論區域環境治理及其體制機制構建

摘 要：傳統的以企業或項目為管理對象的點源環境治理與環境問題的區域化日益相悖，環保歷史與現實理性呼喚新的環境治理模式，與點源環境治理相結合的區域環境治理體制機制亟待建立。區域環境治理是指以自然區域整體為治理對象的環境治理模式，分區治理和合作治理是其基本要求和特點；需要建立環境分區治理機制、區域環境整體治理機制、區域環境合作治理機制和區域環境管理體制，四者是有機聯系的統一體：環境問題的特殊性要求按自然區域進行分區治理，每個自然區域必須作為一個自然整體進行治理，不同的自然區域以及自然區域內的各行政區域之間必須相互合作，實現區域合作需要建立有效的區域環境管理體制。

關鍵詞：區域環境治理；點源環境治理；環境分區治理；區域環境整體治理；區域環境合作治理；區域環境管理體制；自然區域；行政區域

中圖分類號：F062.2；F127 文獻標志碼：A 文章編號：1674-8131（2014）06-0090-06

近年來，霧霾已經成為區域乃至全國性的“氣候現象”，從而成為萬民心中之堵和群眾新的“公敵”。區域性的大氣污染范圍廣、擴散快，單靠行政區域的治理已經無濟于事，必須建立統籌區域環境治理機制（汪恩民，2014）。同時，近年多地PX項目引發了系列環境群體性事件，這些群體性事件給我們多方面的警示，如環保信息公開不足、環境公眾參與不力等，但更為重要的一點警示是：隨著經濟發展日益區域化，環境問題的區域性特點日益彰顯，傳統點源的項目、企業化環境治理機制日益受到挑戰。新的環境問題催生新的環境治理理念和新的治理機制，即區域環境治理理念和體制機制。

一、傳統點源環境治理的不足 我國幾十年的環境保護實踐基本上是點源環境治理，這里的點源環境治理是指單純以單個的企業或項目作為環境治理對象的環境治理理念或方式。這種局限于項目或企業的點源環境治理方式，源于經濟發展的初期，即經濟發展規模有限、環境影響有限的時期。但隨著經濟社會發展的日益區域化，這種治理方式的缺陷也日益顯現：

第一，點源的項目、企業化的環境治理常常“只見樹木、不見森林”，缺乏對環境治理的整體考量。在污染排放量的控制上，即使區域內所有企業都合法達標排放，但區域整體的污染排放很有可能超標，區域整體環境趨向惡化。究其因，乃為達標企業排放污染之和超過區域環境容量之和，區域整體環境污染趨重。從產業、企業布局來看，很多企業初期在項目選址以及空間布局上，沒有從區域整體角度考慮毗鄰區域的環境利益和環境風險。例如，多地的PX項目事件，“已符合環保要求的PX項目當時雖已通過建設項目環評審批，但由于有關部門并未從大局上過多考量該項目對周邊區域可能帶來的環境影響，而最后海滄工業區發展與海滄新城建設之間產生了尖銳的矛盾”（張瑞丹，2009）。再如，把化工工業園建在江河流域附近或飲用水源保護區附近，都是在區域布局上缺乏精細規劃。

第二，單個點源項目治理不能充分發揮區域整體環境治理的規模效應，效率低下。而對區域環境污染進行集中治理則能充分發揮治污優勢企業、優勢技術、優勢設備的效率。

第三，在體制上，點源的以企業或項目為環境管理對象的治理模式，將企業等行政相對人作為主要的環境責任者，政府作為環境管理者的環境責任得不到體現和突出（趙繪宇 等 2007）。長此以往，企業只是被動地接受環境管理，沒有積極參與環境治理的主動性；而政府則擔當起環保的“大梁”，但法律又沒有給予其與權力相稱的環境責任。這樣，在地方經濟利益急劇擴張的背景下，環境利益被擠壓，政府的環境執法相應的被“協調”，政府環境責任被“擦邊”。

曹樹青：論區域環境治理及其體制機制構建第四，在認識上，點源項目治理理念認為環境問題僅僅是科學技術問題，利用環保技術治理污染源、降低排放，就能全面解決環境問題，忽視了環境問題的區域性、累積性、復雜性和長期性等（肖顯靜，2007）。作為應對，區域環境治理應運而生。

二、區域環境治理概述

區域環境治理是相對于點源的企業、項目環境治理而言的，是以特定的自然區域或行政區域為治理對象的環境治理理念和方式。這里的自然區域是指特定的流域、自成一體的生態保護區、環境功能區等生態系統，以及自成一體的大型經濟圈。區域環境治理包括三個層面的內涵：

其一，區域環境治理是指以自然區域整體為治理對象的環境治理模式，區別于傳統環境治理以點源的企業或項目為環境管理目標的治理模式。區域環境的整體治理理念要求環境治理以根據自然疆界劃分的生態區域為治理對象，生態區域內的各環境主體（尤其是地方政府）必須依從和服務于生態區域的整體環境利益。自然生態區域的環境承載力、生態環境狀況制約該區域的產業結構、生產力布局以及生態保護和環境治理方式等。

其二，區域環境治理是分區環境治理。傳統的環境立法，尤其是全國性的環境立法是針對全國生態環境保護的普遍性問題；而我國幅員廣闊，從東部的江南水鄉到西部的沙漠邊陲，從北部的冰天雪地到南部的熱帶雨林，生態環境差異很大，普遍性的環境治理方式不可能被套用于各具特色的區域環境治理。因此，區域性環境治理要結合各地自然生態環境狀況、經濟社會發展狀況、區域發展潛質等，實施有區別的、針對性的分區環境治理。

其三，區域環境治理是指自然生態區域內各行政區域（或稱地方政府）為實現生態區域的整體環境目標而進行的環境治理合作，區別于傳統環境治理以地方利益為局限的狹隘的地方環境治理。單個地方環境治理是一種內向型的區域環境治理，而地方政府間的環境合作治理體現的是一種開放型的公共環境治理。

上述三個層面的內涵相輔相成，缺一不可：自然生態意義上的區域其實質是個生態系統，而系統具有層級性，大生態系統（大自然區域）中包含若干小生態系統（小生態區域），按不同的系統實行不同的環境治理方式，其實就是分區環境治理。為了實現自然區域的環境治理目標，必須要求其治下的各小區域間進行環境治理合作，而每個小區域的合作行為是以實現小區域的整體環境利益為基本前提和依據的。

上述區域環境治理模式已經在我國很多區域實踐過并取得了很好的效果。比如，2008年北京奧運會期間、2010年上海世博會以及廣州亞運會期間，北京、上海、廣州及其周邊城市的大氣污染聯防聯治的成功范例。當最近的霧霾來襲時，人們不禁懷念2008年的北京奧運期間的大氣環境治理，然而，那時的區域環境合作治理（即區域聯動或聯防聯治）是應一時之急，沒有通過立法的形式建立長效合作機制。因此，奧運一過，這種區域聯防聯治便很難持久（胡印斌，2013）。可見，建設社會主義生態文明，亟待建立與點源環境治理相結合的區域環境治理體制機制。

三、區域環境治理體制機制的構建

區域環境治理理念正在逐步形成，在政策層面上很多部門和區域開始實踐，甚至在某些領域開始立法。但是，這遠遠不能滿足當前環境保護的現實需要，我們必須構建一個完整的區域環境治理體制機制體系。與區域環境治理相對應，區域環境治理體制機制重點在于構建三大治理機制和一個管理體制，即環境分區治理機制、區域環境整體治理機制、區域環境合作治理機制以及區域環境管理體制。

1.環境分區治理機制

國家層面的環境法律與政策針對全國性的環境問題，其指導性強，針對性弱，無法就特殊性、區域性的環境問題作規范性治理。而區域環境治理機制則是針對區域性的環境問題進行針對性的治理，即“一區一法”“一河一策”，根據不同的環境保護對象或區域實施分區治理，分類引導。環境分區治理機制應遵循區域環境治理的整體性和生態服務功能保護的系統性要求，通過法律機制規定環境分區的基本標準，明確分區依據和目的，規范不同區域的區域政策、績效評價和政績考核，規定嚴格的責任追究制度。

第一，建立流域整體治理機制。為保護不同的流域，1995年8月8日國務院為遏制日益嚴重的淮河水環境污染頒布實施《淮河流域水污染防治暫行條例》；2011年11月1日國務院頒布實施《太湖流域管理條例》；安徽也正將《巢湖流域管理條例》納入2013年省人大立法計劃，以改變傳統的“九龍治水”的弊端。這些立法的共同點就是摒棄傳統的以保護某環境要素為立法目的的做法，轉而以某一區域的環境保護作為立法目的。

第二，建立生態功能分區、環境功能分區制度。為遏制生態系統退化趨勢，改善生態服務功能，確保基本生態系統服務供給，國家將一些的重要生態功能區、環境敏感區和環境脆弱區等區域劃定為嚴格保護的國土空間，通過法律制度的形式明確不同類型區域生態保護的重點和主要保護目標，通過法定程序實施生態系統重要性評價、敏感性評價以及脆弱性評價來確定生態保護的核心區域（高吉喜 等，2012）。對不同區域的特殊環境問題實施特殊的治理，制定不同的環境標準，對環境問題嚴重的區域通過稅收減免、信貸優惠等政策促進區域的環境改善。

第三，建立主體功能分區制度。環境問題的實質是發展問題（譚煥新，2009），當前我國經濟社會發展過程中存在嚴重的不合理開發問題，比如：經濟布局與人口分布不平衡，經濟布局與資源環境不平衡，空間結構不盡合理，生態系統整體功能退化和環境污染嚴重等。環境治理的歷史告訴我們，除了末端治理和污染源控制之外，空間開發混亂是造成大面積環境污染和生態破壞的重要原因，因此，編制空間規劃和加強空間管制成為控制污染和生態破壞的重要手段（耿海清，2012）。為了從根本上扭轉生態環境惡化的趨勢，促進人口、經濟、資源環境的空間均衡，我國實施主體功能區劃制度，“就是根據不同區域的資源環境承載能力、現有開發密度和發展潛力，統籌謀劃未來人口分布、經濟布局、國土利用和城鎮化格局，將國土空間劃分為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類主體功能區；確定主體功能定位，明確開發方向，管制開發強度，規范開發秩序，完善開發政策，逐步形成人口、經濟、資源環境相協調的空間開發格局（陳德銘 2008）。”這種規劃從空間開發秩序角度對國家不同區域的開發與保護做出統籌安排，生態建設和環境保護得到空前重視，其法律地位得到逐步提升，對國家開發和環境保護起到統領性作用。這種分區管理制度將對政績考核、環境分割治理、環境地方保護等傳統環保頑疾起到根治作用。

2.區域環境整體治理機制

當前環境治理存在行政分割治理和點源分散治理的缺陷，嚴重違背自然法則，影響環境治理效率，而以自然區域為整體治理對象的區域環境整體治理機制有望打破這種體制缺陷：

首先，以一定的自然區域為整體，從整體治理的需要出發，對環境問題的產生、發展、遷移和轉化等進行統一規劃、評估和協調治理；從區域整體功能考慮，制定自然區域的環境治理目標和整體治理規劃，規范自然區域和行政區域間的復雜利益關系和協調機制。為此，亟待建立區域環境規劃機制和區域戰略環評機制。2009年以來，環保部組織了針對我國五大區域（環渤海、海峽西岸、北部灣、成渝和黃河中上游能源化工區）的戰略環境影響評價，其不同于項目環評，是從整個區域的政策、規劃及計劃層面上進行的環境影響評價，不限于單個項目，全面分析五大區域內的產業發展現狀、趨勢及關鍵資源環境制約因素，評估產業發展可能產生的環境影響和潛在生態環境風險（張瑞丹，2009）。

其次，以自然區域的整體環境治理目標和需求統領、制約各行政區域的經濟社會發展與環境保護的目標和措施。對一定的區域而言，其內部的某一項目可能不會造成環境污染，但如果10個類似項目扎堆進駐該區域就可能造成巨大環境污染。由于缺乏區域整體性的環境預防和治理措施（例如區域戰略環境影響評價制度），環保部門只能在審批中放過每一個“符合條件”的項目，而不能防止10個項目扎堆造成污染（方東，2009）。因此，當前亟待建立區域整體治理機制，使決策部門能夠依法綜合考量整個區域的環境資源承載能力，進行合理的工業布局和城市規劃。為此，應建立區域污染總量控制制度，使企業的排放受制于區域環境容量；自然區域內重大環境影響項目要實行相關行政區域聯合會商制度；建立區域戰略環境影響評價制度，對所有影響或可能影響區域環境的法律、政策和規劃進行環境影響評價，在區域整體的高度從源頭上預防生態破壞和環境污染。

再次，區域整體治理機制整合區域內分散的個體治理為區域集中治理，整合環境治理的技術、人力和設備資源，提高治理效率。如，區域內工業與生活污水集中治理，自然區域內的各行政區域共享固體廢物、危險廢物的運輸、儲存和治理設備，打破行政壁壘，實行市場運作等。2008年合肥市與淮南市簽訂《固體危險廢物合作處理協議》，共同利用合肥市吳山固體廢物處置中心。黨的“十八屆三中全會”明確提出“推行環境污染第三方治理”，即一個區域內的排污企業通過付費的方式把污染治理交給專業化的第三方公司來完成，實現治污集約化（朱德明，2013）。

最后，建立自然區域環境保護規劃制度。環境保護規劃是環境保護的重要手段和法律制度，但是，我國傳統的環境保護規劃都是以行政區域的環境保護為目標的，制定主體是行政區域的環境保護部門，規劃對象是行政區域的環境保護，這種環境保護規劃局限于行政區域，違背了生態功能發揮的系統性和環境保護的整體性要求。為此，我國亟待建立自然生態區域的整體環境保護規劃制度，對自成一體的生態區域的生態與環境保護進行統一規劃。建立該制度的目的在于確保自然區域生態與環境保護的系統性、整體性，防止環保立法碎片化。2011年3月31日，國務院討論通過了《青藏高原區域生態建設與環境保護規劃（2011—2030年）》，該規劃涉及西藏、青海、四川、云南、甘肅、新疆6省（區）27個地區179個縣，對這些行政區域的環境保護規劃起統領和制約作用。這種自然區域的環境保護規劃制度不同于傳統的環境保護規劃制度，其適用范圍是自成體系的自然區域，規劃主體是超越行政區域的自然區域管理機構（如太湖流域管理局等）或國家環境保護管理部門（如環境保護部等）；該規劃的最大意義在于法律效力上，對其跨越的行政區域環境保護規劃具有引領和制約作用，行政區域的環境保護規劃必須依據和從屬于自然區域的環境保護規劃。

3.區域環境合作治理機制

環境問題的整體性、跨界性使傳統的按行政區域進行的分割治理暴露出“顧此失彼”或“按下葫蘆浮起瓢”的弊端。大型生態系統下的各行政區域間或日趨一體化的大型經濟圈內的各城市間，任何行政區域的單打獨斗式的環境治理均難以獨善其身，亟須各區域間的環境合作。廣義的環境合作包括政府、非政府組織以及企業、個體之間的廣泛合作，還包括政府各組成部門間的環境合作。此處重點討論建立區域間的環保合作機制：

第一，建立區域間環境合作的組織機制。區域環境合作的前提條件是組建一個合作各方意志形成的平臺，這個平臺就是區域環境合作組織。合作各方在合作組織框架內進行民主協商、利益協調，作出統一行動的行為決策。2008年，蘇、浙、滬三省市成立了環境保護聯席會議，定期研究城市群區域的環境合作重大事項，審議、決定區域環境合作的重大計劃和制度安排。類似的還有珠三角經濟圈、長株潭經濟圈等的區域環境合作組織。

第二，建立區域環境立法合作機制。隨著經濟社會一體化進程的加快，環境問題日益區域化，環境治理的區域合作成為當務之急，而實現這種合作的最大障礙源于區域內各地方立法不統一、不協調，甚至相互矛盾，地方環境立法呈碎片化狀態。區域環境合作客觀上要求區域內各方就共同關注的環境問題、共同的環境管理問題合作立法，協調立場，形成共同治理的合力。2006年遼、吉、黑三省簽署了《東北三省政府立法協作框架協議》，開啟了區域性地方立法協作的先河，其有利于減少區域間環境保護合作成本，有利于打破環保上的地方保護和分割（何勇，2013）。

第三，建立區域環境執法合作機制。區域環境治理的美好藍圖只有通過區域環境執法合作才能實現。執法合作是區域內各方就區域共同面對的環境問題展開合作執法，合作執法依賴長效合作機制的建立：建立區域環境信息交流與執法信息通報機制，使環境執法合作有的放矢；建立區域環境監測合作機制，聯合環境監測既可以獲得真實、可靠的環境信息，也可以達到區域內各方相互監督、相互促進的效果；建立區域內重大跨界環境事故的聯合執法、聯合應急機制，事前聯合制定應急預案和聯合執法規程，及時相互通報重大環境事故信息，現場聯合制定環境應急措施等，同時形成聯合打擊區域內跨界環境違法行為的常態合作。杭州、湖州、嘉興、紹興四地環保部門先后研究制定了《2008年杭湖嘉紹地區邊界環境聯合執法實施方案》和《杭湖嘉紹邊界環境聯合執法工作制度》兩項制度，創新執法模式，積極建立區域間的環境聯合執法機制（錢水苗 等，2009）。

第四，建立區域環境保護資源利用合作機制。要實現區域環境保護一體化，必須整合環境保護相關的各項資源：建立區域環境信息資源共享制度，使環境合作有理有據，科學高效；建立區域環保科技資源交流機制，實現區域環境科技共享和優勢互補，推行重大環保科技項目的研究合作；建立開放的區域環保市場，使節能市場、碳交易市場、排污權交易和水權交易市場在區域內初步建立，以創新和探索新型環保機制。2013年4月，長三角城市經協會市長聯席會議發表《長三角城市環境保護合作（合肥）宣言》，宣言倡導構建區域環境保護體系，推動區域環境質量改善，提高區域環保科技交流水平，創新多主體參與環境保護模式，促進區域生態環境安全。

4.區域環境管理體制

我國環境管理多年來一直實行“統一監督管理與分級、分部門相結合”的環境行政管理體制，并在我國過去的環境管理中發揮了重要作用。但是隨著環境問題日益區域化，這種體制在很多方面不適應形勢的變化，亟待完善。按行政區域分級管理導致地方保護主義盛行，各行政區域的環境分割治理將自成一體的整體自然環境碎片化，違背自然規律，降低環境治理效率，對跨界性環境問題無以應對，對區域性環境問題的治理不能形成合力；分部門的環境治理體制導致“九龍治水”，部門利益盛行，不能形成統一的環境管理。區域環境治理必須建立與之相適應的區域環境管理體制。

第一，建立以整體自然區域為管理對象的區域管理機構，并賦予其相應的環境管理職權。2011年8月國務院通過《太湖流域管理條例》，成立太湖流域管理機構，并賦予其綜合管理太湖流域水資源分配、保護、開發、利用的權力，包括水資源管理與監督、流域防洪抗旱、水土流失防范、水文監測等各項行政職權。2011年巢湖管理局成立，地方權力機關賦予其綜合行使規劃、水利、環保、漁政、航運、旅游六大管理職能。

第二，理順并規范區域環境管理機構與地方政府和地方環境管理部門的權責分配關系，以避免沖突和矛盾。區域管理機構重在管理跨界環境問題、區域共同環境問題，為區域整體環境治理作統一規劃，統一分配環境容量，統一監督管理。地方環保部門更加熟悉實地情況，其管理內容和手段更具體，更具針對性和強制性，應賦予更多的環境保護執行權。

第三，建立自然區域環境管理與行政區域環境管理的協調機制。在明確區域管理機構和合理劃分上述管理權限的基礎上，建立健全區域環保協商機制，以聯席會議、工作小組或聯合宣言等形式，構建區域環境管理機構與地方各行政區域環境管理部門之間的交流機制，便于達成區域環境治理共識，提高治理效率。

區域環境治理的四個方面是有機聯系的統一整體：環境問題的特殊性要求按自然區域進行分區治理，分類指導；每個特定的自然區域必須作為一個自然整體進行治理，摒棄分割治理的弊端；環境問題具有跨界性和共同性，不同的自然區域以及自然區域內的各行政區域之間，必須相互合作才能解決跨界性與共同性的區域環境問題；實現這種區域合作，就需要建立一個有別于傳統環境管理體制的區域環境管理體制。區域環境治理是經濟社會發展和環境問題日益區域化的必然要求，也是在點源環境治理的基礎上發展而來的，所以，區域環境治理離不開點源環境治理，后者使前者落到實處，但是又受制于前者，二者相互依存，共同構筑環境治理的宏觀框架和微觀基礎。

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（編輯：南北 段文娟）