設方面的經驗比較成熟，人民的要求比較迫切，因此，黨的十八屆三中全會將司法體制改革作為法治中國建設的突破口，進行了具有操作性的總體部署。在十八屆三中全會的決定中，司法制度改革的篇幅占“推進法治中國建設”總篇幅的51.06%。這一現象也反映出法治中國建設的基本思路，生動體現了求真務實、積極穩妥、循序漸進的改革原則。

法治中國建設必須在具體領域中展開。黨的十八大報告要求必須“全面落實經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設五位一體總體布局，促進現代化建設各方面相協調，不斷開拓生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路”。法治中國建設，必須將法治貫穿于“五位一體”的總體布局之中，貫穿于經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設之中。[9]我們只有在推進經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設的過程更加注重發揮法治的功能，以法治指導、規范、促進和保障經濟、政治、文化、社會和生態文明建設，進而實現法治經濟、法治政治、法治文化、法治社會、法治生態文明的具體目標，才能實現法治中國的實質目標。

法治中國建設是“五位一體”現代化建設的基礎工程，滲透于經濟、政治、文化、社會和生態環境的結構之中，成為“五位一體”建設不可或缺的基本要素，為“五位一體”現代化建設提供價值判準和具體行為標準。黨的十八屆三中全會正是以“五位一體”現代化建設為經，以法治中國建設為緯來編制全面深化改革的網絡結構的。“五位一體”現代化建設是法治中國建設的實體場所，法治中國建設是“五位一體”現代化建設的制度保障。法治中國建設只有在“五位一體”現代化建設中才能實現自己的實體價值，“五位一體”現代化建設只有運用法治思維和法治方式才能得到根本保障。[27]法治中國建設與“五位一體”現代化建設之間的關系是相互促進、相互制約、相輔相成的，它們之間是一種規范與事實之間的關系。

總之，全面理解法治中國建設的內容，必須準確把握以下基本觀點:法治中國屬于中國特色社會主義制度體系最核心的組成部分，它是中國現代化建設的制度基礎;法治中國理念是一個完整的法治話語體系，在對外交往過程中具有獨立的話語權;法治中國建設以實現自由、平等、公平、正義的社會主義基本價值體系為理想，中華民族的偉大復興和人民的福祉是法治中國建設的最高目標;“五位一體”現代化建設和黨的建設是法治中國理念得以實現的現實場所，“五位一體”現代化建設和黨的建設必須遵循法治中國的基本理念，實施法治中國的基本制度才能實現，它們之間是相互促進、相互制約和相輔相成的;法治中國建設必須全面深化法治體制自身的改革;以全面深化司法體制改革為突破口是穩步推進法治中國建設的重大戰略舉措。

注釋:

①教育部社會科學委員會法學學部、教育部人文社會科學重點研究基地·吉林大學理論法學研究中心、國家2011 計劃·司法文明協同創新中心、中南大學法學院、《法制與社會發展》雜志社于2013 年7 月15 日至16日在長沙市聯合主辦了“法治中國建設理論與實踐研討會”，隨后，研討會主要觀點發表在《法制與社會發展》2013 年第5 期。

②零星社會工程學的方法由波普爾提出。他認為與“烏托邦社會工程學”的方法不同，“零星社會工程”的方法論不是從至善至美的目的論出發構想一個社會藍圖，而是從痛苦的可以避免和制度上的防范可能性角度思考和推進社會發展的方法。參見(英) 卡爾·波普爾著:《開放社會及其敵人》第1 卷，陸衡等譯，中國社會科學出版社1999 年版，第51 頁，第291-293 頁。

③阿佩爾認為，波普爾的“零碎的社會工程學”限制了合理性地設定目標的可能性，否定了終極基礎論證的意義，從而形成一種蒙昧主義的決斷論。參見(德)卡爾-奧托·阿佩爾著:《哲學的改造》，孫周興、陸興華譯，上海譯文出版社1997 年版，第271 頁，第315 -318 頁。由于法治中國是在百年法治發展和改革開放后法治地方試驗基礎上提煉出來的一個戰略構想，因此，零星社會工程學不可能提供分析法治中國戰略構想的基本方法論。

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