蘇北農村土地使用和流轉情況調查
——以淮安市為例

孫 勤，秦 磊

(徐州工程學院 經濟學院，江蘇 徐州 221008)

農村土地的利用效率與現代化水平是我國尋求解決“三農”問題的關鍵，而對土地流轉、實行規?；洜I又是走向現代化農業的必由之路。為此，筆者走訪了淮安市3個縣的10個鄉鎮，對農村土地流轉情況進行了實地考察，希望通過對該區域的研究為我國農村土地流轉市場的完善與土地流轉機制的建設提供可靠依據。

一、淮安市農村經濟發展的總體情況

淮安市位于江淮平原東部，為淮河與京杭大運河交接點，是長三角城市經濟協調會成員市之一。受季風氣候影響，四季分明，雨量集中，雨熱同季，光能充足，熱量富裕，適合多種農作物生長，如小麥、水稻、玉米、大豆和高粱等。降水分布特征是南部多于北部，東部多于西部。降水年內變化明顯，夏半年由于受梅雨季節的影響，降水比較集中。全市占地面積達10 072平方公里。下設5區4縣，分別為清浦區、清河區、淮陰區、楚州區、開發區 (新增)以及漣水縣、洪澤縣、盱眙縣和金湖縣。北部地區(如漣水縣和清河區)多為平原地帶，有利于機械化耕種和小麥種植。南部地區 (如盱眙縣和金湖縣)為丘陵地帶，山上多種果樹。境內有洪澤湖、青龍湖、白馬湖、勺湖和淮河等，漁業資源較為豐富。截至2012年底，全市共有鄉鎮115個，街道辦事處11個，年末總人口546.81萬人，其中農村從業人員為210.71萬人。全年生產總值為1 920.91億元，第一產業占比為12.86%，比上年增加了4.30%;糧食播種面積約為980.64萬畝，總產量為456.11萬噸，分別比上年增加了0.60%和0.59%。全年豬牛羊肉產量20.81萬噸，水產總量為25.17萬噸。農民人均純收入和人均消費支出分別為9 838元和6 493元，各增長13.80%和10.07%。

二、淮安市土地使用和流轉情況分析

為了較為真實地反映淮安市農村土地使用和流轉情況，我們主要通過以下四類指標來開展研究:一是土地占用指標;二是農業人口指標;三是土地使用效益指標;四是土地流轉指標。

1.土地占用指標

土地占用指標主要反映一個地區土地資源的總面積以及農業用地的擁有總量情況。淮安市土地資源的總面積以及農業用地擁有總量如表1所示。

表1 淮安市土地資源的總面積以及農業用地擁有總量

土地占用指標具體又包括四個二級指標，土地總量用來反映該地區土地的總體情況，包括農業用地、建設用地、宅基地以及閑置土地等在內的所有土地，淮安市土地總面積在1 510.80萬畝左右。農業用地是指該地區可用于農業經營活動的土地基數，因為土地流轉是基于農業經營活動范圍之內的，所以一個地區農業用地的總量決定了該地區土地流轉的潛力。當然，該數值不是固定不變的。由于閑置土地的有效利用以及耕地被工業用地大規模利用等因素的影響，它會在一定的范圍內出現上下波動的狀態?；窗彩?010—2012年農業用地占土地總面積的比重分別為76.33%、76.93%和77.49%，呈現緩慢增長的趨勢。人均耕地面積是用來反映耕地的人均占有量，該指標近三年內分別比上一年下降了1.08%和0.91%，處于下降的趨勢。復種指數是反映耕地利用程度的指標，該指標越大，說明耕地的利用程度越高?；窗彩械膹头N指數接近200%，土地利用程度較高。

2.農業人口指標

農業人口指標主要反映一個地區從事農業生產經營活動的勞動力情況?；窗彩修r業人口和從事農業生產經營活動的勞動力如表2所示。

表2 淮安市農業人口和從事農業生產經營活動的勞動力

農業人口指標具體又包括四個二級指標:我們用農村人口/總人口計算得出2010—2012年農村人口占總人口的比重分別為67.43%、65.56%和62.39%。可見淮安市城市化率還不高，農業人口比重較大，但有下降的趨勢。農業從業人數占農村人口的比重分別為70.15%、62.19%和61.76%。該數值下降的原因主要是大量農村勞動力常年棄農外出務工，導致農業從業人數出現短缺。兼業是指農民除了從事農業勞動外還從事其他的工作以獲取更多的收入，兼業化水平指標就是用來反映那些既從事農業又從事其他工作的勞動力占農業勞動力的比重。由于受到農村勞動力減少的影響，近三年該市的兼業化水平指數有所上升。

3.土地使用效益指標

土地使用效益指標主要反映土地農業經營所帶來的經濟效益。淮安市土地農業經營所帶來的經濟效益如表3所示。

表3 淮安市土地農業經營所帶來的經濟效益

土地使用效益指標具體又包括三個二級指標。地均農業產值指每畝地農業生產帶來的收入。該指標越高，說明土地利用效率越高，單位土地投入獲得的收益越高。隨著農業現代化的發展，農業的生產管理的越來越科學，土地的利用效率不斷提高，農業產值增加的趨勢較為明顯。土地經濟效益是用來衡量土地收入對農村家庭收入的貢獻程度。該指標越接近1，說明土地收入對家庭收入貢獻越大;越接近0，說明該貢獻越小。淮安市近三年的指數都在0.5以下，說明土地收入對家庭收入的影響不大。農民人均收入是用來反映農民生活水平的重要指標，2011年比2010年增加了19.52%，2012年比2011年增加了13.80%。

4.土地流轉指標

土地流轉指標主要反映一個地區土地使用和流轉的規模、參與農民戶數、農民參與意愿以及土地流轉過程中是否簽訂合同情況。淮安市土地使用和流轉情況如表4所示。

表4 土地流轉指標

土地流轉指標具體又包括四個二級指標?？偭鬓D規模是指所有流轉的土地占土地總面積之比，按照土地流轉的去向分為農、林、牧、副、漁五類。它們主要用來反映流轉后的土地使用狀況，研究該地區流轉的趨勢。從調查數據我們得知，淮安市土地流轉主要在種植業，就2010—2012年來看，它們占總流轉規模的比重分別為88.90%、89.39%和90.14%，并有繼續上升的趨勢。而參與農戶的個數從2010年的57.36萬人增至2012年的74.69萬人，占當年農戶數的55.29%、62.04%和76.62%，增長的趨勢較為明顯。由此可見，農民對于土地流轉大多還是支持和歡迎的。然而，大多數的農戶都是在口頭協議下進行流轉的，流轉雙方基本上都是親朋好友，簽訂合同的農戶數量卻是少之又少，2010—2012年占參與農戶的比重分別為19.88%、24.15%和29.53%。

綜上所述，淮安市的土地流轉得到了市政府的大力支持。從對相關領導的采訪中我們得知，該市意在通過重點培養少量的規模經營大戶來作為現代農業的實驗基地，然后慢慢地向各個鄉鎮延伸。而越來越少的農業勞動力和農村人口將促使著土地流轉的快速進行。較高的土地使用效率和加速進行的土地的流轉行為使該市向現代農業轉變的步伐加快。

三、淮安市土地使用和流轉中存在的問題

1.傳統思想觀念的束縛

根據調查得到的信息，我們發現很多農民不愿意將自己的土地流轉給別人。農民這種保守的思想觀念絕大對數來自45歲以上且尚有勞動能力的中年人，他們大多數是因為害怕自己的土地流轉出去后無法收回，另一些人則擔心自己的土地流轉后會被損壞和自己的利益得不到保障。相比之下，他們常年在外務工的子女對土地流轉卻持比較歡迎的態度。但是，老人們對土地那種特殊的情感，最終使得他們無法轉出土地，從而導致這些中年人成為土地最直接的勞動者，使得土地的使用效率大大降低。除農民以外，一些基層干部對土地流轉的認識也不夠到位，主要表現在他們對土地流轉不夠重視，不能行之有效地處理流轉中的問題，加上引導力不夠，缺乏對土地流轉過程的監督與管理，在一定程度上影響著流轉的進行。

2.流轉市場中相關服務機構不健全和信息流通不順暢

土地流轉市場的不健全也是阻礙土地流轉的重要因素。我們調查發現，很多鄉鎮沒有設置相關的服務組織，農民在土地流轉中遇到矛盾時不知道該找誰來解決，沒有統一的管理與服務的組織。一些鄉鎮由村委會來臨時履行相關的職責，但由于農民在土地流轉過程中矛盾繁多且難以解決，使得他們大多不愿意把精力放在土地流轉的服務上，從而導致管理行為的缺失。另外，在土地流轉市場中，信息流通不順暢也影響著流轉的進行。有的農民希望把土地轉出去，卻找不到愿意轉入的人;而有的人想轉入土地，卻又不知道哪些農民愿意轉入以及他們轉出的土地是否方便自己進行規模經營。

3.農業技術研究和管理人才不足

通過對淮安市下屬縣區幾家農場的實地走訪，我們發現農業技術人才的缺失是他們遇到的共同問題。很多農場的管理只有一個人來負責，嚴重缺乏農業生產的研究人員，大多還是依靠經驗來管理和經營，遠遠沒有達到現代農業的生產要求。在除草和插秧等環節中依然依靠雇傭人力來勞作。但隨著進城務工人數的不斷增加，可雇傭的勞動力越來越少，使得土地轉入者承擔了較大的成本控制風險，在一定程度上限制了流轉的規?；洜I。

4.部分農民流轉行為不規范，缺少法律意識

農民流轉行為不規范已經成為土地流轉中普遍存在的問題，主要反映為農民法律意識的淡薄。調查數據顯示，大部分農民的土地流轉都是在雙方口頭承諾的基礎上進行的，他們的流轉規模一般在10畝以下且一般是親屬和朋友之間的流轉，而簽訂合同只發生在那些經營規模比較大的地區。另外，在簽訂合同的過程中也存在很多不規范的行為。十七屆三中全會明確強調土地流轉是在農民自愿的前提下進行的，而有的地方則是利用農民不懂法強迫農民簽訂合同。這些不規范的流轉行為導致了農民的合法權益不能得到有效的保障。

四、健全蘇北土地流轉制度和提高土地使用效率的對策

1.加大宣傳，鼓勵農民土地流轉

借助電視、廣播和報紙等媒體深入農村宣傳土地流轉政策，向農民講解土地流轉的好處，引導農民土地流轉的意愿，提高農民流轉的積極性?？梢栽诟鱾€鄉鎮培養幾個流轉對象，通過榜樣的力量來帶動附近村民積極參與進來。人都有趨利的特性，只要讓農民嘗到了流轉的甜頭，大家就會很快接受這種方式。同時也要改變農村基層干部對土地流轉制度的認知，讓他們了解該制度對我國現代農業發展的重要性，從思想上加以教育，必要的時候可以把土地流轉制度的實施情況作為各村干部業績考核的一個內容。

2.完善流轉市場和服務組織

完善流轉市場首先要做的就是建立一個公平公正的流轉價格體系和信息發布平臺。在這個平臺上，那些想轉入或轉出的人都能及時獲取供求信息，減少因信息阻礙導致的不能流轉的現象。想轉出土地的農民可以根據自己土地的肥沃程度和市場價格給出合理的流轉價格，而轉入者也可以根據自己的承受能力給予相應的報價或者雙方在協商下進行，對于地塊好求租人多的土地可以采用競標的方式來解決。另外，服務組織的建立也是必不可少的，它是實施土地流轉制度的重要保障。服務組織可以承擔農民糾紛問題的處理工作、傭工的介紹和信息咨詢以及流動農機隊的雇傭等服務。

3.培養現代農業的技術人才和管理人才，提高農業的科學化管理水平

現代農業技術人才和管理人才的缺失是淮安市各鄉鎮面臨的普遍問題。農民作為教育程度較低的一個人群，他們雖然選擇了轉包、互換、租賃、轉讓和委托耕種等方式進行了土地流轉，但在流轉后卻不懂得如何進行有效的管理?，F代農業管理人才可以最大地發揮人的潛力，融入了現代農業的管理理念，更加標準化、規范化和科學化地管理農業生產的每一個步驟。根據市場的需要和土地的特點進行針對性管理來盡可能獲得最大的收益。而農業技術人才則負責農業的創新研究，包括在家庭承包責任制下，怎樣在保證農民利益的前提下把零散的土地流轉到一起，便于規模化經營和現代化生產以及農作物的選種、育種、施肥、防蟲害和綠色無公害種植以及農業生態圈的設計與建設等研究。同時探索符合各鄉鎮特點的流轉方式，尋找盡可能避免矛盾和保障農民利益的途徑和經驗。

4.加強農民的法律意識和流轉的監督力度

加強農民的法律意識意在維護農民的合法權利和促使土地流轉制度依法實施。土地流轉制度有三不準，即不準改變土地集體所有的性質、不準改變土地的用途和不準損害農民的合法權益。如果農民知道土地流轉的相關法律政策，就不會出現個別地方被強行轉出土地的現象。同時，農民在土地流轉后也應該具有監督的權利，一旦出現土地用途被改變的現象，政府應該鼓勵舉報并予以獎勵。各基層干部也有監督所服務的鄉鎮土地流轉合法性的職責，督促那些通過口頭協議流轉的農戶盡快簽署合同，以保證流轉的合法化。