法治中國建設中人權保障的重心與路徑

■鐘會兵

2013 年1 月，習近平總書記首次提出建設“法治中國”這一新命題;11 月，“推進法治中國建設”寫入了十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)。這表明，“法治中國”已經從學術命題轉換為政治命題，[1]成為全面改革的行動目標。學界圍繞“法治中國”展開了熱烈討論。①無論從“法治中國”的內在邏輯、實踐經驗，還是從《決定》文本分析，人權保障都是“法治中國”建設中的核心問題，有著自己特定的時代內涵和行動重點。

一、人權保障是法治中國建設的核心點

首先，人權保障是法治中國建設的邏輯起點和價值終點。“法治中國是以法治文化遺產為源泉和養分并通過創造性轉換而對未來中國法治藍圖的總體勾畫。”[2]作為人類法治文明的優秀成果，法治的內涵雖然難以準確表述，但中西法學者都認為人權保障是法治的核心要素。在1959 年印度召開的國際法學家會議所通過的《德里宣言》提出了法治應當貫徹三個原則:“第一是保障人權，保障人類尊嚴;第二，法治不僅要求為制止行政權的濫用提供法律保障，而且要使政府有效地維持法律秩序，借以保障人們具有充分的社會和經濟生活條件;第三，司法獨立和律師自由。”[3](P198)不僅如此，智者們還認識到，人權保障更是法治生成的源頭活水和理想終點。英國憲法學大家戴雪在系統闡釋法治的含義時明確提出了一個“法律事實”:“凡憲章所有規則……不但不是個人權利的淵源，而且只是由法院規定與執行個人權利后所產生的效果。”[4](P239)因此，作為集中規定和體現法治精神的法律，世界絕大多數國家的憲法由國家機構組織規范和公民權利規范這兩個主體部分構成。正如日本憲法學家蘆部信喜所說:“這種規定國家權力的組織與授權的規范，乃是憲法之所不可或缺者。然而，憲法并非以這種組織規定與授權規范來作為核心，其存在的目的也只在贊襄更基本的規范，亦即在匡輔自由規范的人權規范。……人權規定就是構成憲法的核心的‘根本規范’。”[5](P35)故此，絕大多數憲法將人權規范置于組織規范之前，并且將人權原則確認為憲法基本原則。這也是我國憲法文本和法治中國建設的基調。可見，人權是法治的核心。不講人權則無法治;反之，人權無法治保障，也只能是望梅止渴。

其次，人權保障是法治中國建設的行動起點和努力目標。《決定》在闡述指導思想時明確指出:“全面深化改革……以促進社會公平正義、增進人民福祉為出發點和落腳點。”[6](P3)這種表述是“以每個人的全面而自由的發展為基本原則”的社會主義建設目標的重申，也是新中國成立以來歷代黨和國家領導人治國理政指導思想的繼承和發展。②它既是全面深化改革的出發點和落腳點，也是作為其構成部分的法治中國建設的出發點和落腳點。當前，我國改革開放取得重大進展，國際國內諸方面發生了深刻變化，各種深層次矛盾和問題需要破解。在此背景下，全面深化改革將“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”作為總目標是理所當然;法治中國也必然是法治國家建設的“中國版”和“升級版”。[7]人權保障作為其中核心要素，必然意味著從“現在開始”加力、提速。此時，“《決定》把‘完善人權司法保障制度’作為重大的司法改革任務，這是我國司法改革史上前所未有的”[8]。《決定》將“推進法治中國建設”的落腳點定為“深化司法體制改革，加快建設公正高效權威的社會主義司法制度，維護人民權益，讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義”[6](P32)，釋放了關于人權保障的時間、方式、重點、目標等諸多的行動信號。

最后，人權保障還是法治中國建設重要的過程監測點。在學界，關于建設法治中國的道路模式存在著不同看法:是自主的、漸進性的抑或政府(國家)推進型的?是自下而上的抑或自上而下的?新中國建設和改革的實踐表明:堅持解放思想、實事求是，堅持以人為本，尊重人民主體地位，“加強頂層設計和摸著石頭過河相結合”，這既是成功的經驗，也是未來要堅持的理念。因此，我國的社會主義建設應當是漸進和推進相結合、自下而上和自上而下相結合、頂層設計和基層智慧相結合，這既保證了方向也保證了效率。大凡成功的重大改革，均遵循了這樣的一條路徑:現實需要下自發實踐探索或自覺進行試點探索——總結探索經驗形成政策法律(自下而上的頂層設計)——必要時再試點修正頂層設計——全國推進(自上而下)。可以看到，在上和下、漸進和推進之間，頂層設計和實踐探索(含個體、基層、地方等)同等重要，但也要承認和尊重基層實踐探索的基礎性作用。這一經驗也適合法治中國建設及其中的人權保障。如同“三個有利于”是衡量一切工作是非得失的尺度一樣，人權保障應當成為法治中國建設過程中的重要檢測指標，以監測其方向、效果，這種監測貫穿于法治中國建設的全過程。事實上，在現行的各種法治建設指標中，人權保障均是重要指標。《決定》進一步明確了“建立科學的法治建設指標體系和考核標準”的行動目標，人權保障應在指標體系中占有重要地位。

二、法治中國視角下人權保障的內容與重點

在學理和實定法上存在“基本人權”、“基本權利”等提法，似乎將權利作出重要和次要的區分。但從權利的內在邏輯和現實需要出發，“對于任何人權的侵犯都阻礙著人們實現一種具有充分的人的尊嚴的生活——使人們不能享有一種有價值的人的生活所需要的起碼條件，從這個意義上來說，所有的人權都是‘基本人權’”[9](P42)。故而，權利的輕重之分、可有可無之分是相對的。因此，有學者提出，法治中國建設“必須使公民權利和政治權利與經濟、社會和文化權利同步實現”[10]，不無道理。

但是，法治中國是十八屆三中全會全面深化改革的目標之一，有其特定的內涵和使命。《決定》指出:“到2020年，在重要領域和關鍵環節改革上取得決定性成果……形成系統完備、科學規范、運行有效的制度體系。”[6](P7)換言之，相關的改革建設目標在7年內要初步實現。可見，法治中國這一命題是在中國法治建設發展到當今特定情境下的現實產物，不僅是邏輯的延伸，更是鮮活生動的現實，具有明確的現實關切、重點、路徑和階段目標。事實上，處于當前歷史節點上的法治中國建設具有自身的特殊性和復雜性。正如有學者從憲法學角度進行的分析:我國基本上仍未完成近代立憲主義的課題，在入世之后又要迎接國際上“后現代憲法現象”的挑戰，而后再通過規范價值的調整和發展去統合各種社會矛盾以及政治對立，憲法價值取向的選擇則面臨著更大的復雜性和困難性。因此，我國憲法(學)自身的價值取向選擇應當是，近代課題與現代課題相互交融，近代階段與現代階段齊頭并進，同時偏重于近代課題中的憲法價值原理。[11](P25-27)面臨這種特殊性和復雜性的困難，法治中國建設及內在人權保障要在短時間取得階段目標，也必然是“整體推進和重點突破相促進”[6](P7)，“系統性、整體性、協同性”[6](P3)地共同推進。

法治中國建設中系統協同推進人權保障的整體和重點為何?這需要在權利發展規律和中國現實需求中尋找答案。從權利的演進歷程來看，許多學者接受“三代人權分類法”:近代憲法的自由權、現代憲法的社會權、二戰后的集體人權。[11](P90)[12](P66)此外，平等權屬于概括性權利，和政治權利、獲得的權利、救濟的權利貫穿在近代憲法和現代憲法權利之中。權利訴求及其保障的發展具有內在規律性，社會權是為了保障實質上的自由和平等而補充存在的，“是一種以自由權為前提的權利”[13](P28)。因此，當同時面臨自由權和社會權保障任務的情境時，自由權的訴求和保障往往具有更基礎、更迫切、更重要的地位。從當前我國人權保障的現實需求來看，自由權也處于壓倒性的位置。近些年影響和涉及面較大的案例和問題，如孫志剛事件、征地拆遷問題、勞動教養問題、暴力執法問題等，大多是涉及侵害公民人身、財產權利的自由權，而“上學難”、“看病難”、“住房難”、“貧富不均”等問題則表明社會權的保障需求在某些領域也有很高呼聲。但仔細分析，這些呼聲中，既有對質量和水平提高的要求，也有對權利平等性和權利救濟等自由權方面要求。之所以認為自由權更基礎、更重要，還存在權利實現可能和程度的現實考量。一般而言，自由權在原則上是沒有界限也不附條件的;而社會權實現的可能和程度則存在界限與條件，尤其是受到國家財力的限制。③因此，當前的人權保障應當是立足于我國長期處于社會主義初級階段這個最大實際，以保障“不得克減”的自由權(包括社會權利和政治權利中的自由權因素)、當前對人權保障有重大價值或涉及群體廣泛或對社會發展有系統而重要影響的社會權利和政治權利為重點，兼顧其他人權保障，協同推進。

事實上，《決定》已經對人權司法保障的內容和重點做了明確安排。《決定》提出，“進一步規范查封、扣押、凍結、處理涉案財物的司法程序。健全錯案防止、糾正、責任追究機制，嚴禁刑訊逼供、體罰虐待，嚴格實行非法證據排除規則。逐步減少適用死刑罪名”，“廢止勞動教養制度……健全國家司法救助制度，完善法律援助制度”。[6](P34 -35)可見，公民人身權利和自由、公民財產權利這兩種自由權是《決定》確定的重點。另外，《決定》對教育、就業、社會保障、醫藥衛生、基層民主等也做了很多規定，如:“大力促進教育公平”[6](P43);“構建利用信息化手段擴大優質教育資源覆蓋面的有效機制”[6](P43);“建立更加公平可持續的社會保障制度”[6](P46);“深化醫藥衛生體制改革”[6](P48);“發展基層民主。暢通民主渠道，健全基層選舉、議事、公開、述職、問責等機制”[6](P31)，等等。這些濃墨重彩勾畫的“制度”、“機制”、“體系”，清晰地描繪了當前需要重點保障的社會權利和政治權利。

三、人權保障中的國家義務

我國憲法和《決定》都莊嚴宣告:國家尊重和保障人權。國際人權公約對締約國規定了三種或三層一般性義務:尊重(respect)的義務、保護(protect)的義務和實現(fulfill)的義務，而實現的義務又包括便利(facilitate)的義務和提供(provide)的義務。④有學者對國家的義務作了更豐富的分析，認為國家義務主要體現在五個方面:不作為、不干預公民權利，為公民權利提供給付或服務，積極采取措施以保護公民權利免于受第三人侵害，提供適當程序以落實人權保障，提供適當的人權保障制度。[14](P156)一般認為，人權保障會形成國家義務，而國家義務又具體表現為立法機關義務、行政機關義務和司法機關義務。[15](P116)無論從法理分析，還是從法治中國建設的實際出發，這三個機關的重點和目標均存在鮮明差異。

作為人權保障的源頭，立法機關必須為人權保障提供源源不斷的活水。“行政權和司法權的專橫和武斷不過弄臟了水流，立法權的濫用則敗壞了水源。”[16]立法機關違反保障權利的立法義務時，對公民社會保障權的實現將產生原生性的損害。所以，2 月28 日習近平總書記在主持召開中央全面深化改革領導小組第二次會議時強調:“凡屬重大改革都要于法有據……發揮法治的引領和推動作用，加強對相關立法工作的協調，確保在法治軌道上推進改革。”[17]對于人權保障而言，立法機關的義務主要包括:制定、認可、修改、廢止或撤銷相關法律，并對已有的法律進行補充和解釋。從更廣闊的視野來考察，法律的立改廢還包括對相關的國際條約的承認和批準，對其他規范性文件的審查與撤銷。從當前我國實際分析，立法機關在人權保障方面做了大量卓有成效的工作，但也存在諸多需要解決的問題:既有怠于立法造成的法律供給不足、于法無據的問題，也有對公然違反憲法和法律、侵害公民權利的規范性文件和行為熟視無睹的問題，還有較少量的立法內容不當造成原生性侵權或人權保障不力的問題。所以，要有效保障權利，我國立法機關首當其沖的義務就是要加強立法，要根據我國社會發展和人權保障的現實需要以及法律發展程度等因素制定、認可、修改現有法律，承認和批準相關國際條約，通過“擴大公民有序參與立法”，“健全立法起草、論證、協調、審議機制”，以提高立法質量;[6](P29)其次，要加強立法審查力度，既要對主動自身立法進行系統的合憲合法性審查，也要“完善規范性文件、重大決策合法性審查機制”，“健全法規、規章、規范性文件備案審查制度”，[6](P32)維護社會主義法制的統一性和權威性，防止公民權利受到原生性侵害。當然，立法機關的人權保障義務內容龐大、技術復雜、任務艱巨，需要立法機關采用自行立法與授權(或委任)立法相結合、單獨立法和“打包立法”相結合、中央統籌和央地合作相結合等諸多技術安排，才能有效履行。

作為人權保障的關鍵，行政機關必須嚴格依法行政。“徒法不足以自行”，國家立法機關履行了立法義務，只是列出了人權保障的“規矩”或“方圓”，并未完全進入到實有的人權保障狀態。在國家的三種權力中，立法權力是制定、修改和廢止法律的權力，體現國家的一般意志;行政權力是執行國家意志，是一種“經常存在”的“負責執行被制定和繼續有效的法律”的權力;[18](P90)司法權力裁決訟爭的權力。從國家權力配置來看，行政機關對人權保障負有最重要、最直接和不可或缺的義務。《決定》指出:“建設法治中國，必須堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設。”[6](P31 -32)可見，法治中國的重中之重就是依法行政、法治政府，這與人權保障的最重要主體是行政機關是一致的。在承認取得巨大進步的同時，也應該看到行政機關在人權保障方面離人民群眾的要求尚有明顯差距，在諸多領域問題頻發，侵害或未有效保護公民人身權、財產權、健康權、平等權等情況時有發生。行政機關要更好保障權利，首先要規范行政立法，使之成為遵守法律和保護權利的“支源”，而不能成為行政侵權的依據;其次要合理劃分和依法規范各級行政機關的職能和權限，防止人權保障成為行政權的真空或者行政機關推諉扯皮的對象;再次是要通過改革行政管理方式，“完善行政執法程序，規范執法自由裁量權”[6](P33)，推進行政公開，促進行政機關規范公正文明高效執法;最后要完善和加強行政復議，落實行政執法責任，糾正違法或不當行政行為，更好形成行政系統內部的權利救濟機制。當然，這一切是以不斷提高行政人員依法行政的觀念和能力為基礎的。

作為人權保障的最后屏障，司法機關必須公正辦案。凡權利皆有救濟，沒有救濟就沒有權利。在法治社會，司法救濟是最重要、最正式的權利救濟方式，往往也是終局性的法律救濟。不僅如此，司法公正一般也被視為是社會公正的底線，沖破這一底線，人們往往會喪失對整個法律的信仰，社會也將陷入動蕩和無序。因此，《決定》提出將深化司法體制改革作為法治中國建設的重點，“讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義”。在“推進法治中國建設”的5項改革措施中，司法改革占了2項，還有1項與之密切相關。近些年，司法機關在公民人權保障方面存在的主要問題表現為:一是司法機關不能滿足日益增長的群眾司法救濟訴求;二是司法機關懼于其他國家機關或組織對案件難于公正處理，或因其他組織機關的干預導致案件不公正處理;三是因為司法人員素質等原因導致的司法腐敗或不公。要實現司法公正，使之成為人權保障的最后屏障，首先是要解決侵權糾紛的可訴性的問題。雖然司法僅權利救濟的渠道之一，不能包打天下，但對于需要且能夠納入司法渠道來解決的侵權問題，必須為之提供暢通通道。⑤為此，(1)需要通過立法、最高司法解釋、各級法院立案規范等做出積極縝密的合法安排。(2)要解決好司法獨立和辦案者、審判者責任問題。當前我國的司法獨立問題至少涉及審判權檢察權依法獨立問題，司法機關上下級依法獨立問題，辦案者、審判者其所屬司法機關的相對獨立問題。只有解決了司法獨立問題，辦案者、審判者責任才能順暢確認，實現“讓審理者裁判、由裁判者負責”。(3)要實現公正裁判，提升司法公信力。“建立符合職業特點的司法人員管理制度”[6](P33)，健全職業保障制度，建設優秀司法隊伍，是前提;以公開、程序、權力制約和內外監督保證司法權公正行使，是關鍵;“健全國家司法救助制度，完善法律援助制度”[6](P35)以平衡訴訟弱勢者的地位，是補充。(4)要花大力氣解決好生效判決的有效執行問題。

四、人權保障中公民的法律義務與責任

一般而言，人權保障存在三種途徑:一是權利人自己保障和實現，二是權利人通過他人的參與或協助來保障，三是國家權力保障。無論哪種途徑，內因是根本，沒有權利人的展示或訴求，人權保障可能無從談起。正如耶林所言:“為權利而斗爭是權利人對自己的義務。”[19](P23)因此，提高權利人的權利意識，提高其維權的地位和能力，賦予其維權的手段和途徑，是人權保障的根本性措施。學界對此已有十分豐富的論述。在此，筆者擬討論權利人在人權保障過程中的法律義務和逾越法律時法律責任問題。

近些年，我國社會屢屢出現“權利失范”或權力濫用現象。分類概述如下:第一類是部分“認為權利未得到保障”的“弱勢群體”。有的以“血親復仇”、“私設公堂”的方式尋求“公平正義”;有的“信訪不信法”、“信鬧不信法”，信奉“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”甚至“屢鬧屢解決”，破壞公共秩序，搶占公共場所，毆打“責任人員”。第二類是有些公民馬路飆車，高分貝飆歌曼舞，私搭搶蓋，行使著“我行我素”式的自由;有的信奉“法不責眾”，群傷群盜群搶;有的在群體事件中行使著無直接利益的“參與權”。第三類是有的公民利用自己的某些“優勢”或資源，拉票賄選，侮辱他人人格，侵害他人人身，強買強賣，巧取豪奪，還以為是“你情我愿”、“公平買賣”。

值得警惕和深思的是，“權利失范”在某時某地或某類問題中有蔓延的趨勢。之所以出現這些現象，既有歷史文化和社會思潮淫浸下公民對權利和法治認識的偏差，如“受害者通吃”、“公權力對抗者絕對無錯”以及上述提到的原因。也有國家機關應對失據的因素，如，有的政府部門信奉“人民內部矛盾有人民幣解決”，花錢買平安，讓步求穩定;對有些不法行為熟視無睹、過度忍讓、措施不硬。一個“權利失范”案例如果沒有依法得到公正處理，若干個“權利失范者”就會很快成長起來，法律秩序和更多公民的權利便沒有了保障。強調人權保障中權利人的法律義務與法律責任，對當前法治中國建設有著特別重要的意義。因此，在推進權利有效保障行動中，需要加強法治教育，使全體公民樹立正確的權利義務觀念;將人權保障行為納入法治軌道，堅決打擊其中的違法犯罪行為，及時追究其法律責任;健全人權保障網絡，多渠道多方式保障權利，要潤物無聲、防微杜漸，防止養虎為患。《決定》強調“把涉法涉訴信訪納入法治軌道解決，建立涉法涉訴信訪依法終結制度”[6](P51)，可謂是切中要害。

注釋:

①2013 年以來，學界圍繞“法治中國”召開多次學術研討會，發表200 多篇學術論文(通過中國知網查詢統計)。其中代表性會議有:2013 年7 月教育部社會科學委員會法學學部等6 機構在長沙市聯合主辦了“法治中國建設理論與實踐研討會”，2014 年5 月中國社會科學雜志社和華東政法大學在上海聯合主辦了“法治中國與司法改革”學術研討會，9 月將在南京召開“推進法治中國建設的理論與實踐”中國法理學年會，10 月將在南昌召開“憲法與國家治理體系現代化”中國憲法學年會，下半年將要召開的各法學學科全國研究會年會亦有不少以“法治中國”、“國家治理”為主題。2013 年以來，張文顯、江平、李林、汪習根、韓大元、周葉中、付子堂、姜明安、曾令良等數十位法學者在《中國法學》、《法制與社會發展》等刊物上發表了數十篇有影響的學術論文。

②毛澤東提出“全心全意為人民服務”;鄧小平說，“人民是一切的母親”，“把人民高興不高興、贊成不贊成、擁護不擁護、滿意不滿意作為一切事物的出發點和落腳點”;江澤民強調“全心全意為人民服務，立黨為公，執政為民，是我們黨同一切剝削階級政黨的根本區別”;胡錦濤指出，“堅持以人為本，就是要以實現人的全面發展為目標，從人民群眾的根本利益出發謀發展、促發展，不斷滿足人民群眾日益增長的物質文化需要，切實保障人民群眾的經濟、政治和文化權益，讓發展的成果惠及全體人民”。

③美國學者認為，所有的權利都是有成本的，都需要國家財力的支持。參見(美)史蒂芬·霍爾姆斯、凱斯·R.桑斯坦著:《權利的成本》，畢競悅譯，北京大學出版社2004年版。但筆者認為，這并不足以抹殺二者的差別:自由權對財力等社會條件的依賴是隱藏在權利保障后的因素，而不是需要直接考量的因素。

④參見(挪)艾德等著:《經濟、社會和文化的權利》，黃列譯，中國社會科學出版社2003年版，第22頁;See also Committee on Economic，Social and Cultural Rights，General Comment No.12，1999，in UN Doc.E12/1999/5，para.15.See also Committee on Economic，Social and Cultural Rights，General Comment No.13，1999，in UN Doc.E12/1999/10，para.46.這種觀點始于1989年最早提出，當時提出三層義務是尊重(respect)、保護(protect)、幫助/實現(assist/fulfill)，See Right to adequate food as a human right，Study Series No.1，New York，1989 (United Nations publication，Sales No.E.89.XIV.2)。

⑤近些年，存在諸多的法院明確發文不受理或事實上不受理某類或某個案件的情形。參見“廣西法院為何不受理13 類案件”，http：//www.people.com.cn/GB/shehui/2702836.html.

[1]韓大元.簡論法治中國與法治國家的關系[J].法制與社會發展，2013，(5).

[2]汪習根.法治中國的科學含義[J].中國法學，2014，(2).

[3]李龍.憲法基礎理論[M].武漢：武漢大學出版社，1999.

[4](英)戴雪.英憲精義[M].雷賓南，譯.北京：中國法制出版社，2001.

[5](日)蘆部信喜.憲法[M].李鴻禧，譯.臺北：月旦出版社，1995.

[6]中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定[M].北京：人民出版社，2013.

[7]周葉中.關于“法治中國”內涵的思考[J].法制與社會發展，2013，(5).

[8]張文顯.全面推進法制改革，加快法治中國建設——十八屆三中全會精神的法學解讀[J].法制與社會發展，2014，(1).

[9](美)杰克·唐納利.普遍人權的理論與實踐[M].王浦劬，譯.北京：中國社會科學出版社，2001.

[10]楊春福.法治中國建設的路徑探尋[J].法制與社會發展，2013，(5).

[11]林來梵.從憲法規范到規范憲法[M].北京：法律出版社，2001.

[12]沈宗靈.比較憲法[M].北京：北京大學出版社，2002.

[13](日)大須賀明.生存權論[M].林浩，譯.北京：法律出版社，2001.

[14]許宗力.基本權的功能與司法審查[A].許宗力.憲法與法治國行政[C].臺北：元照出版公司，1999.

[15]鐘會兵.論社會保障權的實現[M].北京：中央編譯出版社，2007.

[16]肖金明.中國立法檢視與反省——側重于行政領域的立法檢討[J].河南政法干部管理學院學報，2002，(3).

[17]把抓落實作為推進改革工作的重點 真抓實干蹄疾穩步求實效[N].人民日報，2014-03 -01(1).

[18](英)洛克.政府論(下篇)[M].葉啟芳，譯.北京:商務印書館，1964.

[19](德)耶林.為權利而斗爭[M].胡寶海，譯.北京：中國法制出版社，2004.