村鎮區域土地集約利用研究綜述及展望

孫加鳳 （浙江省城鄉規劃設計研究院，浙江 杭州 310007）

0 引 言

我國正處于城市化、工業化快速發展時期，由于小城鎮在城市與農村地區的橋梁和紐帶作用，小城鎮建設，伴隨著城鎮周邊的農村居民點撤并，成為城鄉統籌戰略下的熱點。由于小城鎮建設的規劃管理水平遠低于一般城市，其在快速發展過程中空間無序擴張、土地資源粗放使用等問題逐漸凸顯。因此，國家在國土資源節約集約利用方面的政策和力度也越來越強。2005年6月，國土資源部在江蘇無錫召開研討會，明確提出節約集約用地的三層含義；2008年，黨的十七屆三中全會提出要堅持“最嚴格的集約用地制度”，與最嚴格的耕地保護制度并稱為“兩個最嚴格”土地管理制度。在城市土地集約利用得到理論界、規劃界和政府部門的高度重視[1]之后，小城鎮乃至村鎮地區的土地集約利用的研究和實踐也開始展開。

1 村鎮土地集約利用的概念與內涵

1.1 村鎮區域概念

《土地利用現狀分類》（GBT21010-2007）中界定：“村”指農村居民點建設用地，“鎮”指建制鎮建設用地，“村鎮”指鎮行政區范圍內的所有建設用地，包括農村居民點和建制鎮。同年出臺的《鎮規劃標準》（GB50188-2007）提出該標準適用于“全國縣級人民政府駐地以外的鎮規劃”，也即將縣級人民政府駐地鎮納入了城市范疇。因此，筆者認為村鎮區域應包括中心鎮（縣級政府駐地鎮除外）、一般鎮、鄉集鎮、中心村、基層村（詳見圖1）。

1.2 村鎮土地集約利用內涵

早在“九五”后期，城市進入快速發展階段，國家就開始關于集約發展的問題，土地作為發展的重要資源，被作為集約發展研究的重要切入點，學者們在城鎮土地投入產出、利用效率、評價方法、模式、路徑等方面展開研究[2]。

圖1 村鎮區域范圍示意圖

緊跟城市土地集約利用研究步伐，近年來村鎮地區尤其是以小城鎮為重點的土地集約利用也開始展開實踐，但對村鎮土地集約利用的概念、內涵仍主要以城市為參照，未形成統一的認識。一些學者強調小城鎮土地集約利用的經濟和綜合效益、局部和整體質量、結果和過程效率；一些學者則側重于農村居民點的土地集約利用研究，力圖在對農村居民點整理模式、區域差異的比較分析等研究基礎上，借助城市規劃、土地置換、土地用途管制及地價稅收杠桿等手段實現土地的集約利用。[3-15]

筆者認為，村鎮區域與城市區域存在著很大的區別，一方面村鎮區域涵蓋了大量的農村居民點、廣闊的農地耕地和生態保護空間；另一方面村鎮區域的土地權屬多元化，相比城市更為復雜。因此村鎮區域土地集約利用的研究應覆蓋村鎮建設、農業用地、生態用地三個方面，內涵應在用地總量控制、結構優化、效益提高的基礎上，更加強調城鄉協調、生態環境、可持續發展等目標，實現經濟效益、社會效益、生態效益的最優化。

2 村鎮區域土地集約利用理論與實踐

2.1 村鎮區域土地集約利用理論研究

村鎮區域土地集約利用是一個相對較新的研究領域,相關理論主要來源于農業用地和城市用地集約利用的相關研究。

對土地集約利用的研究，最早來自古典經濟學，李嘉圖等人在研究農業地租問題中，發現并證明了農地集約耕作中的報酬遞減規律，并認為集約利用是級差地租產生的原因。馬克思在此基礎上將級差地租分為級差地租Ⅰ、級差地租Ⅱ，并給耕地集約利用下了明確定義：“在經濟學上，所謂耕作集約化，無非是指資本集中在同一土地上，而不是分散在若干毗鄰的土地上。”[16]

此后，經濟學、區位理論、城市規劃理論也涉及了土地集約利用研究。經濟學家主要從如何經濟地使用土地角度進行研究，反映的土地投入與產出的關系，以19世紀杜能農業區位論、20世紀初韋伯工業區位論、20世紀30年代克里斯泰勒中心地理論以及廖什市場區位論等為代表的區位理論研究，主要從地理學空間區位角度研究產業發展的最佳布局，雖然本質上是反映如何使廠商成本最小化，但他們使國家對土地的集約利用有了一定方向。上世紀末，新制度經濟學派興起，羅納德·科斯以及巴澤爾等人從市場經濟下土地產權角度研究了資源配置效率問題，通過明晰產權使社會資源配置過程中不產生交易成本損失[17]。本世紀初美國土地經濟學家理查德·T·伊利在《土地經濟學原理》中闡明了人口、土地資源的稀缺性、地價等因素對土地集約利用的影響，指出“地價昂貴的第一個后果是，使人們不得不高度集約利用土地”[18]。在城市規劃理論方面，自19世紀末霍華德“田園城市”理論、沙里寧有機疏散理論、萊特“廣畝城市”理論，到20世紀《雅典憲章》、《馬丘比丘憲章》頒布，逐步開始將城市地區作為集居住、工作、交通、游憩于一體的有機體進行研究，強調各功能的有機組織、與環境相和諧；1987年聯合國環境與發展委員會提交《我們共同的未來》報告，對可持續下了準確、嚴格定義[19]，“精明增長”、“緊湊式發展”理念也開始在歐美國家盛行，西方國家精明增長通過遏制城市無序蔓延，提高土地使用效率，實現土地資源的合理利用和保護。[20]

國內的土地集約利用研究主要從20世紀90年代開始迅速開展，主要針對我國土地利用效率低下的問題展開，在國外已有的理論研究基礎上，研究重點放在土地集約利用的內涵和途徑上，尤以城市土地集約利用內涵為主，村鎮區域的土地集約利用研究處于起步階段，近年來主要集中在小城鎮及開發區土地集約利用、農村居民點土地集約利用和農用地集約利用三個方面，理論內涵、方法途徑均以城市為參照。

2.2 村鎮區域土地集約利用技術方法

2.2.1 國外土地集約利用技術方法

縱觀國際上土地資源優化配置和土地可持續利用研究，主要包括兩大部分內容。

一部分是土地資源優化配置和土地可持續利用評價的理論和方法，包括評價的指標體系、評價方法、評價流程和它們在具體案例中的應用。在20世紀30年代以前，英國、俄國、德國為土地征稅而開展土地評價，此后在此基礎上提出了土地適應性評價分類系統，1976年FAO正式公布《土地評價綱要》，標志著世界上土地評價研究廣泛展開并趨向成熟。在此基礎上，澳大利亞聯邦科學與工業組織、英國土地資源開發中心等研究機構積極開展非農土地評價，并于土地利用規劃相結合，使得土地評價研究囊括了農業用地、工業用地、城鎮建設用地等多種類型用地，但迄今為止，尚未形成大家普遍接受的指標體系和評價方法。

另一部分是土地資源優化配置和土地可持續利用的綜合模型研究，包括土地利用格局與過程研究、土地可持續利用系統的調控、土地持續利用綜合技術措施等，其中綜合研究模型構建（如IMAGE1模型、CLUE模型、IMPEL模型、LU/GEC-1模型等）是深入了解土地持續變化過程、機理和環境影響的重要手段，GIS、RS等技術為定量和多種方法的綜合提供了可能，在檢測、跟蹤、反饋等動態管理中的運用較為突出[21]。國際上的土地集約利用研究從最初的農業用地，到近年來在城鎮、工業、旅游區、開發區均已涉及，尤其是現代信息技術手段的應用，推動了土地利用逐步從簡單評價走向模型、動態評價，為土地集約利用研究提供了重要技術支撐。

2.2.2 國內村鎮區域土地集約利用技術方法

國內的土地集約利用研究起步較晚，相比如國外多層次、多樣化的研究，國內研究主要集中在宏觀層面的集約利用程度評價和潛力分析方面，尤其是定量分析多結合具體案例，以簡單的指標體系分析為主，模型分析、動態模擬基本還是技術空白。但從土地集約利用覆蓋面來看，目前研究基本涵蓋農用地、村鎮建設用地及農村居民點用地等多個方面。

首先從農用地集約利用來看，研究主要在于耕地的集約利用，評價方法和研究成果相對較少，主要研究方法包括層次分析法、多因素綜合評價法、神經網絡法、主成分分析法等幾種方法，并開始利用GIS等軟件技術。

其次是村鎮建設用地集約利用，主要參照城市土地集約利用研究思路。從技術方法研究來看，有學者從空間尺度，將村鎮土地集約利用劃分為宏觀評價、中觀評價和微觀評價；在評價內容方面，有學者提出對土地集約利用的現狀和潛力進行評價；有學者結合我國實際提出城鎮土地集約利用的評價指標體系和評價方法；還有一些研究者提出因地制宜、注重約束條件、效率和發展趨勢的評價思路。李楠等人構建了單項評價和綜合評價相結合的村鎮建設用地集約利用效果評價方法，并通過對示范區四川省金堂縣竹篙鎮和鳳凰村的實證研究，對節地效果評價做出了一定的探索[22]；王玉瑤以成都平原地區為例，從設計方面入手，從選址、規模、交通、用地構成、空間布局等要素出發，探索了集約發展與空間規劃結合的方法思路[23]；姜立忠則以浙江開化縣為例，總結了推行節約集約利用土地的主要做法，包括了城鎮建設用地、農居點用地、耕地多個方面[24]；李安國則對江蘇省蘇南蘇北選取的“四村鎮”節約集約用地的主要經驗做法進行了總結，并針對村莊建設用地開發缺乏前瞻性、村土地權屬問題隱患多、村莊居民集中區配套不足等問題，提出了針對性建議[25]。

第三是村鎮區域的農村居民點集約利用，研究主要集中在整理模式、整理潛力測算、農居點用地標準研究階段，且研究對象均以小城鎮農村集聚點的個案為主，橫向乃至縱向的可對比性均較差，相關研究均處于探索階段，尚未形成取得共識的研究體系[7、11、19]。如潘祥偉、王成芳等人分別結合江蘇省南通市、珠三角地區情況，從產業聚集和村鎮居民點聚集角度，探討工業化、城鎮化進程中土地集約利用和緩解用地矛盾的途徑[26、30]；徐菲則以蘇州農村地區為例，探討土地集約利用的影響因素和動力機制，審視、解讀農村居民點集約利用的演繹過程和多元訴求，并從宏觀、中觀、微觀三個層次構建農村居民點規劃新體系[27]。

2.3 村鎮區域土地集約利用指標體系研究

從國內土地集約利用研究進展來看，多因素綜合評價法是最為常用的定量研究方法，因此指標體系的構建也就成了土地集約利用評價的核心內容。參考城市土地集約利用的評價層次和指標體系，學者們也開始嘗試構建村鎮地區土地集約利用的指標體系，邵曉梅、王靜強調指標體系社會、經濟、生態效益相統一的原則，提出設立投入強度、利用程度、產出效率三個標準層，分別對農用地、村鎮建設用地、生態用地構建集約用地指標體系；李南潔、姜樹輝等人借助于GIS技術，從布局緊湊度、土地利用強度、投入強度、利用效率4個方面對長三角地區的村鎮居民點集約性進行評價研究；也有學者參考城市土地集約利用的指標體系構建原則，從宏觀、中觀、微觀三個層次構建相應的指標體系[28-30]。總結起來，目前村鎮地區土地集約利用指標體系的研究在強調土地利用經濟效益的同時，也將社會效益、環境效益納入評價體系，一些學者也開始從關注靜態評價向動態變化轉變（見表1）。

村鎮地區土地集約利用評價指標體系 表1

總體而言，村鎮區域土地集約利用指標體系的構建尚處于嘗試階段，現有的研究也多為個例研究，但學者們普遍意識到村鎮地區土地集約利用評價指標體系的必要性，一方面可以加深對地方土地利用粗放問題的認識，評價現有的規劃實施；另一方面要對規劃編制和管理具有指導意義。

3 村鎮區域土地集約利用研究趨勢展望

3.1 研究內容和空間尺度還有待深化、拓展

村鎮區域土地集約利用現有的研究成果主要集中于小城鎮集鎮區的建設用地集約利用，對農村地區的集約發展、土地集約利用研究還比較薄弱，尤其是與農業現代化相關的農地研究基本處于空缺，應在下一階段有所加強；空間尺度上主要集中在村鎮個體，應逐步向村鎮集群組成的區域如縣（市）域、城鎮地區等更大尺度空間拓展，同時向村鎮內部具體地塊集約利用深化、細化，從而形成內容完善、尺度全面、層次分明的研究體系。

3.2 應重視RS、GIS等現代信息技術在定量分析中的應用

國內的土地集約利用與國外的主要差距在于信息技術的應用和研究方法。國外的土地集約利用研究基于成熟的土地管理框架和完善的土地信息數據，為各個層次的定量分析和模型構建提供支撐。我國村鎮區域的土地集約利用研究也應該更加關注于RS、GIS等信息技術手段下的基礎數據獲得，在此基礎上改變傳統定性分析和簡單定量分析，通過信息技術平臺，運用系統動力學模型、人工神經網絡等現代方法、模型，對土地集約利用的時空動態進行模擬仿真，為土地集約利用評價、引導提供支撐。

3.3 土地集約利用指標體系應注重多元化、區域性、動態性和可操作性

未來相當長的一段時間內，指標體系的研究仍將是村鎮區域土地集約利用評價研究的重要內容，但指標體系構建應逐步優化，強調多元化、區域性、動態性和可操作性。首先，應明確評價的目的是多元目標最優化，指標體系的構筑應強調社會、經濟、生態等多個方面。其次，應認識到不同的空間尺度、地理區域，指標要求具有差異性，在研究中有必要強調指標體系對地理區域的指示性，根據我國的不同區域地理狀況劃分不同研究區域。第三，認識到土地集約利用是動態發展過程，在指標體系構建中需考慮到現狀評價和未來發展潛力評價雙重要求，對待不同發展階段的村鎮應有不同的評價標準。第四，需增強指標體系的可操作性，一方面考慮到土地集約利用政策普及性，指標體系應強調簡單易懂、數據的可得性和延續性；另一方面指標體系的制定應與土地集約利用的路徑緊密結合，體現市場調節機制、政府宏觀調控機制、公眾參與機制等多元實施機制的落實指導。

3.4 應緊密結合村鎮區域集約發展面臨的現實問題進行路徑策略研究

一直以來村鎮區域土地集約利用研究都是跟隨著城市地區土地集約利用的研究方法、路徑，實際上村鎮區域與城市存在著很大的差異性，如土地利用類型與城市用地存在差別，土地權屬主體更為復雜、村鎮區域市場調節能力薄弱、基層政府財政能力有限、村鎮區域規劃和管理水平有限、村鎮區域的耕地紅線壓力更大等等方面，這也就決定了村鎮區域土地集約利用評價更為復雜和多元，村鎮區域的集約發展路徑也不可能照搬城市，需要結合國家相關政策，進行村鎮區域體制機制創新，探索切實可行的村鎮區域土地集約利用路徑策略。

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