構建殘疾人體育公共服務體系的研究①

劉永風

(淮海工學院體育部 江蘇連云港 222005)

目前,我國有8502萬殘疾人,涉及2.6億家庭人口,殘疾人是數量多,特性突出且特別需要幫助的社會群體。[1]體育公共服務是實現殘疾人與社會融合的重要途徑。建立完善的殘疾人體育公共服務體系以促進殘疾人事業發展,改善殘疾人狀況,已經成為全面建設小康社會和構建社會主義和諧社會的一項重要而緊迫的任務。所以,從理論上探討如何建構殘疾人體育公共服務體系建設的長效機制無疑具有一定的現實意義,也已成為黨和國家、社會各界必須研究和重視的重要課題。

1 殘疾人體育公共服務體系的解構

公共服務體系建設是一個具有世界性的難題,我國殘疾人公共服務體系建設是在2009年兩會上提出來的方案,這個體系是保障殘疾人公共服務質量的重要舉措。近年來體育公共服務在國內的研究并不陌生。其涵義、內容、具體實施方案已被不少研究者進行闡述。比較各研究者對體育公共服務所下的定義,溫州大學樊炳有教授的觀點更有說服力,他指出體育公共服務是指提供體育公共產品和服務行為的總和,包括加強體育公共設施建設、發展體育公共事業、發展體育公共信息等,為豐富社會公眾生活和參與社會體育活動提供社會保障和創造條件。[2]根據樊教授的觀點可以理解殘疾人體育公共服務體系是在政府引導下的公共部門參與的以滿足各類殘障人士在康復、心理和發展需求,為豐富殘疾人社會生活和享受體育活動提供保障和創造條件,保障其體育權益的各種公益性體育機構和服務的總和。

2 殘疾人體育公共服務的主體和客體

殘疾人體育公共服務主體是一個關鍵因素,占主體作用。它是提供方,要為殘疾人提供必要的體育公共服務,沒有主體,殘疾人體育公共服務整個體系就無從談起,更不可能運轉下去。主體主要包括政府組織、準政府組織、社會組織、企業團體、慈善團體等方面。殘疾人體育公共服務主體可劃分成兩個部分,分別為主體義務和主體自愿,政府組織首當其沖是殘疾人體育公共服務體系建設的最大、重要性最強的主體義務,而企業團體、慈善團體、社會組織等主體自愿是殘疾人體育公共服務體系建設的不能缺少的輔助主體,兩者相輔相承,均不可或缺。不管從哪個角度看,兩者都及其重要,都能夠在殘疾人體育公共服務體系建設過程中發揮自己應有的作用,無論是主體義務還是主體自愿。在殘疾人體育公共服務體系建設過程中,殘疾人體育公共服務主體的全面性、多樣性、互補性是能否為殘疾人提供多層次、廣泛性、個性化的公共服務,并且反映殘疾人群體在享受公共服務的質與量方面起決定性作用的環境變量。

殘疾人體育公共服務客體是需求者,是殘疾人體育公共服務的受益方,即要為他(她)提供體育公共服務,是指享受殘疾人體育公共服務的對象,指在心理、生理、人體結構上,某種組織、功能喪失或者不正常,全部或者部分喪失以正常方式從事某種活動能力的人。最終評價殘疾人體育公共服務體系建設是否達標是殘疾人體育公共服務客體即殘疾人群體及其家庭,殘疾人體育公共服務客體也是殘疾人體育公共服務體系建設的最終裁判。

3 我國殘疾人體育公共服務體系建設的制度基礎

3.1 公共服務體制

建設殘疾人體育公共服務體系,應該從以下二個方面來闡述:一是實現貧困免除,涵蓋培育殘疾人的可行能力。殘疾人是弱勢中的弱勢,特別是農村殘疾人。有關調研數據表明,我國農村中重度殘疾人和老年殘疾人中約有六成人員沒有經濟援助,完全依靠家庭供養,一些殘疾人特別是有重度殘疾人的家庭,家庭經濟抵御風險的壓力非常撥薄弱。[3]要保障殘疾人的生存權,為他們提供基本的生活救助和養老保障,并針對性不斷培訓有就業能力和需求的殘疾人,盡可能為他們提供服務,最大限度地促進其就業,保障他們的基本生活能力。因此,為了實現免除殘疾人的貧困,殘疾人公共服務體系建設尤其是農村殘疾人公共服務體系的建設顯得非常迫切且任重道遠;二是殘疾人基本體育權利的保證。包括獲得體育公共服務,并能享有主動參與體育公共服務的權力。此外,還有享有能借助某些輔助工具參與公共服務的組織以及提供監督。

3.2 公共財政制度

當今市場經濟體制下,沒有經濟輔助是不可能完成的,殘疾人體育公共服務體系的建設必須基于市場和財政來共同完成資源配置問題,否則一切都成為空談。從經濟層面來看,要從“政府能夠做什么”與“市場能做什么”兩個角度來探討。為殘疾人提供體育服務是政府的職責,政府的經濟預算里理應有殘疾人補助這個部分,并要不斷提高財政投入。沒有一定的資金投入是很難在市場經濟競爭中立足,應該認真貫徹落實《殘疾人就業保障金使用和管理辦法》,對殘疾人創業基地(點)建設、殘疾人自主創業項目要給予必要的資金扶持;從管理層面來看,在公共治理視野下,應該普遍受惠予絕大多數殘疾人或一部分某一類型的殘疾人,合理配置與培育以抽象公共服務為主的無形的軟社會資源,在觀念和價值方面為殘疾人提供均等體育公共服務和參與機會。

3.3 社會分配制度

起點公平是實現社會公平分配的重要前提,沒有起點公平就沒有真正的社會公平分配,殘疾人從起點開始就不可能與非殘疾人站在一條分配的起跑線上。殘疾人體育公共服務體系建設在一定程度上有利于平衡社會分配在供給內容方面:公共服務體系要與殘疾人特點相一致,主要包括殘疾人的就業、康復、教育及社會參與等方面,殘疾人理應有優先權;同時要符合城鄉之間、不同地區之以及不同殘疾人群之間的體育公共服務提供內容的特殊性,要加大對農村殘疾人和西部地區殘疾人分配投入。在供給標準方面要注意二點:一是殘疾人事業與其各個組成部分以及殘疾人體育公共服務系統與社會保障系統之間的關系要處理好;二是落實殘疾人體育公共服務均等化,提供社會良性運行和協調發展歸根到底離不開社會資源和社會機會的合理配置,獲取也離不開大致均等適當的公共服務。

殘疾人體系建設是合理配置和分配社會體育設施資源與參與身體鍛煉機會這一根本問題的重要體現,讓殘疾人也能向非殘疾人一樣享受到體育公共服務。只有合理地配置社會體育設施資源與參與身體鍛煉機會,才是更好建設殘疾人體育公共服務體系并設定相應操作方案的良策。

4 比較我國與發達國家殘疾人在體育公共服務建設上的差距

我國8千多萬殘疾人對體育公共服務的需求意識以及我國經濟社會協調發展的戰略目標相比,與發達國家還有很大差距,主要表現在殘疾人公共服務理念不到位、殘疾人權利保護未得到足夠重視、殘疾人體育公共服務經費短缺、殘疾人體育公共服務組織不健全、主體職責不清晰以及殘疾人公共服務不均等方面。[4]

國外發達國家的殘疾人體育基本公共服務發展較為完善,在各個方面基本都能滿足所有殘疾人對體育健身的需求。他們成功經驗總結為三點:一是有較強的體育權利觀念。為了保障殘疾人的體育權利,如美、加拿大兩國在環境無障礙、信息無障礙和交通無障礙、所有設施和服務都必須能夠為殘疾人所享用等具體規定均能在相關法律中找到,使社會關照殘疾人得到法律上的保證,有效地保障殘疾人的體育權利。此外,美國對特殊體育師資培養服務也有著悠久的歷史,美國90—170公法第五款明確提出為特殊體育師資的培養和研究提供資金保障。二是有完善的配套服務。如美國在各級學校和社區中都配置了無障礙公共設施以方便殘疾人活動,并且在體育活動內容和場地上做了不少的努力,確保殘疾人和其他公民一樣可以享有自己的體育權益。三是有科學的評估體系。美國學者研發的健康評估體系能對不同年齡段鍛煉人群作評價,達到標準的人將頒發總統健身獎章,整個系統已在2013年秋季投入全面使用,對于殘疾人的體育健身方案也由總統健身委員會下屬的殘疾人事業部在2013年春天實施。發達國家殘疾人體育公共服務體系建設寶貴的經驗值得我們借鑒。

5 殘疾人體育公共服務體系建設的基本思路

5.1 注重公平優先的價值標準

羅爾斯的《正義論》中指出,社會公平取向不僅力求在經濟、法律制度與法律程序上充分保障每一個人的平等權利和機會,而且要求對社會弱勢群體給予利益優惠,為那些最少社會的成員提供利益補償。文中特別強調“起點公平”的重要性以及要注重社會某種補償機制和再分配政策,包括弱勢群體在內的每一個社會成員都能夠處在平等的地位上,而要這種平等的話,弱勢群體應要有相對于常人的優先權。

當下,受城鄉分割、二元社會格局和經濟社會發展水平等諸方面因素的制約,農村殘疾人的公共服務嚴重落后于城市,城市和農村殘疾人公共服務的發展水平嚴重不平等。因此,首要促進城鄉殘疾人體育公共服務的公平化、均等化,力求構建城鄉一體化的殘疾人體育公共服務體系,均等化也是發達國家在體育公共服務方面最重要的關鍵詞。要將殘疾人體育公共服務納入城鄉統籌發展的范疇,應該通過加大對農村殘疾人公共服務力度的特殊方式,如增加資金投入,傾斜社會分配機制等措施來逐步縮小殘疾人體育公共服務方面的城鄉差距,要增加殘疾人收入,改善殘疾人經濟生活條件。此外,在制度設計層面,應該把殘疾人服務體系納入到整個國家公共服務體系建構的規劃中,來保障殘疾人體育公共服務需求得以滿足。這樣殘疾人體育公共服務的普惠性和實效性才能得以真正有效提高,才能真正體現殘疾人公平優先的價值標準。

5.2 可采用“軟硬混合法”的殘疾人體育法律保障模式

“軟硬混合法”是指在憲法之下,硬法是基礎,在此框架上,各類軟法規范在國家管理、社會治理中各即各位,以不違反硬法規定的方式實行政治和社會共同體的自治。如果將整個法體系比作一棵樹,那么憲法是“根”,硬法是“主干”,而軟法則是“枝葉”。軟法和硬法各有利弊,在保障殘疾人體育權益方面,應把兩者結合起來,取長補短才能更好地建設殘疾人體育公共服務體系。例如《殘疾人保障法》就是屬于普適性和權力性的硬法,而有關殘疾人體育方面制定的綱要、條例、意見等中央和各部委在建國后出臺的有關加強殘疾人體育工作的文件,這些規范多半屬于較靈活的軟法。硬法屬于宏觀層面,雖具有權威性和持久性,但也有不少缺點,比如靈活性且導向性不是很強等等,這樣使得政策的約束力和支持度大大減弱。而軟法與殘疾人的體育權益是緊不可分的,更是對殘疾人體育權益管理的直接規定,具體實施起來更具有操作性,對殘疾人體育權利保障與否和保障程度產生更直接、更具體、更明顯的關系。

5.3 采用多元供給,完善殘疾人體育公共服務設施

現代民主政治的發展客觀上要求公共服務主體多元化,這樣才能滿足人們日益增長的多元公共服務需求。資助運動員公共管理者應當樹立合作治理理念,力求構建政府主導、企業、非政府組織和公民共同參與多元合作的殘疾人服務網絡機制,以共同創造并維護和實現公共體育利益。殘疾人較健全人更加需要社會服務,因為目前我國國情的因素,無容置疑,政府需要肩負主導責任,但不能僅靠政府有限的財力來提供,還應當擴大社會組織、企業私人團體等自愿主體的投入,用義務主體政府的公共資源調動民間或社會的人力、物力與財力參與到殘疾人事業中來。例如與中國奧委會運作資金主要由政府贊助不同,美國奧委會的運作資金來自個體公民的捐贈、贊助、特許使用費、商業經營。美國政府幾乎不出一分錢。

許多事實案例證明,對于殘疾人而言,義務主體支持,自愿主體的支持相互補充、相互依存,才能更好地為殘疾人這一特殊困難的社會階層提供基本的生存和發展環境,從而使他們提高生活質量,有尊嚴地生存和生活。

5.4 健全培訓體系,加強殘疾人體育服務人才培養

目前,我國的社會體育指導員隊伍不斷壯大,但特殊體育指導員的比例僅有1%左右,其規模、數量、質量和服務水平遠遠沒有滿足殘疾人日益增長的體育需求。在殘疾人體育公共服務體系建設中,殘疾人體育服務人才的匱乏已非常的凸顯,現有的殘疾人體育指導員和志愿者也不過是一些殘疾人專干和愛心人士臨時提供的服務,極少的人接受過專業的培訓,大部分并不具備特殊體育指導員資格。針對這種尷尬局面,國家體育總局社體中心應聯合各個相關部門成立殘疾人體育指導員培訓機構,擴大特殊社會指導員的人員規模,加大培養力度,建立起省、市、縣、區多級多層次的培訓體系。

5.5 加強制度保障,健全特殊體育公共服務組織

政府相關部門需要制定和落實具體的政策、法規,完善制度保障,加強體育組織建設。如建立殘疾人體育社團的實體化、社區殘疾人體育俱樂部等。實施崗位責任制、服務承諾制、強化政府績效管理等一系列規章制度,為滿足殘疾人體育需求發揮積極的作用。

[1]中國殘疾人聯合會網站.2010年末全國殘疾人總數及各類不同殘疾等級人數[EB/OL].http://www.cdpf.org.cn.2012-06-26.

[2]樊炳有.體育公共服務的理論框架及系統結構[J].體育學刊,2009,16(6):14-19.

[3]王建倫.部分資金補貼農村殘疾人生產生活[EB/OL].中國網http://www.china.com.cn 2007-03-11.

[4]肖麗琴.我國殘疾人體育基本公共服務研究[J].成都體育學院學報,2012,37(2):10-13.