我國農村宅基地使用制度創新研究

李勇堅+袁錦秀+李蕊

摘 要：我國現行農村宅基地制度立法思想落后、權利框架模糊，宅基地因權利被限制而無法實現收益權能，導致宅基地浪費嚴重、使用效率低下。黨的“十八屆三中全會”提出了“改革完善農村宅基地制度”的戰略構想。宅基地制度創新應體現城鄉公平、區域公平和時際公平，并實現節約集約利用土地的目標。而現有的“限制自由流轉、擴大權能”和“自由流轉”兩個改革思路，都局限于宅基地問題的表層，沒有在城鄉統籌、新型城鎮化背景下對宅基地制度進行重構，存在著天然的缺陷。“宅基地指標化”模式，以權利替代實物，引進市場化的交易機制，實現宅基地指標在全國范圍內的流轉，有利于節約集約利用土地，能在更大程度上體現社會公平，是解決我國宅基地問題的一種較為理想的方案。

關鍵詞：農村宅基地制度；農村土地改革；城鄉統籌；新型城鎮化；節約集約利用土地；土地流轉；土地權能；土地指標化；土地市場交易

中圖分類號：F321.1；DF452 文獻標志碼：A 文章編號：1674-8131（2014）06-0007-10

一、引言

黨的“十八屆三中全會”提出“改革完善農村宅基地制度”的戰略構想之后，國內各界對宅基地制度改革的認識不斷深化，研究視角不斷增加。例如，2014年1月16日，國土資源部法律中心、中國政法大學民商經濟學院舉行“農村土地流轉法律制度改革研討會”，與會專家學者提出，進一步推進城鎮化、農業現代化的關鍵即是農村土地改革，特別是農村宅基地制度改革。2014年“全國國土資源工作會”提出，農村宅基地管理制度將和征地制度、集體經營性建設用地入市一起成為國土資源部今年農村土地制度改革的主要內容參見：《專家學者研討農村宅基地制度改革新思路》，http：//www.chinapeace.org.cn/。 。

從已提出的農村宅基地制度改革方案看，可以分為兩個不同方向：一是認為農村宅基地改革不是實現宅基地的自由流轉，而是擴大宅基地的權能，切實保障宅基地用益物權，這種觀點以國土資源部為代表參見：《國土部副部長：農村宅基地改革方向不是自由買賣》，財經網，2013-12-13。 。二是認為農村宅基地改革是讓宅基地使用權自由流轉，這是大多數專家學者的觀點。這種觀點認為，應將宅基地房屋產權化，繼而逐步將宅基地納入城鄉統一的建設用地市場，淡化宅基地使用權與一般建設用地使用權在法律上的區別，實現國有土地和集體土地同制、同權、同價的根本目標。

我們認為，上述宅基地改革的兩個方向（擴權與流轉）都局限于宅基地問題的表層，對宅基地問題所帶來的“三大不公平”（城鄉不公平、區域不公平、時際不公平）問題并無多大的改善，且沒有在城鄉統籌、新型城鎮化背景下對宅基地制度進行重構，存在著天然的缺陷。本文通過深入基層實地調研，對我國農村宅基地制度所存在的問題以及現有改革方案的缺陷進行了討論，從而提出“宅基地指標化”的改革思路：目前，要徹底解決我國宅基地“實物分配”“限制交易”“無法退出”“閑置嚴重”等現實問題，進行“宅基地指標化”改革是一條有效路徑，這個制度將宅基地分配與交易從實物向虛擬化轉變，擴大宅基地的經濟功能，使其實現保障功能、維穩功能與財產功能的統一。同時，我國《土地管理法》的修改工作正在有序進行參見：《土地管理法》將進行全面修改_網易新聞中心，http：//news.163.com/13/1127/00/9EL7FRUD00014Q4P.html。 ，因此，應利用法律修改的機會，對宅基地使用權制度進行重構。

后文主要內容安排如下：第二部分對我國宅基地制度所存在的問題進行探討，并剖析現有改革方案所存在的缺陷：受“重保障輕交易、重實物輕權利”的思想禁錮，現有的改革方案并不完善。第三部分結合實地調研情況，對宅基地制度改革目標進行探討。第四部分是全文的核心，創新性地提出了“宅基地指標化”模式，研究表明：“宅基地指標化”有利于節約集約利用土地和加快推進新型城鎮化，進而實現城鄉公平、區域公平與時際公平，是解決宅基地問題的一種較為理想的方案。第五部分是對全文的總結。

李勇堅，袁錦秀，李 蕊：我國農村宅基地使用制度創新研究 二、現有農村宅基地制度及改革思路所存在的問題 農村宅基地這一特定的土地使用方式，是我國土地制度的一個特殊安排，其基本特征是“兩權分離、一宅兩制、無償供給、限制交易”。“兩權分離”是指農村宅基地所有權歸農民集體所有，農戶長期擁有宅基地使用權，實行宅基地所有權和使用權相分離。“一宅兩制”是指農村宅產權基地制度與宅基地之上的農村住房產權制度不同。宅基地使用權屬于用益物權，權利人可以對宅基地長期享有占有、使用的權利；宅基地之上的房屋歸個人所有，擁有完全的所有權。“無償供給”是指宅基地以無償的模式進行實物配給，農民只要符合法定條件就可以取得農村宅基地使用權，不需要支付任何費用。“限制交易”是指相關法規或政府政策文件對宅基地使用權的轉讓進行了嚴格的限制。這種制度架構，在一定的歷史時期，對保障農民的居住權與農村社會穩定發揮了重要作用。隨著我國社會主義市場經濟體制的不斷完善，市場機制在資源配置中逐漸發揮決定性作用，而宅基地使用權這種以“無償取得”“限制交易”“排斥市場機制”為特征的制度模式，不但損害了農民的權益，也導致了土地的巨大浪費。

1.現行農村宅基地制度存在的問題

（1）立法思想落后、權利框架模糊

我國農村宅基地制度起源于20世紀60年代，其時中國基本上是一個農業社會，農民生活、生產的穩定是政府施政的根本，這就決定了宅基地是一種解決農民居住權的實物保障，不僅要具有無償分配性，而且必須禁止流轉以防止土地兼并、農民流離失所的可能。因此，從歷史淵源看，我國農村宅基地立法的出發點是強調保障功能和維穩功能，這不可避免地混淆了法律的權利保護與政治任務。因此，從制度設計的本意看，宅基地被當做農民安居的保障物，漠視宅基地的財產功能與資本功能，否定了農村宅基地的物權屬性，并使其經濟功能基本喪失。

而在為農民提供宅基地的具體實踐中，立法者僵硬地執行著實物分配這唯一的方式，將實物保障與權利保障混淆、把初次保障與再次保障混淆。從權利保障看，現有的宅基地制度強調了實物保障與初次保障，并將實物保障與初次保障作為唯一的保障制度設計。在具體實施過程中，體現為對宅基地的無償分配、限制轉讓、限制面積等多種措施，其弊病在于降低了農村宅基地的使用效率，消減了宅基地的財產權性質，從而在保障農民生存權的同時漠視了農民的發展權。

（2）限制宅基地權利使其無法承擔收益功能

從現行的法律政策規定看，缺乏對農村宅基地收益權的相關保護，使其收益權無法得到落實。首先，限制轉讓導致價格失真，農民不能享受資產升值收益。我國法律禁止城鎮居民購買宅基地，由于農村居民購買力有限，這一限制買方的規定勢必會導致宅基地的價格失真，進而導致宅基地及其上的附著物雖然是農民最重要的資產，但并未能在農民進城以及實際城鎮化的過程中發揮資本功能。

其次，巨額存量宅基地資產無法資本化。據估算，2010年我國農村建設用地規模約為1640萬公頃，即2.46億畝，這2.46億畝中，大部分土地（約2億畝）屬于農村宅基地。而據國土資源部公布的消息，2013年全國土地出讓面積和合同成交價款分別為143 569萬平方米和4.1萬億元，每畝的價格約為190萬元。也就是說，這2億畝宅基地的價值超過三百萬億元。但是，由于現有的體制桎梏，這價值三百萬億元的資產基本屬于沉寂狀態。根據《2013年國民經濟和社會發展統計公報》，2013年，我國農村居民人均純收入8896元，按7億農民計算，農民辛苦一年所獲得的純收入約為6.2萬億元；而價值超過三百萬億元的宅基地，按年回報率5%計算可獲得超過15萬億元的收入，農民有了這部分收入，我國城鄉差距將大幅度縮小。但是，實際上，在農民的整體收入中，來自財產權利的收入不足3%，這和農民擁有的巨量潛在財產是非常不相稱的。

（3）宅基地浪費嚴重，使用效率低下

作為一種社會福利，農村宅基地使用權的取得是基于集體經濟組織成員資格，而非通過市場交易行為。農民取得宅基地使用權主要是通過行政審批的方式，其獲得成本基本為零，這激發了農民盡可能多占宅基地的欲望。在實際管理過程中，農村宅基地取得的監管措施并不嚴格，批少占多、建新房也拒不交出閑置下來的老宅基地、占有多處宅基地等現象比較普遍，加上農房繼承等事實行為以及祖宅不賣等風俗習慣，導致一戶多宅和超標占地現象較為普遍，土地浪費嚴重。一方面，農村宅基地普遍存在規模大、面積超標、布局分散、外延無序擴張、大量“空心村”存在等粗放低效利用現象，以至在我國城鎮化快速推進、農村人口大規模向城鎮遷移的背景下，農村宅基地規模不減反增，與城鎮建設用地同趨勢變化，加劇了我國土地資源利用的供需矛盾根據九三學社發布的調查報告，我國農村常住人口每年以1.6%的速度在減少，但宅基地卻以每年1%的速度增加，農村每年建房占地200萬畝左右，農民建房投入每年達到數千億元。調查顯示，進城農民能夠租、買單元房的只占12%至15%，大多數進城農民工住在不符合衛生條件的地下室、簡易房中。同時，農村有四分之一的住房常年無人居住（參見：《農村宅基地年增1% 1/4農村住房無人住浪費嚴重》，2013全國兩會_中國網，http：//news.china.com.cn/2013lianghui/2013-03/02/ content_28107297.htm）。本研究的實地調查表明，有超過43.7%的被調查者表示家里存在宅基地長期（5年以上）空置現象。 ；另一方面，農戶宅基地的合法權益（如農戶合法申請一個宅基地及農戶對宅基地的用益物權等）得不到保障，導致農戶利用多處宅基地或者未批先建現象普遍發生課題組在湖南省漣源市三甲鄉、六畝塘鎮、水洞底鎮三個鄉鎮的實地問卷調查顯示，超過四分之一的農戶存在著占有兩處或以上宅基地的情況。 。

2012年3月底發布的《中國鄉村發展研究報告——農村空心化及其整治策略》認為，中國農村空心化現象嚴重，經綜合測算與評估表明，若按照分批推進城鎮化情景，通過構建完善的農村人口轉移機制、宅基地退出與盤活機制，全國空心村綜合整治潛力可達1.14億畝。課題組在湖南省漣源市的調查表明，樣本村（三甲鄉柳坪村）原有570多人，由于外出打工或移居漣源、婁底、長沙等城區，如今的實際居民只剩下40多人，形成了“空心村”；村里保留了大量的破舊建筑，客觀上也導致了這些建筑所占用的農村宅基地的閑置浪費。

2.現有改革思路的缺陷

現有農村宅基地制度所存在的弊端日益凸顯，無論是實務界，還是理論界，都對宅基地制度進行了反思，并提出了一些改革思路。綜合起來看，主要有兩種思路：一是“限制自由流轉、擴大權能”，二是“自由流轉”（即允許農村宅基地使用權連同房屋像城市房屋一樣自由流轉）。

（1）“限制自由流轉、擴大權能”存在的問題

這個改革思路的前提是，在我國農村土地集體所有的制度下，農民往往將土地視為抗御社會風險、保障生存利益的最后一道安全屏障，從而使得農村宅基地使用權具有強烈的福利色彩與保障色彩。宅基地涉及我國農村土地制度的基本性質（即土地的集體所有制），涉及農民基本生存權利的保障，涉及農村經濟秩序和社會秩序的穩定。因此，宅基地的自由轉讓會帶來以下問題：第一，允許農村基地轉讓會導致社會不穩定參見：孟勤國的《禁止宅基地轉讓的正當性和必要性》一文，載《農村工作通訊》2009年12期。 。中國農民在整體上是不理性、缺乏遠見的，如果允許宅基地自由轉讓，很多農民會貪圖眼前小利而將宅基地轉讓；如果遇上經濟波動等情形，將產生農民流離失所的情況，農民的生存權得不到很好的保障。第二，宅基地所有權屬于集體，個人無權把宅基地使用權轉出集體之外。如果允許本集體經濟組織成員外的人獲得宅基地使用權，將會影響本集體成員利益，導致農村土地的浪費，有損農村的耕地保護政策。所以，農村宅基地改革的方向不是自由轉讓，而是“限制轉讓，擴大權能”參見：《宅基地改革方向不是自由買賣》（權威訪談·學習貫徹“十八屆三中全會”精神），時政-人民網，http：//politics. people.com.cn/n/2013/1213/c1001-23827920.html。 。但是，對于具體擴大什么權能，無論是理論界，還是實務界，都不是十分明確。從現有的一些模糊表述看，似乎包括了“確權頒證”“抵押融資”，或者還可能包括“出租”。我們認為，這一思路是一種非常不徹底、幾乎沒有任何進步意義的改革。主要存在以下幾個方面的問題：

第一，不允許宅基地自由轉讓違背了廣大農民的意愿。盡管法律對宅基地使用權流轉進行了限制，但是，無論從主觀意愿還是客觀現實看，農村宅基地使用權流轉的情況非常普遍。這一點得到了很多實際調研結果的支持參見：陳小君和蔣省三的《宅基地使用權制度：規范解析、實踐挑戰及其立法回應》一文，載《管理世界》2010年第10期。 。課題組在湖南省漣源市三個鄉鎮的問卷調查顯示，三個鄉鎮的被調查者中，56.3%的農戶知道宅基地不能出售、轉讓、抵押等，10.6%的農戶認為宅基地可以出售給本村村民，5.4%的農戶認為宅基地可以在本集體經濟組織的村民之間互相出售、轉讓、抵押、置換等，27.7%的農戶認為宅基地可以自由出售。這說明農戶對宅基地流轉的主觀愿意及認識都非常強烈。而且，實地調研的結果表明，超過三分之一的農戶已實際進行過宅基地流轉行為。這些事實表明，無論在主觀認識，還是在客觀行為方面，農戶對宅基地使用權流轉的意愿都非常強烈。

第二，違反了市場經濟鼓勵交易與法律平等原則，固化了城鄉二元結構。宅基地流轉不暢通的情況，違反了市場經濟鼓勵交易的原則。在市場經濟下，鼓勵交易是提高效率、增進社會財富積累的手段，這不僅因為只有通過交易才能滿足不同的交易主體對不同的使用價值的追求，滿足不同的生產者與消費者對價值的共同追求；而且因為只有通過交易的方式，才能實現資源的優化配置、實現資源的最有效利用。根據科斯定律，在交易成本不為零的情況下，為了保障最大經濟效益的實現，就要利用法律來“重現市場和復制市場”，也就是要運用法律將財產權利重新分配給通過市場交換可以得到它們的那些人，正如波斯納所言“將權利轉讓給某些更有效使用它的人”參見：波斯納的《法律的經濟分析》，中國大百科全書出版社1996年版第41頁。 。根據“中華人民共和國公民在法律面前一律平等”的憲法原則，只要是中華人民共和國的公民，不因戶籍或其生活的地域的不同而在行使權利時有所區別；另一憲法原則規定，公民對其私有財產可以處置。因此禁止城鎮居民到農村購置宅基地有違法律的平等原則。僅允許農村居民到城鎮購置房地產，而不允許城鎮居民到農村購置宅基地，對城鎮居民來說是不公平的；允許城鎮居民自由轉讓其房屋，而不允許農村居民自由處分其房屋，實際上剝奪了農村居民與城鎮居民財產上的平等權利，不可避免地造成農民財產的貶值，人為增加了城市居民與農村居民擇居上的不公平性和房產處置上的不公平性。此外，限制農村宅基地流轉的政策規定也違背了城鄉統籌、消除二元體制的大政策，嚴重侵害了農民的財產權利，不利于社會進步。

第三，宅基地轉讓并不會帶來社會的不穩定，而限制交易反而會帶來很多潛在的不穩定因素。農民作為市場經濟的重要主體，是一個理性的群體，同時，他們也有交易的權利。如果害怕公民個體因出賣自身的財產而導致社會不穩定，那么社會最好的治理模式就是限制交易。而事實證明，限制交易的計劃經濟模式并不利于經濟發展與社會進步。從已有的宅基地制度改革試點看，各地雖然模式不一，但是，農村宅基地流轉之后并沒有出現大規模的社會問題。從現實看，因農村房屋買賣所引起的糾紛日益增多，反而產生了很多社會不穩定因素。特別值得關注的現象是，隨著有關禁止農村房屋買賣的政策不斷出臺，該類糾紛并沒有因此減少，反而呈上升趨勢。這是因為隨著各地城鎮化進程加快，一些發達地區以及城鄉結合部的宅基地流轉活動十分活躍，宅基地流轉范圍和規模都有擴大之勢；但這種宅基地使用權的流轉交易沒有嚴格的法律保障，容易造成各種糾紛和矛盾。

（2）“自由流轉”改革思路的缺陷

基于“限制自由流轉、擴大權能”所帶來的問題，“自由流轉”方案在理論上得到了很多的支持。我們認為，“自由流轉”雖然能夠部分解決限制流轉所帶來的問題，但是，這個方案本身也存在著一些深層缺陷。然而，無論是支持“自由流轉”的學者，還是反對的學者，都沒有能夠對這些問題進行很好地研究。

第一，農村宅基地自由流轉的適用范圍非常有限。從現有的試點看，宅基地流轉主要集中在大城市周邊。事實上，以實物交易為主的宅基地流轉模式，真正能夠適用的只有城市周邊的區域。據測算，允許農村宅基地自由流轉，最終受益的農民不會超過一億。而對于大多數處于離城市較遠的偏遠地區的農民而言，即使允許宅基地流轉，也會因為缺乏買方而無法形成市場，宅基地的價值仍然無法得到體現，宅基地流轉政策對這些地區沒有多大的實際價值。

第二，宅基地自由流轉將導致農村內部的更大不公平。事實上，農村宅基地的價值因地理位置不同而差異巨大。據調查，在北京、上海等一線城市的近郊，農村宅基地高達1 000萬～2 000萬元/畝，而遠離城市的偏遠地區，宅基地的價值幾乎為零。允許宅基地自由轉讓，將會使大城市周邊的農村居民一夜暴富，真正受益的只有大城市周邊的小部分農村居民，因而會產生更大的不公平。

第三，宅基地自由流轉可能導致更大的土地浪費現象。允許農村宅基地自由流轉，使農村宅基地的潛在價值凸顯，農民會以各種理由想辦法多占宅基地。事實上，在現有的政策框架下，即使宅基地不能自由轉讓，也導致了空心村的出現，而宅基地的自由流轉，將會加劇對宅基地的爭奪，產生更大的土地浪費。

三、農村宅基地制度創新的目標

從前文的分析可以看出，我國宅基地制度創新非常復雜，既不是在現有政策框架內修修補補（“擴大權能”）所能解決的，也不是簡單的“自由流轉”政策就能解決的。宅基地改革是促進我國社會經濟進步、加快推進新型城鎮化的一個大機遇，合理設定宅基地制度創新的目標將使其發揮更大作用。因此，在設計方案時，需要對宅基地制度創新的目標進行深入探討。我們認為，目前，我國農村宅基地制度創新應實現以下目標：

第一，增加農民財產性收入。“十八屆三中全會”決議提出，要通過改革完善農村宅基地制度，“探索農民增加財產性收入渠道”。2013年，我國城鄉居民收入比連續4年下降，由2009年的3.33∶1下降到3.03∶1。雖然城鄉收入差距有所縮小，但仍高于1978年的收入差距（2.57∶1）。而城鄉收入差距中，財產性收入的差距最為明顯。因此，“十八屆三中全會”提出了“增加財產性收入”。但是，在現有的制度框架下“改革完善農村宅基地制度”對農民的財產性收入增加并不會有顯著意義。正如我們前文分析所指出的，即使允許農村宅基地及房屋自由流轉，實現完全物權，能夠受益的也只有城市周邊的小部分農民，絕大部分農民的收益仍然無法得到保障。因此，要使農村宅基地實現財產功能，現有的改革思路都無法達到目標，需要有更好的制度設計與創新。

第二，節約集約使用土地。我國人口眾多，可開發利用的國土面積相對較小，因此，最大限度地節約集約使用土地，一直是我國土地政策的出發點。在現有的農村宅基地制度框架下，宅基地只能增加，不能減少。以在外務工的青年農民為例，申不申請宅基地是一個兩難選擇：如果不申請的話，則意味著坐看一種免費福利的喪失；如果申請的話，不但浪費土地，還要浪費一筆支出蓋一棟一年也難得居住一回的房子。對大部分人來說，宅基地這種福利是“不要白不要”，因此，導致了農村一方面大量房屋空置，另一方面每年都會新蓋很多房屋。而從現有的改革思路看，不論是哪種方案，都會強化農民申請宅基地的動機和欲望，因此，不利于節約集約使用土地。

第三，真正實現“農民工市民化（人的城市化）”。改革開放以來，大量農村人口進入城市創造價值，形成了事實上的“非農化”，卻仍被土地、戶籍等政策所牽絆，只能扮演名義上的“農民”和城市中的“候鳥”，處境十分尷尬。統計顯示，2013年，城鎮常住人口73 111萬人，城鎮化率達到了53.7%，比上年提高了1.1個百分點；但“人戶分離人口”達到2.89億人，其中流動人口為2.45億人，“戶籍城鎮化率”僅為35.7%左右。2011年中國住房和城鄉建設部的調研顯示，農民工在就業地的住房，52%為用人單位提供的包括工棚在內的住房，47%為租住城中村、城鄉結合部的農民住宅，而自有住房不到1%參見：《加快農村發展 推動城鎮化進程》，區域發展_中國改革論壇網，http：//www.chinareform.org.cn/area/city/Report/ 201306/t20130620_169657.htm。 。從實際看，這近三億人如何在城市里落戶生根，是我國城鎮化過程中的一個核心問題。從城市建設發展情況看，城市基礎設施、住房等各方面條件已完全有能力吸納這一部分流動人口，從而真正實現“人的城鎮化”。關鍵的問題是，農民缺乏足夠的資金在城市購買住房。如果能夠通過宅基地制度改革，使農民擁有一筆進城的初始資產，那么，“人的城鎮化”進程將會快得多。

四、農村“宅基地指標化”方案設計 從前文的分析可以看出，單純允許農村宅基地流轉，不但不能解決現有農村宅基地制度所存在的問題，反而會帶來新的問題。因此，宅基地制度創新需要跳出“頭痛醫頭、腳痛醫腳”的改革思維，在更寬廣的視角、更大的領域進行考量，才能實現“農民增加財產性收入、節約集約利用土地、人的城市化”這三大目標。在制度設計方面，應立足于以下幾個前提：

第一，必須在農村宅基地存量與增量之間做好平衡。隨著城鎮化水平的不斷提升，越來越多的農民到城鎮定居是一種不可逆轉的趨勢，農村建設用地的減少，是非常正常與自然的事情。因此，必須建立一種制度能夠將農村的存量宅基地利用起來。

第二，必須理清“實物與權利”的關系。保持并完善宅基地對于農民的基本居住保障功能，這是在現有國情條件下不能突破的一個基本原則。但是，這種保障功能的實現形式不應是單一的統一無償分配與實物分配，而應是多種政策組合形式，最重要的是，在各種政策之間應給予農民充分的選擇權。

第三，農村宅基地制度改革必須在城鄉一體化發展的前提下進行。現有的改革方案，單純站在農村的視角看待宅基地問題，而沒有從城鄉一體化發展的視角來看問題，導致了方案的局限性。

第四，避免農民利益被剝奪。從全國各地實際情況看，農村建設用地在一級市場上的交易是政府壟斷的。農民不但不能進入到市場進行交易，而且政府還具有強制農民參與交易的權力。在很多地方，鄉（鎮）、村干部往往成了宅基地流轉的權利主體，土地增值收益權完全掌握在政府手中（穆向麗 等，2014）。現有的“宅基地換房”“土地換社保”“農民上樓”“土地增減掛鉤”等宅基地流轉模式，其根本問題就在于農民缺乏參與交易的主體權利。

綜合考慮上述因素，我們認為，“宅基地指標化”模式是一個能夠避免現有改革方案缺陷的、比較理想的宅基地流轉模式。這個模式基于“農民為交易主體”的市場競爭性原則，綜合重慶市試點的“地票模式”“地票”是在重慶市農村土地交易所進行交易的“包括農村宅基地及其附屬設施用地、鄉鎮企業用地、農村公共設施和農村公益事業用地等農村集體建設用地，經過復墾并經土地管理部門嚴格驗收后產生的指標”。 ，將宅基地分配、復墾、交易等全過程指標化重慶“地票”模式只針對現有的集體建設土地，而沒有考慮到增量宅基地分配時的指標化，同時，該模式的交易局限在重慶市域范圍內；在交易主體方面也沒有考慮農民直接入市，農民利益容易受到損害。參見：《重慶“地票”調查》，財經頻道_東方財富網（Eastmoney.com），http：//finance.eastmoney.com/news/1363，20110530138977552.html。 ，以指標化實現遠距離的跨區域流轉，并借鑒清潔發展機制（CDM）清潔發展機制（Clean Development Mechanism）是根據《京都議定書》第十二條建立的發達國家與發展中國家合作減排溫室氣體的靈活機制，它允許工業化國家的投資者在發展中國家實施有利于發展中國家可持續發展的減排項目，從而減少溫室氣體排放量，以履行發展中國家在《京都議定書》中所承諾的限排或減排義務。從本質上說，CDM是通過市場化方式利用發展中國家減排邊際成本較低的優勢，以最低的成本實現減排。 關于“發達國家與發展中國家全球合作進行溫室氣體減排”的理念，建立建設用地指標交易市場，在節約集約使用農村宅基地的同時，還能使農民獲得經濟收益。

1.農村“宅基地指標化”模式之要義

農村“宅基地指標化”是將宅基地實物變成建設用地指標，通過偏遠農村宅基地的指標化增加城區建設用地指標，實現建設用地指標異地流轉，即實現農村建設用地大范圍、遠距離的置換，使不同區位土地資源發揮其各自的比較優勢，優化土地資源配置。具體內容包括：

（1）對農民現有的宅基地進行丈量，并按照人均面積發證

我國農村宅基地實行“一戶一宅”的制度《土地管理法》第六十二條規定，農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。 ，但是，對“戶”與“宅”缺乏明確的規定，尤其是對“宅”的面積長期沒有規定，導致宅基地的實際面積差異非常大。因此，在允許農村宅基地自由流轉之前，應對現有的宅基地進行丈量，對于超過全國統一規定面積的，按照全國統一規定的人均占有面積進行頒證我們認為，按人均面積頒發指標是最合理的。由于指標非實物，可以根據人口情況動態調整。 。例如，全國規定人均宅基地面積60平方米，甲村民家有三口人，宅基地面積為220平方米，則該戶所獲得的宅基地頒證面積為180平方米。

按照全國統一人均面積進行頒證的理由是：現行農村宅基地是基于農村集體經濟組織成員的身份，通過申請的方式無償取得、長期使用。宅基地使用權具有一定的社會保障性，因此，應該按照全國統一標準配置面積。而且，從現狀看，在農村超面積占有宅基地的農戶，大多是農村中比較富裕的農戶，如果允許其按照實際占有使用的面積進行流轉，會導致貧富的更大分化。

（2）取消農村宅基地的實物分配制度，采取指標化分配制度

對于實際宅基地占有使用面積不足全國規定的農戶，或者新申請農村宅基地的農戶，不再實行農村宅基地的實物分配，而是給予一定的宅基地使用權指標。例如，村民乙家有五口人，宅基地面積為200平方米，則由國家再行給予100平方米的宅基地使用權指標；村民丙家有兩口人，新申請宅基地，則給予120平方米的宅基地使用權指標。

宅基地使用權指標有以下用途：第一，用于在集體經濟組織范圍內申請宅基地實物。在農戶申請到實際宅基地之后，宅基地使用權指標即告消滅。在這種用途下，宅基地使用權指標相當于原有的宅基地無償使用制度。第二，農村宅基地使用權指標可以進入建設用地指標市場進行流轉，購買方獲得指標之后，即可以申請將農用地轉建設用地。

（3）允許農村宅基地以實物和指標兩種方式進行流轉

對于農民實際占有的宅基地，允許其以實物方式流轉，也允許其轉換為指標進行流轉。轉換為指標的模式需將宅基地復墾為耕地，對于農村居民退出宅基地及建（構）筑物，并實行復墾的，按照宅基地頒證面積給予宅基地使用權指標。

（4）相關配套措施

為了確保農村宅基地使用權指標流轉能夠切實落實，應采取以下配套政策措施：

第一，建立全國統一的宅基地使用權指標交易市場，所有的農村宅基地使用權指標均應在該市場進行交易。在當前的條件限制下，宅基地使用權指標的交易可以參照股票交易的模式進行集合競價，但交易時間可以設定為每周一次。交易主體方面，供給方主要是持有宅基地指標的農村居民。考慮到中國的國情，為了避免對宅基地指標的過度炒作，暫不考慮允許企業或個人入場購買宅基地使用權指標在遠期，條件成熟的情況下，可以考慮實現宅基地指標面向社會公開交易。 ，只允許需要申請用地指標的各級政府（或者政府代項目建設方）入場購買宅基地指標。由于土地交易所內由政府提供基準地價供交易雙方參考，此時進入交易所的農民談判能力增強，因此，宅基地指標化避免了農民受到二次剝奪。

第二，對現有常住人口在100萬以上、經濟發展水平較高對于“經濟發展水平較高”的判斷標準，有待于政策制定部門深入研究，我們建議采用全國人均GDP的150%作為判斷標準。 的大城市實行“建設用地天花板”政策，即對這些城市原則上不再分配建設用地指標。不再分配指標并不代表這些城市就不擴張了，而是需要提升其發展成本《節約集約利用土地規定》指出，將嚴控特大城市新增建設用地規模。但是，這種以行政手段硬性規定城市規模的方式其實并非一個很好的辦法。 ，如果這些城市需要使用建設用地，則要購買農村宅基地指標。這樣，通過土地指標的交易方式來實現城市規模的均衡發展。同時，這一政策措施，還為宅基地指標尋找到了有效的買家，有利于宅基地指標交易的活躍。停止給經濟較發達的大城市供應土地指標的理論基礎與清潔發展機制類似，也就是說，在節約集約利用土地方面，這些大城市應承擔更大的責任與義務。但是，考慮到大城市在土地節約集約利用方面進一步挖潛的空間有限，因此，允許其通過購買宅基地指標的方式獲得土地指標，就如同發達國家與發展中國家通過清潔發展機制共同完成減排任務一樣。這一政策思路與現有的政策思路存在的差異是：現有政策（如《節約集約利用土地規定》）通常是通過行政手段限制城市規模來達到節約集約利用土地的目的；而市場經濟發展的歷史證明，政府人為限制城市規模往往是低效率的，因為沒有數據表明大城市在使用土地方面更為浪費，因此，問題的關鍵不在于給不給予大城市或者特大城市發展的機會，而是以市場手段提高其發展成本提高大城市發展成本，不再給予其土地指標，體現的是時際公平。在大城市發展的初期，其所獲得的土地等資源成本極低，而后發展起來的城市，要承擔土地等資源稀缺性帶來的額外成本。例如，在深圳、東莞、浦東等地的經濟發展過程中，幾乎沒有受到過土地限制，為什么今天中西部地區發展經濟時，政府要對其土地指標進行嚴格限制呢？因此，為了“時際公平”，不再給予大城市行政配給土地指標，要求其以市場化方式獲得土地指標，也是合理的。從支付能力看，經濟發達的大城市也有足夠的能力支付這些成本，這一措施，還體現了“深口袋”原則。 。

第三，在遠期，任何單位或者個人在購買獲得建設用地指標之后，即可在城市規劃的建設用地范圍內自行征地，在不違反相關規劃的前提下自行建設。自行征地所獲得的土地使用權，經過繳納按照基準地價計算的土地出讓金之后，即可轉換為國有建設用地。

2.農村“宅基地指標化”的優點

從上面的分析可以看出，農村“宅基地指標化”是落實“十八屆三中全會”關于農村宅基地制度改革的一個有效的制度創新，這種制度創新的關鍵在于能夠提高土地利用效率，并有利于實現城鄉公平、區域公平與時際公平。

第一，宅基地指標化有利于提高土地利用效率，節約土地。我國在快速城鎮化、農村常住人口不斷減少的情況下，出現了農村宅基地面積快速增加的情況，其根本原因在于，宅基地按照戶籍人口以無償方式進行實物供給。對于農村居民來說，由于取得上的無償性和缺乏具體使用年限的限制，加上留置過程中的無成本性，使其存在濃厚的“不占白不占”心理，進而想盡各種辦法盡可能多占有宅基地。如果實行宅基地指標化，則大多數不在戶籍所在地居住的農村居民將不會再去申請實物宅基地，而是將宅基地指標拿到交易市場中出賣，這樣將節約大量土地。據估計，我國農村可整治利用的宅基地超過1億畝根據中國社科院農發所研究員黨國英等專家在河北、河南、湖北、山西等地的30多個行政村調查的數據估算，我國村莊空置面積超過1億畝，相當于全國耕地總量的1/18。 ，在指標化的激勵下，這些土地完全有望指標化。因此，在宅基地指標化之后，我國耕地面積不但不會減少，反而有可能增加。

第二，宅基地指標化有利于提升城鎮化質量，并有效提升中小城市的發展能力。我國城鎮化的速度非常快，但是質量不高，核心問題是大量農民工無法在城市購置住房和享受城市相應的公共服務，產生了明顯的“候鳥式城市化”“候鳥式城市化”是指人口流動在很大程度上表現為單身、短期遷移，大量農業人口雖然已經在城市就業，但卻無法獲得當地戶口和相應的福利，很難在遷入地定居下來，這些人口在城市的居住具有明顯的短期性與臨時性。這一點不同于其他很多發展中國家永久性的、家庭為主導的人口遷移。 。很多研究者乃至政策制定者都提出了“讓農民帶資產進城”的構想，農民最重要的資產是其建造于農村的房屋，但是，對絕大部分農民來說，這個房屋由于其地理位置的原因并不值錢，因此，在現有的制度安排下，“讓農民帶資產進城”幾乎不可能。而宅基地指標化后，農村居民可通過出賣宅基地指標獲得進城置業的啟動資金。同時，對于中小城市而言，由于其仍能獲得國家給予的土地指標，其發展能力也可得到進一步提升。

第三，宅基地指標化有利于縮小城鄉差距和農村內部差距。當前，巨大的城鄉差距、各地農村之間的差距已成為制約中國經濟發展的重要因素。為了縮小城鄉差距，我國采取了很多措施，提出了很多口號，如“統籌城鄉發展”“以城帶鄉”“城市反哺鄉村”等，但在實際操作中，這些措施很難落到實處，更難形成長效機制。而通過農村宅基地指標化，使偏遠地區、貧困地區的農村居民通過土地指標交易獲得發展經濟的啟動資金，有利于其加速發展，以縮小差距。

第四，宅基地指標化有利于我國房地產市場健康發展。目前，我國房地產市場已出現了某些不健康的信號，如一線城市房價高漲而三四線城市需求不足、房屋嚴重過剩等。如何引導房地產市場健康發展，已成為我國經濟發展的一個重要課題。但是，大城市受到土地指標的限制，無法擴大供給，稀缺的土地資源并沒有用到價值最高的地方。通過宅基地指標化，相當于給予農民一個財產權，使農民具備到縣城或市轄區購買商品房的能力，這樣可以有效地激活三四線城市的房地產市場，并減小一線城市的房價壓力。

第五，宅基地指標化能夠有效防止強勢群體剝奪農民利益。很多人反對農村宅基地交易的原因是，宅基地流轉真正的受益者不是普通的農民，而是中國社會的強勢群體，包括有本事分到多處或超標準宅基地的農民、有能力在農村買地蓋房的城里人，還有房地產行業的商人、掮客和投機者等。在宅基地指標化管理之后，由于指標是按人分配的，不存在多占的問題；而且，指標是一種虛擬的產品，也不存在因實物被侵占而導致農民利益受損害的問題。

第六，宅基地指標化比現行的節約集約利用土地方案更具有操作性。節約集約利用土地一直是我國的一項基本國策，為了節約集約利用土地，2014年5月22日，國土資源部發布了《節約集約利用土地規定》，明確規定：有效控制特大城市新增建設用地規模，適度增加集約用地程度高、發展潛力大的地區和中小城市、縣城建設用地供給，合理保障民生用地需求。我們認為，這個規定明顯違反了其自身規定的“市場配置原則”該規定第二條明確提出：堅持市場配置的原則，妥善處理好政府與市場的關系，充分發揮市場在土地資源配置中的決定性作用。但是，從全部內容看，除了提出要“土地價格市場調節”之外，土地節約集約利用的措施基本都是行政手段。例如，第七條提出土地規劃控制，第十一條提出建設邊界劃定，第十五條提出建設用地標準控制等，都是行政手段。 ，在實踐中也缺乏操作性。從《規定》的內容看，無論是特大城市還是中小城區，哪個應該獲得更多的用地指標，其實并不是市場說了算，而是取決于行政部門的意志。而國土資源部門等行政機構，是否有足夠的信息與能力去評估哪個地區“集約用地程度高、發展潛力大”？值得懷疑。因此，可以預期，該規定最終可能跟國家限制火電項目一樣，成為一種部門集體尋租的工具。而宅基地指標化，結合對100萬常住人口以上的經濟較發達城市停止發放土地指標的政策，使這些城市以市場化的方式獲得土地指標，是一種真正以市場配置為原則、具有可操作性的節約集約利用土地的可選方案。

五、結語

“十八屆三中全會”指出，要“改革完善農村宅基地制度”。但是，農村宅基地制度如何改，是一個值得深入探討的問題。本文的研究表明，農村宅基地制度的改革不能只局限在“宅基地流轉”的范疇內，而應該從宅基地的本質功能及立法本義出發，基于“城鄉公平、區域公平、時際公平”的理念，本著嚴格節約耕地的原則，對宅基地制度進行全面創新。我們認為，通過對農村宅基地實行指標化分配，實現以“以權利取代實物”，不但能夠使農村宅基地“活起來、動起來”可以預期，如果不實現農村宅基地的指標化，那么農村宅基地的自由流轉將局限于大城市周邊的區域，而遠離城市的區域的宅基地流轉卻極度不活躍，其農民受益于宅基地流轉之處也將甚少。 ，更重要的是可以實現農村宅基地價值的均衡化，有利于縮小農村內部因宅基地區位差異而帶來的巨大差距，有利于縮小城鄉差距和區域差距，在更高層次上實現城鄉公平、區域公平和時際公平。

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（編輯：夏 冬）