農民工參與安全生產管理機制的必要性和可能性——基于北京市建筑業農民工安全意識的調查

北京師范大學哲學與社會學學院 教授 博士 趙煒

一、問題的提出

近年來，建筑行業迅猛發展，并成為帶動經濟發展的力量。由于建筑業的勞動力需求量大，進入門檻較低等因素，大量的農村剩余勞動力成為建筑工人。不同來源的統計都顯示，在建筑業的一線工人中，90%以上都是農民工。

建筑行業歷來被視為高危行業之一。根據國際勞工組織2003年的統計，重大職業安全事故總數全球約為35.5萬起，其中建筑業的安全事故約6萬起，約占16.9%。在發達國家，建筑業工人因工死亡率為其他經濟部門工人的3到4倍；在發展中國家，比例高達6倍。建筑業是僅次于煤礦業的第二大高危行業。建筑業的危險性來自兩個方面，一是建筑業生產過程本身具有一定的危險性，很多建筑工作本身存在著危險。工人要在高空或地下、在有限的空間或不確定的環境下作業。二是建筑業的生產組織結構對安全管理帶來的挑戰，這個特點在所有的國家都有。為保障建筑業工人職業安全，國際勞工組織1988年頒布的167號公約專門涉及建筑業工人的安全問題。

在西方國家工業化發展的歷史上，有著明顯的工傷事故從高發到基本得到有效控制的過程。除了政府監督和管理方對生產過程的改善外，工人自下而上的參與起了重要的作用。從理論上講，建立工人參與機制，保障職業安全，是政府、雇主和工人共同的選擇。但如何將這個“共同目標”轉化成有效的機制，則需要一些前提條件。一個良好的工人參與體系通常包括三個方面的前提：一是有支持工人參與職業安全管理的立法，二是有管理者對職業安全管理和控制的重視；三是有工會的參與。在已有的經驗中，運行良好的工人參與職業安全管理體系基本都建立在大型的、有穩定組織架構和工作場所的企業。而在建筑業，以小型、不斷變化工作場所、大量使用勞務工和分包制； 一個工作場所中有多家公司同時作業，為其主要的生產組織特征。低文化程度的、非技術的、快速流動的工人以及工會組織的不健全，都增加了建筑業工人參與機制的難度。

在西方國家有關職業安全健康和工人參與機制的研究中，已經有研究關注到建筑業生產組織體系的特點給工人參與機制帶來的影響?，F有的文獻大多從社會對話和供應鏈控制的角度出發，但很少見到可持續的案例；有從公民社會的角度，但也難以說明如何讓力量減弱的工會有效地代表被邊緣化的工人。

在政府嚴格立法和監管下，中國建筑業的安全狀況有所好轉。但每年還會出現多起事故，導致工人工傷甚至喪命。在中國有關保障建筑業職業安全的立法中，工人參與職業安全管理是立法中重要的內容。這個問題在近年未引起廣泛關注。是否能通過工人參與職業安全管理，以自下而上的形式降低工傷發生率，保障建筑業農民工的職業安全，是一個值得討論的問題。

為了解目前建筑工人對工作場所安全管理的評價、工人的安全意識以及參與職業安全管理的態度，探討建筑業農民工參與安全管理的可能性，2013年5月～7月，對北京市大興區、房山區和亦莊四個建筑工地的110名建筑業農民工做了問卷調查，其中105名為普通工人，5名為帶班。在完成問卷調查后，與地處亦莊的一家大型工地的基層管理人員進行了座談。

二、建筑工地安全生產管理取得一定成效，但依然存在隱患

作為安全事故高發的行業，安全問題是整個建筑工地的管理方和工人都關注的問題。應該承認，近年來，建筑工地安全生產設施有了一定程度的改善。在嚴格的管理和監督下，工人基本能夠遵守規定佩戴防護設施；工人參加了安全方面的培訓，或多或少地獲得了安全方面的知識。

在基本安全防護設施方面，通過政府的監管和管理方的改善，工地的安全設施基本完善，工人遵守安全規定的自覺性有所提高。95%以上的建筑工人表示，建筑工地有安全網、防護欄、警示牌以及安全通道等基本防護設施，63.9%的工人認為設施足夠保障安全，23.1%的工人認為基本可以保障安全。96.4%的工人按照要求佩戴安全防護用品。90.1%的工人認為如果要求就要在工作時佩戴安全防護用品。82.4%的工人工表示工地定期進行安全檢查。

在安全培訓方面，幾乎所有的工人都按照規定參加了形式不同的安全培訓，但培訓的效果不盡如人意。53.2%的工人表示，管理方在過去的一年中實施過重要的安全舉措來改善職業安全狀況。當問及具體的措施時，工人回答的具體形式是張貼安全標語、召開建筑工地安全大會。有工人表示，公司召開的安全大會次數比較多。主題很清楚，就是在講安全，每次的安全大會多少能提醒工人要防范安全隱患，注意自身安全。工人對安全方面的基本知識基本都來自不同類型的安全培訓。多數工人對培訓內容基本答不上來；建筑工人對建筑安全的關注往往只停留在戴安全帽、系安全帶、穿安全鞋等安全防護用品上。工人印象最深的就是，管理者要求進入工地要戴安全帽，不戴就罰款。而對于諸如職業安全的有關規定等基本回答不上來，對工傷保險、職業病方面的知識就更加匱乏。有工人反映，開安全會或培訓時人數較多，環境嘈雜，不太清楚公司領導講了些什么。甚至有工人認為參加安全會的好處是趁著開會休息一會兒。

工作場所安全員在保障安全方面起到明顯作用，但與工人的溝通渠道不暢。作為危險性行業，《安全生產法》要求，礦山、建筑施工單位和危險物品的生產、經營、儲存單位，應當設置安全生產管理機構或者配備專職安全生產管理人員。在建筑工地，安全員對安全生產起著非常重要的作用。82.4%的工人知道工地上有安全員，73.6%的工人知道安全員是誰。多數工人是通過安全員佩戴的胸卡、公告欄的照片和安全會議知曉安全員的。工人基本認同安全員的作用，多數工人認為，建筑工地安全狀況的改善，主要靠安全員的監督和日常的提醒。盡管安全員在監督安全方面發揮了一定的作用， 但由于安全員是由建筑公司派出的，和工人之間的溝通渠道不暢。當問工人“如果你在工作中發現了一些可以減少工傷,增加安全的辦法,你會告訴以下哪類人？”這個問題時，84.4%的農民工選擇告訴同班組的工人，72.9%的工人告訴跟自己一起在工地工作的同鄉，69.8%工會告訴帶班或者班組長，選擇告訴包工頭的占38.5%，選擇告訴安全員的只占37.5%。盡管選擇安全員的比例高于安全生產經理、項目經理和工會，但在一線工作場所中，工人選擇將他們發現的辦法告訴安全員的比例最低。

在工人安全生產權利方面，管理方明顯不夠重視。《安全生產法》規定，生產經營單位應向從業人員如實告知作業場所和工作崗位存在的危險因素、防范措施以及事故應急措施。只有31.5%的工人表示他們被很好地告知了其所從事的工作對其健康和安全的危害，50.9%的工人表示沒有被告知。

從以上的描述可以看到，目前建筑工地的安全生產狀況，在自上而下推進的各種嚴格的管理和監督下得到一定程度的改善?？偟膩碚f，這些成效更多地來自于自上而下的政府監管和管理方的控制。而建筑業的生產在工人招募和工作組織形式上存在很大的靈活性和非正規性；工人在生產過程中難以像生產線一樣嚴格控制。因此，工人自下而上的參與安全生產管理，在工作場所顯得尤為重要。

三、惡劣的工作條件和分包制的管理體制是導致建筑業安全生產問題的重要因素

雖然建筑工地逐漸完善了安全生產制度和安全設施，但建筑業農民工沒有勞動合同，長時間的勞動，沒有休假制度，惡劣的生活條件，這些從根本上影響工人安全的工作條件基本上沒有變化。

1.長時間的勞動和惡劣的生活條件

長時間的重體力勞動導致的疲勞可能增加工傷事故的發生率，已經被多項研究證明。調查顯示，建筑工人每周平均工作將近7天，每天平均工作時間10.25小時，97.2%的工人工作時長超過8小時。 長時間的勞作造成工人嚴重的“疲勞感”。在問到“上周是否覺得疲勞”的問題時，近75%的工人表示一半以上的時間會覺得疲勞，其中39.4%的工人每天都覺得疲勞。 49.1%的工人在上個月感到過肌肉疼痛或不舒服。 建筑工地至今沒有休假制度。工人的工資是按工作天數計算的，無論什么樣的主客觀因素，只要一天不工作，這一天就沒有工資。對工人來說，除非有十分特殊情況，他們很少主動選擇休息。 一位工人說，“出來打工不是出來享受的，多出賣體力多掙點錢才是出來的目的，休息一天就少掙一天的錢。”類似的表達在調查中多次聽到。

與以往相比，工人的自我保護意識有所提高。盡管工地上沒有“病假”制度，75.2%的工人認為如果在工作中感到不舒服，會選擇請假。選擇請假的工人中，35歲以下的年輕工人居多數，他們認為“養好身體還是比較重要的，不能為了一天的工資傷了自己”。7月份正值北京高溫，在宿舍訪談時，一個宿舍的工人在一名女工的號召下，在氣溫35度的時候一天休息，他們知道這一天沒有收入。這位女工以前在南方工廠工作的經歷讓她知道高溫休假制度。工人們對病假和高溫休息機制建立的要求也較以往更加突出。

在生活條件方面，工人集中反映最多的是飲用水和食堂飯菜的質量問題。很多工人在工地和宿舍都很難喝到飲用水。工地上和宿舍區提供的開水因為人多水少要排隊才能喝到。宿舍的電壓很低無法使用電器燒水。建筑工人從事的是長時間的重體力勞動，基本飲用水的缺乏供應直接影響工人健康。食堂提供的飯菜質量很低，也很令工人不滿。絕大多數建筑工人居住在工地提供的活動板房內。較之前幾年，住房條件有了一定的改善。在調查見到的宿舍中，基本都居住10人左右。有的宿舍安裝了風扇。近年來一些建筑工人的妻子也來工地工作，但多數沒有單獨的住所，和其他男工居住在一起。暑假期間還有他們的孩子從家鄉到北京探親，也都居住在一起。活動板房的隔音效果很差，如此的居住環境很不利于工人的休息。

2.勞動合同的簽訂率有所提高，但多數工人沒有合同副本

建筑業農民工沒有勞動合同的問題已經存在多年。近年來，在政府的壓力下，簽訂勞動合同的比例有所提高。但勞動合同在保護勞動者權益方面的有效性還存在問題。調查顯示，只有3.6%的工人與建筑公司簽訂勞動合同并且手里留有副本；49.1%的工人簽了合同但是手中沒有副本；25.5%的工人只有和包工頭之間的口頭協議而沒有合同；另外有21.8%的建筑工人沒有合同。

在沒有勞動合同的前提下，大多數工人認為自己和建筑公司沒有直接的關系。建筑公司在分包過程中只和勞務公司有商業關系。工人的安全看似誰都負責，但明顯存在“真空”地帶。在安全方面直接的反映，一是工人的安全培訓和監督可能出現疏漏，在不斷變化的工作場所工作，安全性往往難以得到保證。二是一旦出現工傷，有關工傷的賠付可能出現問題。

3.工人的結構和流動性及其工作特點，增加了安全生產的難度

多個研究報告和新聞報道都顯示，建筑業工人的年齡較大，文化程度不高，流動性強。這些特征在本次調查中再次被證實。初中以下文化程度的工人占82.7%，其中小學文化程度的工人比例超過20%。較低的文化程度限制了工人對安全生產知識的接受程度。在征求工人對安全生產培訓形式的小型座談會上，所有的工人都選擇了影像教學的模式，普遍表示對通常的教學模式和文字材料沒有興趣。負責培訓的安全員也表示，有效的和易于被工人接受的方式只有影像一種方式。

工人很高的流動性表現在工作場所、工作崗位和職業變化三個方面。 第一，越來越細化的分工使得工人不得不經常更換工作場所。工人普遍反映他們在一個建筑工地的工作時間不會超過一年，多數情況是在一個工地的工作時間是三個月左右。在哪個工作場所都是聽從包工頭的指揮和隨時調度。第二，工人頻繁地更換工作崗位。只有16.4%的工人所在的崗位是其第一份工作，這些工人大都很年輕，剛出來打工。另外83.6%的工人都換過工作，平均更換過5.4個工作。有的工人曾在不同的建筑公司工作，有的是在不同的產業就業。例如，一名女工在結婚前曾在制造業的工廠打工，婚后為和丈夫在一起進入工地做小工。 第三，工人的流動性還表現在其在城鄉之間、工業和農業勞動之間的季節性轉換。近80%的農民工來自距離北京較近的河北、河南和山東。每年夏季，相當一批工人要回家鄉麥收。麥收后再回到工地打工。工人快速地流動，增加了培訓的困難。一位工地安全員說：每次例行的培訓都有新來的工人。不斷加入新的工人、不斷更換工作場所，都在一定程度上增加了安全事故發生的可能。

四、有效的工人參與安全管理機制模式的選擇

在政府加強監督，管理方嚴加管控的背景下，建筑業的安全生產方面有了一定的改善。進一步提高安全生產水平，繼續采用自上而下的方式，改善的空間有限。工人參與安全管理，可能是可供選擇的模式之一。

在工人參與管理的問題上，歷來有兩個不同的出發點。一是基于工人團結的力量，即通過工會將工人組織起來，通過集體的力量自下而上地參與；另一個是建立與管理方的合作機制，管理者在合作中可能占主要的地位。在很多工會組織不健全的工作場所中，所謂的參與機制在很大的程度上是“單向”的，即管理方要求工人“合作”，遵從有關安全管理的規定。但有關工人在生產過程中的職業安全權利，如拒絕危險工作和對危險工作的知情權，往往被忽略了。在如此的力量對比下，工人不得不處于“權益受損的結構”中。在承認目前建筑業分包體制下工會組織力量在工作場所中不健全的前提下，建立與管理者合作基礎上的工人參與機制可能是比較現實的選擇。

在西方國家，分包制是主要的生產管理模式，建筑業工會的力量明顯衰減。合作式的工人參與安全管理的機制在英國、美國和瑞典等國被建筑業采用。為了保障機制的有效運行，幾個基本的要素要得到保證：工人安全代表是工人選舉產生的；工人代表有權參加相關的培訓；雇主同意工人代表利用一定的工作時間從事參與管理的工作；工人代表有權獲得有關工作場所安全方面的材料，有權參與有關安全問題的討論和決策等等。事實也證明，合作式的工人參與機制在提高工人安全意識、保障職業安全方面取得了一定的成效。

在中國現階段，通過建立工人參與機制進一步保障建筑業農民工安全，將是一個有益的嘗試。工會在建筑工地的組織不健全，是一個現實的問題。所有被調查的工人都不是工會會員，他們也未見到過任何工會組織的活動。工人參與機制的建立，在一定程度上需要外部力量的推動。工人NGO組織和其他社會公益組織，可能將發揮積極的作用。