農轉居社區綜合養老理論與實踐探索

摘 要：作為保障單位的家庭和作為保障資源的土地對農民養老的保障功能正在不斷弱化，而“新農?！北Ｕ纤捷^低，我國農村養老的“家庭養老”“土地養老”“社保養老”三種基本模式已經不能滿足農村居民的多元化養老需求；新農村建設和新型城鎮化推動了農村社區，尤其是農轉居社區的形成和發展，也為探索和發展農村社區綜合養老模式提供了基礎和條件。一方面，要充分發揮社區作為服務平臺和粘合劑的作用，調動整合家庭和社區資源；另一方面，要從社會、行政和市場這三個邏輯面向出發，實現保障主體、籌資機制的多元化。目前，應重點完善家庭支持福利政策和社區統籌支持福利政策，建設和完善農轉居社區綜合服務和居家養老服務體系，并建立以生存、生活公平為底線的一體化的社保體系。

關鍵詞：農轉居社區；社區綜合養老；福利多元主義；家庭養老；土地養老；社保養老；居家養老；養老資源；養老服務

中圖分類號：F840.612；F063.4 文獻標志碼：A 文章編號：1674-8131（2014）06-0033-10

一、引言

在我國現代化、城鎮化、工業化的進程中，二元經濟結構的形成和發展使“農村”“農業”“農民”處于相對落后和邊緣化的境地，但是，人類的繁衍和社會的發展離不開“農業”，更不能拋棄“農村”和“農民”。對于農民平等享有公共服務、參與社會發展、共享發展成果等問題，依賴于傳統的“四駕馬車”已不再現實。“十八大”報告指出，必須“堅持維護社會公平正義”“堅持促進社會和諧”，要“逐步建立以權利公平、機會公平、規則公平為主要內容的社會公平保障體系”。要做到這些，必須針對農村社區居民設計出能保證全覆蓋和公平性的社會保障制度，才能保障農村社區居民的基本生活水平。尤其是在當前新型城鎮化、城鄉一體化推進和國家治理現代化轉型的背景下，應借助新的發展契機，統籌城鄉社區一體化發展，推進城鄉社區基本公共服務體系一體化建設和可持續發展，發揮社區在農村基層社會治理中的積極作用；同時需要整合政府、社會、市場等多元主體的力量，從保障單位、保障資源和保障水平等多個方面來構建農村社區綜合保障體系。

隨著城鎮化的推進、人口流動的加劇以及農村集體土地流轉的加速，中國農村的空巢家庭越來越多，被征地農民越來越多，作為保障單位的家庭和作為保障資源的土地對農民的養老保障功能正在不斷弱化；與此同時，自20 世紀80 年代就已開始探索的農村養老保險制度卻一直未有大的突破。因此，在農村現代化與城鎮化的背景下，針對農村社區，尤其是被征地農民重新安置的農轉居社區，新型養老模式的積極探索尤為必要。本文通過對重慶市沙坪壩區曾家鎮B 村的實地調查，以該村的農村集體土地流轉和利用模式、村改居情況、農村社區建設情況等為背景來觀察我國農村居民養老的現狀和變化，并結合行政、家庭和市場等邏輯，從保障單位、保障資源與保障水平等方面分析B 村農民新居在養老中面臨的問題及其影響因素，進而探索農轉居社區綜合養老的積極意義及其實現途徑。

二、我國農村養老制度演進與社區綜合養老現狀

1.我國農村養老制度建設與政策演變 在中國傳統農村社會，養老主要是在傳統道德倫理思想約束下，以家庭為主要載體，輔以族產、廟產、鄰里互助等共同支持來實現的。新中國成立以后，農村養老逐漸進入國家制度體系，養老形式也開始發生變化，逐漸形成家庭養老、“五保”供養制度養老、社會保障養老和自我養老等多種養老模式。其中，“五?！惫B制度是針對缺乏勞動力或者完全喪失勞動力、生活沒有依靠的老、弱、孤、寡、殘疾的農村特殊人群的一項社會救濟制度，它是國家將農村居民逐步納入社會救濟范圍的第一步；此后又有面向農村貧困人口的農村最低生活保障制度和面向全體農村人口的農村養老保險制度，以逐步滿足農村老年人口的養老需求。

相對城市，我國農村的社會保障體系和養老保險制度發展較緩慢，水平也較低。1987 年，根據“七五”計劃中關于“抓緊建立農村社會保險制度”的要求，民政部印發《關于探索建立農村基層社會保障制度的報告》的通知（民辦發〔1987〕11 號），提出“以‘社區為單位，以自我保障為主，充分重視家庭的保障作用”的農村社會保障雛形，并開始由民政部針對不同地區不同類型的農村進行探索和試點。其中，農村養老保險是最早開展試點的一項。1991 年，民政部開始有計劃地組織農村社會化養老保險改革的試點；1992 年1 月，民政部印發《縣級農村社會養老保險基本方案（試行）》（民辦發〔1992〕2 號），在全國有條件的地方逐步推開；同年12 月，全國農村社會養老保險工作會議在江蘇召開，提出了農村社會養老保險的基本框架；1994 年12 月，民政部成立農村社會養老保險服務中心；1995 年10 月，國務院批轉民政部《關于進一步做好農村社會養老保險工作的意見》，截止當時“已有30 個省區市的1 400 多個縣（市、區、旗）開展試點工作，26 個省區市人民政府頒發了養老保險地方性法規，全國參保農村人口近5 000萬，積累保險基金32 億元。”在此階段，農村養老保險存在保障水平太低、主要由農民自己繳費、基金管理水平低等問題，很長一段時間未有突破性發展。

張文博：農轉居社區綜合養老理論與實踐探索2009 年，國務院發布《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》（國發〔2009〕32 號），決定從2009 年起開展新型農村社會養老保險（簡稱“新農?！保┰圏c，以“?；?、廣覆蓋、有彈性、可持續”為基本原則，探索建立個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的新農保制度；實行社會統籌與個人賬戶相結合，并與家庭養老、土地保障、社會救助等其他社會保障政策措施相配套，以保障農村居民老年基本生活。與“老農?！毕啾?，“新農保”在籌資結構和支付結構方面都有所突破；但與2011 年開始實施的城鎮居民社會養老保險（簡稱“城居?！保┫啾龋诶U費檔次和保障水平等方面仍存在差距。

2014 年2 月7 日，國務院常務會議上決定合并“新農保”和“城居?！保⑷珖y一的城鄉居民基本養老保險制度；2 月21 日，國務院下發《關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》（國發〔2014〕8 號），強調“以增強公平性、適應流動性、保證可持續性為重點，全面推進和不斷完善覆蓋全體城鄉居民的基本養老保險制度”；計劃“十二五”末，在全國基本實現“新農保”和“城居?！敝贫群喜嵤?，并與職工基本養老保險制度相銜接；2020 年前，全面建成公平、統一、規范的城鄉居民養老保險制度。至此，城鄉養老保險制度并軌，打破了公共服務城鄉二元體制，邁出了實現社會公平、去除不合理制度差距、推進公共服務均等化的重要一步。

2.城鎮化進程中農村養老的現實問題與農村社區綜合養老 目前，我國的農村養老主要有家庭養老、土地養老、社保養老三種基本模式，此外，集體養老、個人儲蓄養老和社區養老在一些農村群體中是補充養老模式。但是，就三種基本養老模式而言，隨著城鎮化的推進、人口流動的加劇以及農村集體土地流轉的加速，農村所長期依賴的家庭養老和土地養老等傳統模式正變得越來越脆弱，作為保障單位的家庭和作為保障資源的土地對農民養老的保障功能正在不斷弱化；而“新農?！彪m然在覆蓋面上有突破，但其“低水平起步”缺乏政策吸引力，籌資方式缺乏硬性保障，城鄉補貼差異也加劇了社會不平等。有研究者將上述現象歸納為家庭養老方式的虛空性、土地養老方式的波動性以及社保養老方式的錯位性（黃佳豪，2012）。因此，三種基本模式已經不能滿足農村居民日益多元化的養老需求。

城鎮化不但對農村居民養老需求和模式產生了深遠影響，也使中國農村發生了巨大、迅疾的復雜變化。隨著城鎮化的推進、人口流動的加劇、農村集體土地流轉的加速以及實際使用情況的復雜化，農村類型和社會經濟結構趨于復雜，農村發展也日益呈現多樣性。在推進新型城鎮化和城鄉一體化發展大背景下，大力建設社會主義新農村正當其時，而農村社區的建設和發展更是碩果累累。自“十一五規劃綱要”提出要建設“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的新農村之后，中央出臺了一系列政策舉措積極推進農村社區建設?！笆舜蟆眻蟾娓菑娬{，要推動城鄉發展一體化，深入推進新農村建設和扶貧開發，全面改善農村生產生活條件，加快健全公共服務體系，加快形成政府主導、覆蓋城鄉、可持續的基本公共服務體系，統籌推進城鄉社會保障體系建設。新型城鎮化的發展為農村社區建設帶來了新的契機。

作為現代人居的一個重要基本社會單元和社會生活共同體，社區是與居住在其區域范圍內居民的日常生活息息相關的一個綜合性基層組織，它起著一種信息媒介和服務橋梁的作用。在城鄉社會的現代治理和城鄉服務體系的建設中，社區承擔著日益重要的基礎型作用；加強社會管理的重心在社區，改善民生的依托在社區，維護穩定的根基在社區（回良玉，2009）。社區是實現服務、改善民生的重要依托，社區建設的本質和主題便是社區服務，“以人為本、服務居民”則是社區建設的首要原則（李學舉，2002、2003）。健全完善的社區服務體系能通過多個層面，有效滿足社區成員的多種需求，而這些服務往往是單個家庭或居民個人所難以提供的。作為一個綜合性服務平臺，社區服務既包含服務范圍廣泛的社區公共服務，如撫恤救濟、社會保障、公共衛生、公共安全、公共文化、環境保護等；也能吸納可滿足多層次需求的多元主體購買服務。

國家出臺的相關政策文件對社區養老服務的作用高度重視：2000 年，國務院《關于加強老齡工作的決定》中指出，“要加強社區建設，依托社區發展老年服務業，進一步完善社區為老年人服務的功能”；2011年，國務院印發《中國老齡事業發展“十二五”規劃》，進一步明確要“建立以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐的養老服務體系，居家養老和社區養老服務網絡基本健全”。在社區面向老齡人口直接提供養老服務，有著天然的優勢，既符合中國的傳統養老文化，也適應我國養老保障發展水平（江燕娟，2014）。因此，在農村社區建設和發展中，充分發揮社區的綜合服務功能，積極探索農村社區綜合養老模式，是對我國農村居民養老體系的積極補充和完善。

3.我國農村社區養老的現狀與農轉居社區的特殊性 雖然在新農村建設的不斷推進下，中國農村面貌發生了翻天覆地的變化，農村社區也日益發展。但是，農村社區養老方面的服務資源、服務水平和支持政策明顯欠缺，條件相對有限；同時，農村社區自身建設在制度體系、基礎設施、公共服務供給等方面亦仍存在諸多問題，限制了農村社區養老的發展。

一方面，農村社區基礎建設不足，在基礎設施，尤其是養老設施建設上非常滯后，社區養老服務落后。雖然“十七大”報告已提出“城鄉社區建設”的要求，“十八大”報告更是強調“推進城鄉發展一體化”，但是從我國社區建設的發展歷程看，自20 世紀90 年代初政府部門正式提出“社區建設”概念（崔乃夫，1991）以來，其發展主要集中在城市社區；農村社區的建設則遲滯多年，基本上要推到進入21 世紀以后，2009年以來才進入全面推進時期（民政部基層政權和社區建設司，2011）。另一方面，農村老齡化和空巢化步伐明顯快于城鎮化和新農村建設的步伐。隨著老齡化速度的加快，農村老年人口越老越多，老齡化率越來越高；同時，由于城鄉人口流動開放、土地大量被征，農村的年輕勞動力大量外出務工，農村剩下了越來越多的留守老人、婦女和兒童。這就導致農村家庭空巢化現象日益嚴重，家庭結構日益碎片化，家庭傳統的養老支持功能日趨減弱，農村老人獨居的情況日漸增多，其養老問題也日益凸顯。此外，農村社區養老制度建設也嚴重滯后。在土地養老、家庭養老功能不斷弱化的情況下，養老保險成了很多農村老人的一大經濟來源。然而，“廣覆蓋”的“新農?！北Ｕ纤捷^低，農村老人想要以農保維持基本生活是比較困難的，對那些獨居且不能（完全）自理的老人就更為困難，更不用說過上“穩定的、體面的”老年生活。雖然近期中央決定對“新農保”和“城居保”進行合并，但并軌的落地、執行仍需要一個過程，而且還涉及與其他各項制度有效銜接的問題。

上述情況無疑是農村社區養老所普遍面臨的制約因素，除此之外，我們還需要特別注意農轉居社區面臨的一些特殊問題。相對于在“一村一社”“一村多社”“多村一社”等基礎上設立的農村社區目前，我國農村多在自然村或行政村基礎上，主要以“一村一社”“一村多社”“多村一社”“集中建社”等建設模式，成立社會公共服務中心，在服務群眾、管理社會事務、改善基礎設施、治理村容村貌、維護穩定和諧局面等方面推出制度性創舉，逐漸走向社區化管理。 ，農轉居社區具有一些特殊之處：一是農轉居社區一般是在原有村集體土地流轉的情況下新建而成的，因此，其居民一般多為被征地農民，他們失去了土地這一非常重要的傳統養老資源。二是農轉居社區建設過程中帶來了原有農村家庭居住結構的變化，這給農村養老帶來了新的問題一是給代際分居帶來可能，幾代共居的家庭結構被打破，老人獨居的情況明顯增多，空巢比例陡升，這對家庭養老功能造成較大沖擊；二是由于新居房屋分配的不同規則，一些獨居老人不可避免地“被上樓”，這給他們的生活起居帶來不便，特別是對那些身有殘障的老人，日常生活和護理照料的難度被人為加大；三是新居的居住格局也影響到原有的鄰里關系，老人鄰里間的互相照應也受到不同程度的影響。 。三是農轉居社區的養老制度出現內部差異化。由于各地參加社保的準入規定有所不同，農轉居社區的被征地農民同樣面臨市民化和“被上樓”，但他們的實際參保情況卻可能受指標等因素的影響而出現分化一些獲得指標的人可以參加“城居?！保渌麤]有指標的人就只能參加“新農?！?。參保檔次和保障水平在同一社區的同一群體中出現分化，這種內部不合理差距是農轉居社區面臨的新問題，它一方面會帶來群體內部的不公平感，另一方面也實在地影響到農轉居居民的實際社保水平。必須盡快找到制度銜接的有效方式，這一點非常重要。 。四是征地必然產生大量的農業轉移人口，因此，農轉居社區一方面積聚了大量的勞動力資源，另一方面也形成了轉移就業壓力。五是農轉居社區面積相對較小，居住相對集中，而且一般都建設有“一站式”社區服務中心，為集中提供養老服務（包括日常照料和醫療保健）創造了更為便捷的條件；在社區層面，這也為社區聯結和社區資源整合提供了可能。

從以上情況來看，農轉居社區在養老方面既有不同于其他類型農村社區的壓力，如“土地養老”的喪失、“家庭養老”的削弱、養老需求的增多和照料難度的加大、保障水平的內部差異化等；又有比其他社區更為便捷的條件，如小規模集中居住、轉移勞動力充裕、集中提供醫療等資源和養老服務的“一站式”社區服務中心等，這為我們從社區層面發展農村綜合養老及積極探索其實現途徑提供了可能。

三、農轉居社區養老實踐：以B 村農民新居為例 B 村是重慶市沙坪壩區曾家鎮的一個農業村，位于曾家鎮西北，距離沙坪壩區約27 公里，面積4.5 平方公里，下轄8 個合作社、17 個生產隊，共有735 戶2 253 人；村莊經濟主要依靠農業生產，部分依靠外出務工；2012 年全村人均年純收入為5 900 元。由于距區中心較近，交通便利，且緊鄰重慶大學城，近年來，B 村土地流轉較快。2006 年至今，全村共流轉土地面積2 540畝，分別租給G 公司和R 公司。G 公司租地2 300 畝（含未利用地893.6 畝），其中宅基地面積為259 畝；R 公司租地240 畝（均為耕地）。G 公司租用土地中有宅基地，給需拆遷村民建設新居，共修建288 套農民安置房，截至2012 年底已入駐151戶383 人。新居的150 多戶村民已經完全沒有了土地，年輕人有一些在區里、鎮上或大學城務工、做小生意，其余轉居村民則處于待業狀態，老人的經濟來源主要依靠社保。原來老村散居的村民家里還有土地，村民經濟一部分靠土地收入，一部分靠就近外出務工收入；地里平時多由家中婦女和老人管護，農忙時壯勞力回家幫忙。我們的調研主要集中在屬于安置區的農民新居，同時也走訪了未涉及征地也未搬遷的老村散居家戶。

1.B 村社區發展與養老資源概況

近年來，曾家鎮不斷推進征地拆遷工作，新農村建設獲得飛速發展。B 村在服務群眾、管理社會事務、維護穩定和諧局面等各方面的挑戰下，各項工作逐漸走上農村社區化管理的道路。2006 年B 村被確定為“重慶市新農村建設示范村”和“沙坪壩區文明村”，2008 年創建了“重慶市文明村”“沙坪壩區民主法治村”，2009 年創建了“重慶市生態衛生示范村”“重慶市生態村”“重慶市民主法治村”“重慶市普法示范村”，2010 年創建了“重慶市安全保障‘十百千示范村”。2010 年，B 村依照“一村一社”的建設模式，以現有建制村為基本單元設置了農村社區，同時建立了B 村社會公共服務中心。

（1）土地資源。B 村全村共有耕地3 836.55 畝，其中田地3 069.24 畝，土地767.31 畝；林地面積3 886畝，退耕還林地1 194.21 畝。全村產業以農業生產為主，屬于“曾家鎮萬畝現代都市農業示范園”的一部分，依托G 和R 兩大農業龍頭公司發展現代都市旅游觀光農業；主要以蔬菜、水果種植為主，形成了一批以柑橘、翠冠梨以及琵琶等水果種植為主的專業合作社；經濟林面積達245 畝。在訪談中，我們大致了解到當地水果種植的收入情況，其對農村家庭而言非?？捎^參見訪談資料：“我是鎮上社保所派駐到村里的，在鎮上領工資。我老公就是本村人，那邊沒有統征。家里承包了45 畝果園，有香桃、枇杷、李子和翠冠梨，翠冠梨還注冊了有機食品商標，也逐步形成了品牌效應，一年還能給周邊村民提供10 來個就業機會?，F在果園有一些還是小樹沒掛果，這兩年一年收入能上十來萬吧”。受訪人：L 大姐；訪談人：張文博；訪談時間：2012 年12 月26 日。 。此外，涉及土地流轉的農民每人得到4.36 萬元的土地補償。

（2）社保資源。B 村居民參保的分化情況相對嚴重。由于G 公司在租用B 村土地之初，承諾會像大學城項目的被征地農戶一樣，將B 村征地中涉及的相關農戶轉為非農戶口并辦理社保；同時由G 公司負責建安置房（最初承諾有房產證，但至2012 年底仍未下發）。但是，后來因為指標原因，只有三個合作社的農戶辦理了農轉非，其余的轉戶問題沒有得到解決；同時，僅給少數原來在集體企業或是私營企業有過工作經歷并能開具相關證明的農民辦理了社保，其他大部分農轉非人員并沒有社保的指標。因此，B 村未被征地的農民參保情況相對簡單，他們只能參加“新農保”；但被征地農民的參保情況就復雜了：土地流轉后農轉非并且獲得社保辦理資格的人員，在繳納相應費用后辦理了社保，符合領取條件的每月可以領取500～900 元不等；土地流轉后農轉非但未獲得社保辦理資格，或者是有資格但不愿意繳納社保費用的人員，則沒有社保；而土地流轉后卻未能農轉非的（占農民新居人口的277%），只能辦理“新農?！?，即每月領取80 元養老金（70 歲以上領取90 元/月·人）。可見，B 村在被征地和未被征地村民之間、轉居和未轉居村民之間，甚至是農轉居村民內部都出現了參保情況和保障水平的分化。

（3）公共服務資源。曾家鎮利用新農村建設的配套資金，實現了村村通公路，在集中居住的農民新居鋪建了天然氣管網但在未搬遷的散居農家，如距離農民新居1 公里遠近的歐家石堡社，天然氣管道就只鋪設到高速路邊，卻沒有接進村里，對于這一點，散居農戶比較苦惱。 ，并已安裝自來水，相比以前散居之時，生活方便多了。在B 村公共服務中心一層有一所衛生室，它是由曾家鎮衛生院施行一體化管理、面向轄區內農村常住居民提供公益性醫療衛生服務和公共衛生服務的非營利性醫療衛生機構。衛生所有兩名鄉村醫生，他們針對B 村60 歲以上老年人進行健康管理，為其建立健康檔案并保持更新；每年為老年人提供1 次健康管理服務，包括生活方式和健康狀況評估、體格檢查、輔助檢查和健康指導；因為兩名村醫都是本村人，每天又有人輪流值守，他們也能提供上門看診；在有需要和有條件的情況下，還可以按照家庭式醫生服務要求對簽約家庭開展家庭式醫生服務。此外，公共服務中心還建有康復室和活動室，但據介紹和觀察，村民較少使用，即使是那些有實際需求的老人也很少使用。B 村公共服務中心設有社會保障服務站，由曾家鎮的社保所派工作人員提供社保相關的辦理服務。

2.B 村農民新居居民養老情況

從保障主體上來看，B 村農民新居的老人在養老上有家庭養老、政府養老（養老保險）和市場養老等幾種渠道；從主要養老方式來看，家庭養老依然是B 村農民新居老人最主要的養老方式。但我們同時看到：B 村農民新居老齡化高于全村平均水平B 村60 歲以上老年人口約占全村人口的23%，但農民新居60 歲以上老年人口則升至30%。，由于居住結構和居住方式的變化，共居情況明顯減少，老人獨居的比例非常高60 歲以上老年人口獨居的比例約占新居老年人口的50%；70 歲以上老年人口獨居比例約為58%；80 歲以上高齡人口獨居比例約為55.6%。根據B 村新居居民登記表（357 位）中居民與戶主關系大致推算得出：60～69 歲老人共58 位，其中29 位與子女共居（50%），7 位單獨成戶獨居（12.1%），22 位與配偶獨居（37.9%）；70～79 歲老人共31 位，其中13 位與子女共居（41.9%），10 位單獨成戶獨居（32.3%），8 位與配偶獨居（25.8%）；80 歲以上高齡老人共18 位，其中8 位與子女共居（44.4%），6 位單獨成戶獨居（33.3%），4 位與配偶獨居（22.2%）。登記表等相關資料由重慶城市管理職業學院田奇恒教授、重慶師范大學周紹賓副教授等人惠供。。可見，獨居已成為該新居老人居住的主要情況。因此，B 村農民新居的老人的主要居住情況有老人獨居無子女看護、老人獨居有子女就近看護、老人獨居請人看護以及老人和子女共居四種類型，相應的，各種居住情況下的家庭養老功能和表現也出現了較大的分化。以下將就我們進行深度訪談的一些老人的案例，分別對這種四類情況進行介紹。

（1）獨居老人無子女看護。案例1 中的老人是一位有眼疾的老奶奶，她和老伴兩人住在40平方米的安置房中，兩人每月各有90元的養老金，家里活兒主要是老伴李大爺在做。李大爺身體還不錯，平時在安置房后的閑散地塊種一些菜，養老金就買些米、面、油，也還夠用，但老兩口平日的吃食非常粗糙簡單；家里的環境和衛生條件比較差，家里的擺設也非常簡單，大家電就是一臺15 寸的臺式電視機和一臺沒插電的電冰箱，這兩樣電器分別是他們搬新房時大女兒和三女婿買來給他們的。眼疾奶奶和李大爺的生活質量比較低，李大爺因為身體好，所以平時還能外出走動走動，和院里的鄰居聊聊天；但老奶奶卻因為看不見、走不遠，每天只能摸到院里靜靜地坐著。

（2）獨居老人有子女就近照撫。案例2 中的清瘦爺爺是案例1 中眼疾奶奶的老朋友，他和老伴住在鄰棟樓的一層，他們的女兒和孫女就住在他們樓上。清瘦爺爺身體還比較好，因為老伴癱瘓在床，所以家里的活計還是他在做。不過，他的兒媳和孫女會經常下樓幫他料理一下家務，諸如日常的衛生、衣物清潔，還有為癱瘓在床的老人擦洗等，老人主要就是給自己和老伴兒做飯。因為有兒媳、孫女等家人的就近照料，清瘦爺爺家里比較干凈整潔，而且各式電器和家具也比較齊備，家里也比較有人氣，不像眼疾奶奶家中那樣寒酸、清冷。

（3）獨居老人請人照顧。案例3 中的老人是一位有腿疾的喪偶奶奶，一人獨居。她一個人住在眼疾奶奶的樓上，因為參加了社保，每個月有800 多元的養老金，所以就在同村人中請了一個中年婦女來照顧她的生活起居，包括一日三餐和每天早、中、晚扶她上下樓或小范圍活動等；不過因為耳背，即使在樓下，她一天也不怎么說話，只是看著其他人說話或是玩樂。她的女兒住得很近，但并沒有負責老人的生活起居，只是每天會過來陪老人坐一會。

（4）共居老人。案例4 中的老人和子孫住在一起，家里有兒子、兒媳、孫兒、孫媳和重孫。當初分安置房的時候，按他們家的人口可以爭取兩套房子，當時老奶奶的老伴還在世，兩位老人堅持說一家人不能分開，所以就置換了一套大三居。剛住進來時，兒子、兒媳都在區里或鎮上打工，孫兒剛畢業，家務活主要是老奶奶、兒媳、孫媳三人一起做。不久老爺爺過世，老奶奶的身體和精神都受到很大影響。她跟家人住在一起，所以生活質量還可以，而且精神上也能得到慰藉，這一點在老伴過世后非常明顯，特別是有了小重孫，老人自覺心情寬慰不少，感到生活還有新的希望。此外，孩子們在外面上班時常帶回來各種消息，孫子也會告訴奶奶一些網上的資訊，老人自己感覺與外部世界和社會還不太脫節。

3.農轉居社區養老存在的主要問題

透過B 村的案例可以看到，目前中國農村社區，尤其是農轉居社區養老主要存在以下三大問題：

（1）獨居（空巢）老人自立養老的高風險性。城鎮化帶來土地流轉的加速，被征地農民越來越多地脫離農業生產，農村青壯年越來越多地離開農村外出務工，農村社區空巢化現象不斷加劇。這一點在農轉居社區中體現尤為明顯，特別是一些農村在農轉居的過程中，由于拆遷安置、補償等原因，人為造成家庭的再次小型化，老人獨居情況越來越多。B 村農民新居的獨居老人大多在該農民新居有子女，但僅有一小部分與子女住在一棟樓中。這一方面與當時的拆遷安置政策有關系，只區分了戶型面積，未區分戶型配套功能，致使一些家庭在選擇安置房時老、中（青）兩（三）代人分居；另一方面也與這些家庭兩（三）代人之間的具體關系等有關。獨居的增多，給就近照護帶來不便，老人自己養老的風險加大，尤其是病殘或失能（半失能）老人。

（2）農村養老保險多層次摻雜帶來的不公平性。農轉居社區還有一個明顯問題就是被征地農民轉非的問題，這方面主要表現在農轉非參保上。以B 村農民新居的老人情況來看，入住新居的家庭都是被征地家庭，一部分獲得農轉非指標，而另一部分卻因為指標限制而未能農轉非。他們同為一個村莊的農戶，也同樣都是在G 公司租用土地過程中出現的脫地農戶，但因農轉非指標問題而出現了戶口狀況上的分化，進而影響到其參加或辦理社會保障的類型，而農業戶口享受的農保水平和非農戶口享受的社保水平差距高達十數倍。在農轉居社區內部出現了機會的不公和參保水平的不合理差距，不僅擴大了農村基層民眾的不公平感，影響到他們的老年生活水平，而且是極易造成基層社會不和諧的因素。

（3）社區養老福利設施和服務輻射率低。雖然有“一站式”社區服務中心，但農村社區建設總體上相對滯后，各項服務設施配置并不完善，生活服務設施和社會福利設施的配置率均比較低（陳偉東 等，2011），尤其從設施和服務的輻射率指標來看，可及性和利用率較差。這也是農村社區老年人需求無法得到有效釋放的一個重要原因。

四、農轉居社區綜合養老理論與政策思考

1.多元福利主義視角下的社區綜合養老

福利多元主義理論（welfare pluralism），也稱混合福利經濟（the mixed economy of welfare），在西方社會政策領域中主要指福利的規則、籌資和提供由不同的部門共同負責、共同完成；它是繼古典自由主義、凱恩斯—貝弗里奇范式之后，為解決西方福利國家的危機，于20 世紀80 年代興起的一種研究范式；它主張社會福利提供主體的多元化，既不能完全依賴市場，也不能完全依賴國家，而是全社會的產物。

通過對B 村農民新居老人的整體了解和4 類案例的深入分析，我們注意到，農村養老存在三個邏輯面向及其對應的三種養老模式。

一是社會的邏輯：家庭養老。我們常說“養老送終”，這個詞在案例1 的老人身上似乎只能體現為“獨自終老”或者是“獨自等待終老”，不太能感受到“老有所養”，更遑論“盡享天年”“天倫之樂”了。而在案例2 和案例4 中老人身上，我們則特別感受到家庭的重要性?？梢姡彝プ鳛樯鐣囊粋€最基本單位，在農村仍然承擔了主要的養老功能和能力。

二是行政的邏輯：政府養老。行政邏輯下，政府養老主要體現在社會保障上。B 村農民新居都是被征地農民，從參保情況來看，養老保險和醫療保險基本做到了全覆蓋；其中，養老保險又分兩種參保形式和水平，已經農轉居的個人或家庭加入社保，未轉居農民或農戶加入“新農?！?。養老保險為農村老人提供了部分收入來源，一定程度上保障了他們的基本生活。

三是市場的邏輯：購買服務養老。市場的邏輯可以區分養老需求的層次性，在B 村農民新居，體現市場邏輯的主要有兩方面：一方面是社區老人的就業問題，一方面是社區老人的失能（半失能）照護問題。就業能部分地體現老人的經濟能力和收入來源，G 公司通過市場的方式購買服務，向有條件的老人提供服務費用，構成這部分老人養老的經濟來源之一在B 村農民新居，G 公司按照租地之初的承諾和企業的發展情況，可以為社區有勞動力的老人提供部分崗位，如社區衛生保潔工作和G 公司苗木經營中的種植、養護工作等。 。在失能（半失能）老人的照護問題上，針對需求和支付能力的差異性，市場的邏輯體現出了較大的分化和調節。如案例3 中的老人，即使其子女就住在附近，但她選擇（無論出于情愿或是被迫）的是每月支付800 元，請人來照顧她的生活起居。另外，據服務中心衛生室的一位醫生介紹，他們也提供上門看病服務和付費家庭醫生的服務。因此，老人的照護可以視需求和支付能力選擇不同的服務類型，而這一差異性的滿足則可以由市場的邏輯來實現并調節。

基于福利多元主義，我們可以引入多元主體參與社區養老服務提供：家庭在社會邏輯下踐行撫養、贍養義務，同時提供社區居家養老、機構養老等購買服務所需資金；政府在行政邏輯下注入政策性和公益性的服務設施建設項目，如社區組織辦公用房、警務室、社區保障室、衛生室、老人護理照料室（含日間照料、護理、康復等）、老年活動室、室內外健身活動場所、圖書室、社會援助設施等；個人或組織則在市場邏輯下提供針對多層次需求的具體服務內容和服務人員（包括專業和非專業），以實現從不同的邏輯面向對不同層次養老需求的交叉滿足。

社區綜合養老的綜合性主要體現在以下兩個層面：第一個是社區層面的綜合，要充分發揮社區作為服務平臺和粘合劑的作用，將居家自立養老和社區提供輔助養老服務進行有機結合，調動家庭和社區兩重資源。第二個則是多元福利主體的綜合，即從社會、行政和市場這三個邏輯面向出發，共同提供養老資源和服務。本文所提出的社區綜合養老即在于發揮社區的綜合性功能，實現在社區層面多元主體的服務整合：一方面體現在社區溝通信息、整合資源、提供服務平臺的統籌功能上，另一方面體現在保障主體、籌資機制的多元化上。

社區不僅提供公共服務，亦可滿足多層次需求的多元主體在社區層面購買多樣化服務。這一點在土地養老、子女養老和家庭養老明顯式微的情況下尤為重要。城鎮化趨勢下，要求農村社區積極發揮家人、子女、鄰里、社區、政府和企業等多個主體的力量，盡快形成綜合型的社會養老。而透過B 村農民新居的案例，我們也可以看到：一方面，雖然家庭養老功能已經弱化，但家庭依然是該新居老人養老的一個重要支持，這說明了家庭在國人觀念中的重要性，也反映出家庭之外的養老功能匱乏（比如社區）。另一方面， 該新居已經出現了多元化和多層次的養老服務需求，如生活照料、護理復健需求等；且該社區也具備提供相應資源的條件，如醫療室、保健室、老年人活動室以及充裕的勞動力資源等，但是，該社區養老服務的設施、項目、內容、方式都相對簡單，社區資源整合能力不足，而這些則是社區綜合養老今后的發展空間。

2.農轉居社區綜合養老的優勢與意義

通過對B 村農民新居養老模式及其存在問題的分析，我們可以看出：（1）家庭在農村社區依然是一個重要社會單位，依然承擔著主要的養老功能和能力；（2）獨居（空巢）老人，特別是其中的失能（半失能） 老人的養老問題極為突出；（3）農村已出現了多元化和多層次的養老服務需求，但服務供給仍相對單一、水平較低；（4）農轉居社區的社區公共服務存有潛在資源整合能力以滿足多層次的養老服務需求，但社區養老服務的設施、項目、內容、方式都相對簡單，資源整合能力發揮不足；（5）農轉居社區的多種養老保險摻雜，且有較大差距，有失公平。社區是一個基本的社會單元，是人居、交往的一個社會生活共同體，是一個非常重要的綜合性基礎機構和服務平臺。面對農轉居社區存在的這些養老難題，抓住“社區”這一關鍵性因素可以提供有效的解決路徑。

從B 村農民新居的情況來看，在養老意愿上，空巢（獨居）甚至是兩代老人家庭的老人，依然傾向于居家養老；但在現實養老中，他們的生活照料存在很大的問題，尤其是那些失能（半失能）的老人。這時，社區所能提供的支持居家養老的社區照顧、社會化養老服務體系的作用就尤為突出。而農村社區相比城市社區，有其特殊性：社區多以村為基礎（包括基層管理單位——村委會以及村集體經濟），基本上還是一個熟人社會，即使是新建的農轉居社區也保留有原村的關系和情感紐帶。在農村社區發展社區綜合養老，建設支持居家養老的社區綜合養老服務體系，有著傳統文化的先天優勢，也有熟人社會的現實優勢。因此，發展農村社區綜合養老既是必要的，也是可能的，且對于農村社區建設、民生事業發展、社會和諧穩定有著積極意義。因此，應重點完善家庭支持福利政策和社區統籌支持福利政策，從整合多重資源、發揮多元力量的角度積極發展農轉居社區綜合養老。

3.建設農轉居社區綜合服務體系

農村社區建設工作開展以來，各地把建立農村社區公共服務設施作為重點項目，先后建成一大批社區服務中心、社區養老機構、社區圖書室、警衛室等，為提供社會服務活動創造了必要條件。B 村2010 年在建制村基礎上設置農村社區，同時建立了社會公共服務中心，設有社會保障服務站、社區衛生室、康復室、活動室、圖書室、社工基地等。但是，從社區公共服務設施的細類及其主要建設指標、現實服務效果來看，農村社區的公共服務體系尚未成熟，在社區層面提供綜合性服務的能力還遠未得到有效激發和釋放。

社區公共服務設施主要包括生活服務設施、社會管理設施及社會福利設施等三類。而B 村社區公共服務中心的設施主要集中在社會管理設施和福利設施上，恰恰缺乏與老人生活緊密相關的生活服務設施上。對于空巢、獨居或失能、半失能老人而言，生活照料是其老年生活中最大的問題，但農村社區目前尚未關注老年人的這一最為基本的需求。城市社區的綜合服務設施建設中，已普遍覆蓋了老年餐桌（包括送餐上門）、日間照料中心、活動中心、托老所、互助式養老服務中心等，但農村社區在養老服務設施建設尚遠不能及，且各類養老服務設施之間的銜接、利用也存在問題。如B 村社區公共服務中心的康復室是每天免費開放的，但需要復健的老人往往因無人協助，無法前去使用復健儀器，康復室形同虛設，造成資源浪費。

當然，從積極的方面來看，農轉居社區建設綜合養老服務體系的基礎和條件是有的。首先，農村社區多為熟人社會，有著長期鄰里關系和互助義務的傳統基礎；其次，農村社區特別是農轉居社區有著充足的閑散未充分就業的女性，完全可以滿足社區養老服務所需人力資源；最后，農村社區老人的生活服務是一個低成本、高收效、“小站點靈活解決大問題”的服務類別以助餐為例，社區綜合服務站可以根據需要助餐老人的情況，靈活采取發放助餐券進行補貼、設立老年餐桌集中用餐、送餐上門、“一對一”或“一對多”購買助餐服務等多種形式，實際解決社區老人的吃飯問題。 。因此，農村社區綜合養老應首先強化社區綜合服務體系建設，通過生活服務、福利服務設施的配建并逐步提檔升級，增強社區綜合養老服務的功能。

4.完善農轉居社區居家養老服務

在建設和完善社區綜合服務體系的同時，也需要同時發展社區居家養老服務。社區在服務提供中不僅起著媒介的作用，還有著粘合劑的作用，它在國家和市場的邏輯外發揮了社會的力量，聯結了社區和家庭兩個載體和兩重資源。從B 村農民新居的養老意愿和養老實踐來看，家庭是一個非常重要的養老功能單位，但家庭對養老需求的滿足情況和現實效果卻已經非常有限，特別是對于農改居社區大量的獨居老人而言，家庭養老實質上變成了自立養老，他們的生活狀態大多停留在生存維系層面的較低保障上。從現實養老需求來看，老人有著生活照料、家政服務、健康管理、醫療保健、康復護理、輔具配建、無障礙改造、緊急呼叫、安全援助、精神慰藉等多元化和多層次的居家服務需求，但這些需求難以得到滿足；而從綜合養老服務的供給來看，農村社區具備發展社會綜合公共服務的基礎和條件，存在整合資源的潛力。因此，農村社區的養老問題可以以社區為依托，通過社區整合資源支持居家養老服務來尋求解決，其中一個重要方面便是發展農村社區居家養老服務。

以社區為依托、支持居家養老服務的社區居家養老，既符合目前中國大部分地區的實際養老需求，也符合中國未來的養老方向，同時是對既有資源的較好配置與利用。社區居家養老服務意在調動家庭和社區兩重資源，結合居家養老和社會機構養老雙方的優點。目前，我國大部分城市已經建立了以社區居家養老為核心的養老服務體系；農村社區有發展社區居家養老服務的良好基礎，也有現實需要，但囿于農村社區基礎設施建設和綜合服務水平，農村社區養老服務體系建設尚不完善，還不能滿足社區成員的多元需要，服務設施的輻射率、可及性、利用率偏低。也正是因為農村社區居家養老服務的能力不足，致使老人只能采取較低水平的家庭或自立養老，無法獲得社區的養老資源和服務，也不能更充分地釋放養老需求。雖然農村社會結構已經發生了巨大變化，但家庭支持、鄰里互助在農村養老中實際上仍然發揮著積極的作用，家庭乃至整個社區對老人的基本生活保障和精神健康都至關重要。這一點也正是發展以社區為依托的家庭養老的積極意義之所在。同時，隨著社區綜合養老服務體系的逐步完善，農村老人家庭自立養老將能在社區內便捷地獲得更多的居家養老社區輔助服務，家庭自立養老也將實現向社區居家養老的過渡。

5.建立以生存、生活公平為底線的一體化的社保體系 在景天魁（2009）等學者提出的“底線公平”中，養老問題雖然不是硬性要素，但養老問題中有涉及“底線公平”的基礎部分。影響老人生活水平和質量的有經濟能力、子女照護、身體健康、精神健康等眾多因素，其中經濟能力對一個老人家庭尤其是獨居老人家庭的影響是很重要的。在B 村的眾多老人中，有的人一個月只能領取80～90 元的養老金，有的人卻可以領到800～900 元的養老金，這種不合理的內部差異主要是由于制度因素導致同樣的農戶身份卻有不同的市民化狀態和結果，這就是在養老問題上的“底線不公”。因此，政府應盡快推進并落實對分散的養老制度的并軌統籌，有效銜接各項制度，在農民市民化、城鄉社會保障體系等方面切實保證制度的全覆蓋和公平性。

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（編輯：夏 冬，段文娟）