清代民國時期西藏社會管理的變遷與特點串

何一民　鄧真

摘要：清代是西藏發展史的一個重要時期。清代，由于西藏被納入到清朝統一的管理之下，結束了西藏內部動亂紛爭的局面，清朝在加強對西藏的管理方面有所創新，無論在政教體制和管理制度等方面都有了突出的變化，并具有時代特點。清季，隨著新政改革，西藏也開始出現早期現代化的趨勢。民國時期，中央政府因國內戰爭頻繁，外部侵略不斷加劇，因而對西藏的管理有所松馳，但始終保持著對西藏的管轄權，保持了西藏領土的完整。與此同時，西藏地方政府也順應時代潮流在社會管理方面有所改革與創新，逐漸向現代化邁進。

關鍵詞：清代民國；西藏；中央政府：政教合一

中圖分類號：K249/252文獻標識碼：A

文章編號：1003-854X（2014）06-0108-06

清代民國時期是西藏發展史上的一個重要階段。清朝加強了對西藏的統治，并在政治、經濟、宗教等方面進行了制度創新；清季民初，西藏社會開啟了現代化的趨勢。

一、中央政府對西藏地方管理的變遷

1.清朝中央政府加強對西藏的管理。建立了一系列制度。推動了西藏的發展與進步

清朝借鑒了元朝和明朝治理西藏的經驗。根據加強中央集權的需要，結合西藏地方特點，對西藏地方的管理作了重大改革，建立了一套不同于以往的、嚴密的、行之有效的管理西藏的制度和措施，從而確保了中央政府對西藏地方行使主權，同時也推動了西藏的發展與進步。

（1）政治上建立機構，制定法律，加強對西藏的管理。一是設立負責管理蒙古、回部和西藏等內陸邊疆民族地區各項事務的中央機構——理藩院（清末改為理藩部）。清崇德元年，成立蒙古衙門，主要分管蒙古事務。崇德三年在蒙古衙門的基礎上成立了理藩院，隸屬禮部。順治年間定尚書。其官制同六部，成為總管邊疆民族事務的中央機構。康熙年間，理藩院機構逐漸完善，因其地位重要而從禮部中獨立出來。清前中期，理藩院直接管理西藏事務，強化了清朝中央政府對西藏地方管轄的主權，促進了多民族國家的統一和發展。

二是設置駐藏大臣，代表中央政府與達賴、班禪以及各呼圖克圖共同管理西藏事務。西藏地方主要官員的任命和重要事務都須經駐藏大臣辦理，駐藏大臣在政治和社會地位上同達賴、班禪平等，互不統屬。駐藏大臣始置于雍正五年，其職權主要為統領駐藏官兵，督導藏王頗羅鼐總理西藏事務。乾隆年間廢王爵，設噶廈，分置僧俗噶倫4人，在駐藏大臣和達賴喇嘛的統轄下協辦藏務。駐藏大臣直接受命于清帝，總攬藏政，不隸屬中央部院，并對清帝直接負責。駐藏大臣制度和噶廈的建立，建立了一套適應西藏地方區情的政教合一管理體制。駐藏大臣與達賴喇嘛有著相互制約的關系，而噶廈也在駐藏大臣和達賴喇嘛的雙重領導下，形成較為嚴密的政府組織體系，有利于西藏地方政治事務的發展，對于推動西藏社會發展起了重要的作用。設置駐藏大臣，是清朝治藏政策的核心措施，正是因為駐藏大臣制度的建立，保證了清朝中央政權一直到滅亡前都在西藏擁有絕對的管轄權。

三是制定相關法律條規，從法律的角度確保清政府對西藏的管轄。清廷先后頒布《酌定西藏善后章程二十三條》、《欽定藏內善后章程二十九條》、《理藩院則例》和《大清會典》等，以法律法規、條例等形式將清中央政府治藏政策和措施合法化和制度化。特別是乾隆五十八年頒布的《欽定藏內善后章程二十九條》，把清朝中央政府在西藏地方行使主權的政府行為條理化、法律化和制度化，成為清中央政府在西藏地方行使主權的施政綱領和行為規范。正是這些法律條規確立了清朝中央政府在西藏的權威，并明確界定了清中央政府的代表——駐藏大臣與達賴喇嘛和西藏地方政府的關系，從而使其制度化和透明化，因而奠定了西藏作為中國不可分割的重要組成部分的法律基礎，并由此增強了西藏僧俗領袖認同西藏是中國重要組成部分的情感。

四是派駐軍隊，鞏固國防和強化地方治安。清中央政府在西藏地方創立清軍駐防制度，駐藏軍隊由駐藏大臣統帥和指揮，除加強國防之外，還參與西藏地方治安管理，對于鞏固國防，保證西藏社會安寧起了重要的作用。清朝駐藏軍隊在一系列挫折中最終走向了制度化、法律化、正規化，是清王朝對西藏行使國家主權的重要標志之一，也為中央政府加強西藏地方事務管理提供了重要保障，是西藏邊防不可忽視的力量，為祖國的統一，抵御外敵入侵做出了不可磨滅的貢獻。

五是開辦近代警政。清末，在駐藏大臣的努力下，“設巡警學堂以教之”，并加強軍事教育。警察的興起在維護西藏地方政府治安上發揮了非常重要的作用，是西藏城市管理向現代化方向轉變的重要標志性事件。

清初以來，清朝中央政府為了加強對西藏的治理和管轄，采取了一系列重要的政治軍事措施，大大加強了清朝中央政府對西藏地方的直接行政管理，維護了中國的統一。

（2）經濟上進行改革，理順西藏經濟秩序，推動經濟發展。一是加強西藏地方財政管理。清前期，清廷對西藏財政沒有進行過多的干預。但由于西藏地方政府機構不完善，財政管理混亂，貪污腐敗嚴重，致使地方財政出現了入不敷出的局面。乾隆五十七年（1792），清廷飭令駐藏大臣清查西藏地方財政，整頓西藏的貨幣鑄造和發行。通過統一貨幣的鑄造與發行，清廷把西藏地方的財政權收歸中央政府。另外，清政府還在西藏實行了一系列有利于社會穩定和經濟發展的措施，如蠲免賦稅、監督財政、財政補貼等。

二是加強商貿稅收管理。乾隆五十七年，清廷對西藏地方與鄰國的貿易活動和關稅征收進行了改革。規定“尼泊爾、克什米爾等外國商人在藏貿易須造具清冊，交駐藏大臣衙門存案備查。外國商人到藏貿易和行走路線須持駐藏大臣所發給執照”。清政府加強對外貿易管理，體現了一個國家對外的關稅主權。

三是加強貨幣管理。清前期，西藏的貨幣鑄造和發行非常混亂，“西藏章卡（市場所流行的一種硬幣）歷來摻假很多”。在清廷的主導下，對西藏的幣制進行改革，加強統一管理。乾隆五十七年，清廷“復允西藏開鑄銀錢，重一錢與五分二種，文日乾隆寶藏，幕用唐古忒字，邊郭識年分”。西藏寶藏局官員由駐藏大臣會同達賴喇嘛選派，于乾隆五十八年開始按照清廷的規定鑄造并發行“乾隆寶藏”銀幣。此前，寶藏局曾設計了全為藏文的銀幣，未得清廷批準，新的“乾隆寶藏”正反兩面分別為漢文和藏文，既象征著藏漢一家，也體現了清廷的權威，并受到藏漢商民的歡迎。由于“乾隆寶藏”的鑄造和發行，使西藏的貨幣得到統一，既有效地抵御了外幣的侵蝕，有利于西藏地方經濟的發展，也維護了清廷對西藏的管轄權。其后西藏寶藏局于嘉慶、道光、光緒年間先后又分別鑄造和發行了“嘉慶寶藏”、“道光寶藏”、“光緒寶藏”等銀錢。清季，隨著西藏對外開埠，英國殖民地印度所鑄造的盧比滲入西藏，并逐漸泛濫。清廷在西藏進一步加強對貨幣的統一管理，“改定西藏貨幣形式，以便次第實行，抵制英、俄貨幣入藏”。宣統二年。清朝再鑄宣統寶藏銀幣，分別為“庫平二錢”和“庫平一錢”兩種面值，正反兩面分別鑄漢文“宣統寶藏”和藏文“宣統西藏寶藏”。清朝中央政府加強對西藏貨幣管理的系列措施，一方面維護了中央政府的權威。強化了對西藏的管轄；另一方面也使西藏的經濟運行相對有序，有利于西藏地方的安定和人民生活的改善，在一定程度上推動了西藏社會經濟的發展。

（3）重視、扶持并利用藏傳佛教格魯派，通過加強對宗教事務的管理來加強對西藏的管轄，同時也利用藏傳佛教的活佛體系來達到西藏內部的權力平衡。有清一代，西藏地區的宗教事務一直被納入到了中央政府的統一管理之下。清王朝從建立開始就與西藏的宗教領袖保持密切的聯系，并對藏傳佛教格魯派明確表示支持，使剛剛取得統治地位的格魯派在西藏站穩腳跟。清朝入主中原后，又相繼采取了多種措施來大力扶持藏傳佛教格魯派。順治十年，順治帝正式冊封五世達賴羅桑嘉措為“達賴喇嘛”。承認達賴在西藏的政治和宗教領袖地位。康熙五十二年，康熙帝冊封班禪為“班禪額爾德尼”，賜金冊金印，班禪在西藏的宗教領袖地位也得到清朝中央政府的確認。這樣，清王朝在西藏確立了達賴、班禪在藏傳佛教格魯派的兩大領袖地位。清王朝之所以在西藏扶持兩個核心。基于多方面的考量。一方面是因活佛轉世，新當選的活佛年齡太小，不能管理教務和政務而出現權力真空；同時選擇活佛往往會出現爭議，甚至引發內斗內亂；如果達賴和班禪并列，可以在內部達到一定的平衡，不至于因達賴或班禪之中任何一人去世而出現權力真空，始終有核心領袖人物能掌控局面；另一方面，達賴和班禪兩大活佛一個在衛藏拉薩，一個在后藏日喀則，分別管轄衛藏和后藏，可以起到相互制衡的作用，不會出現一家獨大的現象，更重要的是兩大活佛都需要通過獲得清朝中央政府的支持來鞏固自己在西藏的地位。因而西藏地方宗教和行政權力的平衡布局有利于清朝中央政府對西藏的直接控制和有效管理，這種格局與駐藏大臣制度相結合，使中央政府對西藏的管轄達到前所未有的程度。

西藏的治藏方針與元朝、明朝的治藏方針有很大差異。元朝對西藏施政采用重點扶植一教一族（即薩迦派之昆氏家族），以靖吐蕃全境的辦法，因而對薩迦派推崇到了無以復加的地步，“元朝尊重喇嘛有妨政事之弊，至不可問”，結果導致西藏內部矛盾斗爭持續不斷。明朝對西藏高僧雖厚禮重用，采用“多封眾建”之法，但就西藏的實際統治地位來講，還是“帕竹政權”一家獨大。而明朝中央政府對西藏的控制力量非常薄弱。清朝在西藏因俗而治，充分尊崇黃教，利用黃教，特別是重點扶持達賴和班禪兩大活佛，同時也采用“多封眾建”的手法，分封數十個活佛，從而起到平衡內外的作用。明末清初，蒙古和碩部在西藏擁有極大的勢力，清朝建立之初，為了穩定西藏大局，采取“從俗從宜”的策略，承認和碩部貴族與達賴等西藏僧俗上層聯合掌握西藏權力的平衡政策。康熙時期，針對情勢的變化，廢除管理政務的第巴職位，建立由清中央政府直接控制的噶倫共同執掌西藏地方政權的新體制。雍正以后更委派駐藏大臣與達賴、班禪共同直接管理西藏。乾隆時期，清朝除對達賴喇嘛和班禪額爾德尼等各個宗教領袖給予崇高待遇外，并通過相關的法律條規等確立了政教合一的管理體制，使達賴喇嘛和班禪額爾德尼等既具有崇高的宗教地位，也有著巨大的政治權力，與駐藏大臣共同管理西藏事務，這樣有利于西藏的穩定與統一。增強其向心力。

清朝與元、明朝在治藏方針上還有一點不同的是，元、明朝中央政府對西藏的宗教事務管理失控。而清朝中央政府從一開始就將西藏的宗教事務納入直接管理之下，不僅達賴、班禪的活佛地位需要得到中央政府的確認才能合法，而且所有的活佛喇嘛及僧眾都在清政府的管轄之下。清政府設有理藩院相關部門主管藏傳佛教事務，并不斷強化具體管理，對所有的活佛喇嘛一律登記造冊，頒布喇嘛禁令，掌管對喇嘛的封授、貢賜等。在加強對宗教管理的同時，清廷制定了以臣民的原則要求西藏僧人，規定雖貴為活佛，也需要遵守朝廷法規。乾隆帝稱：“雖護衛黃教，此正合于王制所謂修其權，不易其俗；齊其政，不移其宜。而惑眾亂法者，仍以王法治之，與內地齊民無異”。王法大于教法，這就是清政府扶持藏傳佛教的基本原則。

清統治者利用藏傳佛教來達到加強對西藏統治的目的，其用意是很明顯的，正如乾隆帝在《喇嘛說》中論道：“蓋佛本無生，豈能轉世？但使今無轉世之呼圖克圖，則數萬番僧無所皈依，不得不如此耳”。這表明乾隆帝雖然不相信活佛轉世，但為了安定西藏和蒙古人心，也不得不尊重其轉世之說。但是當西藏的活佛轉世頻頻出現流弊。并對清朝統治權威構成威脅時，乾隆帝就下定決心對尋找包括達賴喇嘛和班禪額爾德尼在內的大活佛及呼圖克圖靈童的方法進行改革，頒布了金瓶掣簽制度。由于規范了活佛轉世制度，既革除了西藏活佛轉世制度長期存在的弊端，也進一步確立了清朝中央政府在西藏的權威。

清朝前中期的幾位皇帝，特別是乾隆帝能夠把握全局，放眼長遠，故對西藏問題判斷準確，采取了一系列的政策和措施，加強了對西藏的管轄和治理，使之在處理西藏復雜的政治與宗教事務中取得良好成效。⑩這些政策和措施不僅得到西藏僧俗上層社會的衷心擁護，而且也有利于西藏內部的團結和穩定，也在一定程度上促進了西藏的發展。

2.民國中央政府對西藏管理的弱化與努力

民國時期，雖然內地軍閥混戰、外國侵略、革命運動此起彼伏，但歷屆中央政府仍然加強對西藏的管理。盡管民國時期某些時段中央政府對西藏的管轄和治理有鞭長莫及的情況。但西藏并未分離出去，仍然是中國的重要組成部分，民國歷屆中央政府在治藏政策和法律法規等方面大多沿襲清代，并堅持了對西藏的主權管理，因此不能割斷歷史，孤立的看待民國時期西藏與內地錯綜復雜的關系變遷。同時，民國歷屆中央政府對西藏的管理也是元明至清歷朝歷代中央政府對西藏地方管理的繼續和發展，是西藏作為中國不可分割的重要組成部分的象征。

首先，從民國建立以來，中央政府就制定了維護西藏地方主權的法律，確立了民國中央政府對西藏的主權，并規定西藏作為中國領土，是不可分割的重要組成部分。1912年1月1日，中華民國正式宣告成立，西藏在中國的地位即由《中華民國臨時約法》所確立：“中華民國領土為二十二行省，內外蒙古、西藏、青海與各省一樣”。《中華民國臨時約法》在法律上明確規定了中華民國政府對西藏地方擁有主權，西藏地方是中國領土不可分割的組成部分。南京國民政府建立后，相繼在國家的根本大法——《中華民國訓政時期約法》、《中華民國憲法》中，進一步確立了中央政府對西藏享有主權和西藏是中國領土不可分割的重要組成部分@。

其次，中央政府在反對外來勢力對西藏地方的分裂活動方面做了大量的工作，有力地維護了國家主權。如辛亥革命后，英國加緊策動西藏少數分裂分子破壞祖國統一，致使西藏曾一度與中央政府關系疏離。然而在中央政府的堅持和努力下，西藏地方政府在政治上始終未與中央政府完全斷絕關系，雙方一直在為改善關系做出努力。其后歷屆中央政府在反對帝國主義分裂陰謀、維護西藏主權方面立場堅定，絕不妥協，即使是北洋政府也堅決拒絕在英國所策劃的嚴重侵犯我國主權，分裂西藏領土的《西姆拉條約》上簽字，致使其分裂企圖未能得逞。

由于中央政府對西藏上層人士的不斷爭取，促進了西藏地方“向心力”的增強。如十三世達賴喇嘛也曾表示：“余傾心內向，同謀五族幸福”。1940年。十四世達賴喇嘛坐床，也是遵循舊制由國民政府據報審批，并派專使親往拉薩主持坐床大典。1949年，十世班禪額爾德尼坐床，同樣也是由國民政府批準，并派專使主持坐床大典。因而在相當長一段時期西藏地方與中央政府的關系“已趨向恢復正常化”。

第三，對西藏進行財政支持，推動內地與西藏的經濟交流，加強對西藏的經濟管理。民國初年，北京政府在國家的財政預算中，將西藏作為與其他省區一樣的行政單位進行財政投入和政策扶持。“民國時期繼續承擔清代在西藏設立的靖西同知兼亞冬關監督、江孜監督的經費，也同上述理由一樣，改由中央財政部直接開支。清代在西藏設立的前藏糧臺兼后藏糧餉和拉薩、江孜糧務的經費，繼續由民國陸軍部開支。清代在藏及民國初期在內地所辦涉及西藏的學校經費。由民國教育部列入補助邊疆教育款內撥付”。南京國民政府建立后，進一步加強了對西藏商貿的管理。1935年6月20日，財政部就西藏與內地各省通商減免稅一事呈行政院文并擬定具體辦法，規定：“商人欲將西藏土貨由西藏經由海路運往中國各通商口岸時，須向中央政府所派駐藏專員呈報，在一定情況下，西藏運銷內地的貨物享受免稅待遇”。

民國時期，中央政府還制定了相應的教學規章制度，如規定學制學年、經費來源等，加強了對西藏教育的管理；另在拉薩開辦了現代學校，如拉薩國立小學。該小學是西藏現代教育史上第一所比較完全意義上的現代學校，標志著西藏地方教育開始了早期現代化的進程。

二、西藏特殊的政權形式與特殊的管理方式

西藏地方的政權形式在元以后出現了特殊的形式，即建立了在中央政府管轄下的“政教合一”管理體制，由此形成了特殊的管理方式。

西藏地方自元代納入中國版圖之后，歷代中央王朝除了在行政方面加強了對西藏地方的管理和統治之外，還對西藏的宗教進行扶植和管理。元朝扶植了薩迦派的歷代祖師，明朝扶植了噶舉派的帕竹喇本等，清朝扶植了格魯派的達賴喇嘛、班禪等。清代。在清廷的大力扶持下，西藏地方政、教勢力進一步結合，建立了“政教合一”制度。清以后，西藏各地寺院的政治、經濟勢力急劇擴張，寺院組織日趨嚴密，并與西藏農奴制經濟和政治產生了密切的聯系，這就使得寺院成為與西藏地方政府、貴族并列的三大領主。

政教合一制度并非西藏所獨有，但是西藏所建立的政教合一制度與西方和中亞國家的政教合一制度卻有著巨大的區別。西方和中亞國家的政教合一制度主要表現為宗教權威與國家政治權威的高度統一。教主即為國家君主，宗教教義成為治理國家的統治思想，宗教的教法成為國家的根本大法，也成為該政權是否具有合法性的基本依據，宗教的司法制度也成為國家的基本司法制度。西藏所實行的政教合一制度，雖然在某些方面與西方和中亞國家實行的政教合一制度有著若干的相同之處，其基本特征表現為“宗教領袖與政治領袖同為一人，教權和政權合一人之身”。但卻有著根本的區別，即西藏的政教合一制度“其植根于地區性、局部性的環境基礎之上，缺乏獨立政治實體的生存背景，是在中國這個龐大帝國統治之下。特定地區實行的有別于整個國家其他地方政權體制的政治制度”。西藏噶廈政府只是一個隸屬于清朝中央政府管轄的地方政權，并不是一個獨立的政治實體，也不具備外交和國防權力。駐藏大臣代表中央政府統轄西藏的相關政務。達賴喇嘛等活佛雖然具有崇高的宗教地位，但在地方宗教權力與中央政治權力之間，始終是以服從中央政治權力為主，達賴、班禪等活佛的宗教地位和權力的合法性都以是否能夠得到中央政府的認可為前提。因而西藏這種納入到中央政府統一管轄之下的政教合一管理體制，與西方及中亞國家政教合一制度有著根本的區別。西藏的政教合一制度是西藏僧俗領袖“把對國家君主的‘忠與對宗教的‘信緊密結合起來，達到對民眾的政治統治與思想控制”。

清代民國時期，西藏的“政教合一”制度與中國廣大內地所實行的制度迥然不同，也與新疆、蒙古等中國內陸邊疆地區的政治制度也不同，但它卻與西藏的區情相適應。西藏特殊的宗教信仰，以及宗教和政治之間密不可分的關系，使得西藏社會的宗教功能非常突出，西藏政教合一的政治體制有著較為完善的法律制度、職官體系和組織機構，大體奠定了清以后300年間“政教合一”制度的基本模式，對清代西藏城市以及后來的政治、經濟、文化教育和社會發展均產生了深遠的影響。

西藏政教合一下的政府組織機構也相應的實行二元體制，即各級政府組織機構中既有僧人，也有貴族，強調僧俗官員職權的平衡與制約，“在政府的每一個部門包括地方行政機構都是雙重安排的，有一名僧官就有一名或幾名俗官”。例如，在噶廈政府內設噶倫四人，三俗一僧，地位平等，秉承達賴喇嘛和駐藏大臣指示，共同處理藏政。在達賴喇嘛治下的譯倉（秘書處）內設僧官仲譯（秘書），審核噶廈一切公文政令。各級政府機構中的非僧侶官員基本上都是來自貴族家庭，貴族的社會地位、勢力、社會影響和接受教育的程度使他們具有優先權，而平民家庭出身的人幾乎沒有途徑進入到政府官員的行列。

由于推行政教合一，寺院和上層僧侶廣泛參與地方政治，甚至直接參與地方治安管理和司法管理。如在每年的傳昭法會期間，拉薩的社會治安管理則交由哲蚌寺的鐵棒喇嘛負責。在各個大中寺院也設有專職執法僧官（稱為協敖），審理本寺及屬寺僧人的案件。若僧人犯法，先由寺院自己審理，各級政府不得干預。寺院審理案件后的判決與政府判決一樣有效。

清代民國時期，西藏政教合一制度與農奴制度相結合，使社會管理出現了與內地不同的特點。

第一，政教合一體制下，參與城市管理的階層特殊化。在農業社會時期中國的內地參與社會管理的除了官員以外，還有其他多個階層也廣泛參與其中，如地主士紳、商人、手工業者等，在清代，“士紳是地方政府共同管理當地事物的地方精英。與地方政府所具有的正式權力相比，他們屬于非正式權力”。士紳階層作為封建社會統治的階級基礎，其在地方城市上的地位高于普通的居民。但是士紳階層又不直接干預政權，而是利用自己的社會影響力。參與到城市社會管理中。此外，士紳階層還廣泛參與和推動各地城市經濟管理與文化教育的發展。

而在西藏因農奴制和宗教因素影響下，社會人口有嚴格的等級劃分。西藏的教育和知識基本為僧侶集團和貴族集團所壟斷，普通平民極少能夠接受教育，而農奴階層則根本不可能有接受教育的權利，因而在西藏沒有如內地一樣的士紳群體：而一般商人、手工業者等屬于中下級等級，受封建領主（主要是政府、寺院、貴族）階級的剝削和壓迫，特別是手工業者基本上沒有自由，因而他們在城市中基本沒有話語權，不可能發展成為如同內地紳商那樣的社會群體來參與城市管理。西藏城市中也存在工商業行會，但這些行會并不是工商業者自己的組織，而是地方政府運用行政手段設置的機構，其行會的負責人和管理人員直接受西藏地方政府部門管轄，其主要職能是保證滿足封建領主對手工業產品的需要。

西藏森嚴的等級制度對城市的人口和治安管理產生了深遠的影響。與任何等級社會一樣，西藏世俗貴族幾乎在社會生活的各個方面都享有特權，他們不但占有西藏社會的一切優勢資源，而且充分利用這些資源為自己和家族謀取政治利益和經濟利益，以保證一切世俗權力都保留在貴族階層手中。這些特權主要有壟斷教育資源、社會財富、司法行政權和宗教權等。在法律刑罰上，“殺人者以大小論抵”，各等級的人因所處的地位不同，量刑標準及處置方法也因等級不同而有差別。地方政府所屬的各基巧、各宗、各谿政府官員，各莊園領主，各部落頭人等都對其屬下有權辦理訴訟案件。在寺院內部也設有專門管理審理和處罰寺院僧侶的機構，如協敖（執法僧）。西藏地方的法律刑獄制度是三大領主用來維護其利益和統治的工具，具有鮮明的階級性和宗教性。在西藏每一戶較大的貴族家中，都設有監獄，并有腳鐐、手銬、皮鞭等刑具。貴族和寺院通過自己的特權參與到地方城市的管理之中，具有明顯的階級性和宗教性。

第二，西藏地方城市管理出現早期現代化變遷。清末，在全國新政改革浪潮的推動下，西藏也進行了局部的改革，由此啟動了早期現代化。1912年，十三世達賴喇嘛返回西藏后，即仿效西方的現代政治及其管理制度，在清末新政的基礎上進行改革，施行新政。試圖尋求一種適應西藏政教環境的新的管理模式，來維持其在西藏政教中的地位。通過改革，西藏地方的政府機構發生了重大的變化。西藏地方城市逐漸向早期現代化邁進，開始了近代城市管理。

十三世達賴喇嘛改革是在西藏特殊歷史條件下進行的一場主動適應時代需要的社會改革，改革的目的，固然是為了加強和鞏固西藏政教合一的統治，維護封建農奴主階級的利益，但是客觀上促進了西藏早期現代化變革。如在噶廈內新增警察局、電信局、銀行等現代化部門；還試辦現代工業企業，派遣留學生等。這一切都是西藏早期現代化的開端，影響深遠，具有進步意義。

西藏城市的早期現代化主要集中表現為拉薩等城市的城市管理機構設置和基礎設施建設上。1923年，拉薩成立警察局，在城區建立多個警察點，于重要路口設崗哨，以維持社會秩序。警察機構的建立標志著西藏城市治安管理向現代化方向轉變。1931年西藏地方政府將原有的梅吉制造廠、羅堆金幣鑄造廠和奪底造幣廠合并，成立該機構。該機構主要是采用電力鑄造銀幣、銅幣、印刷紙幣，制造槍炮等軍備，還紡織各種氆氌、制造金屬器皿供給上層社會使用。該機構在當時實際上是西藏地方政府現代工業企業的管理部門和地方財政來源的金融機構。1938年，為了加強拉薩市政管理，又成立了“德細勒空”，主要管理社會秩序、監督市場、調解矛盾等。此外，在十三世達賴推行的改革中，還設置了藏醫歷算院、郵政局、電信局、水電廠等城市的基礎設施。這些基礎設施的設立雖然沒有打破或動搖封建農奴制生產關系，但是孕育了西藏早期現代工業的萌芽，給西藏封建農奴制社會帶來了一些早期現代化的氣息。

（責任編輯張衛東）