現(xiàn)階段森林采伐管理存在的問題及對(duì)策

胡浩然

摘要：指出了建立系統(tǒng)完善的森林采伐管理制度對(duì)提高我國的林業(yè)資源經(jīng)營管理水平以及保障我國經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展都有著極其重要的現(xiàn)實(shí)意義。針對(duì)我國現(xiàn)行森林采伐管理制度存在的問題，從建立適應(yīng)性森林采伐管理體制、改進(jìn)采伐限額編制與管理方法、解決設(shè)租與尋租行為等幾個(gè)方面探討了改革采伐管理制度的具體措施。

關(guān)鍵詞：森林采伐；管理制度；問題；對(duì)策

1引言

我國現(xiàn)行的森林采伐管理制度為采伐限額管理為核心，其中囊括了森林經(jīng)營年度生產(chǎn)計(jì)劃、商品林采伐限額管理制度、憑證加工以及運(yùn)輸制度等。采用限額管理的目的是有效控制森林資源的消耗，對(duì)資源進(jìn)行有節(jié)制、有規(guī)劃的利用，保障森林資源的可持續(xù)發(fā)展，從而使我國森林資源在生態(tài)綠化效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益上達(dá)到最大化。自從我國開展“明晰產(chǎn)權(quán)、減輕稅費(fèi)、放活經(jīng)營、規(guī)范流轉(zhuǎn)”的集體林權(quán)制度改革方案以來，經(jīng)營主體的轉(zhuǎn)變與林木采伐管理制度的變革與我國市場經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展所激化的矛盾性日益凸顯。深入分析我國現(xiàn)階段森林采伐管理制度存在的諸多制約性問題，完善采伐管理制度成為亟待解決的重要課題。

2我國森林采伐管理制度存在的問題

我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展對(duì)林木資源的需求量極大，制定科學(xué)、合理的森林采伐管理制度是控制森林資源過度消耗的重要措施。根據(jù)我國針對(duì)森林采伐限額執(zhí)行情況檢查資料進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)采伐限額制度實(shí)際執(zhí)行情況以及林木采伐管理制度方面存在制約森林資源建設(shè)可持續(xù)發(fā)展的問題，阻礙了我國林業(yè)工程建設(shè)的良性發(fā)展，不利于林業(yè)建設(shè)體系的進(jìn)一步發(fā)展與完善。

2.1林木采伐許可證發(fā)放不規(guī)范

依據(jù)《國家林業(yè)局關(guān)于加強(qiáng)林木采伐許可證核發(fā)管理工作的通知》（林資發(fā)20001331號(hào)）第六條規(guī)定：發(fā)證人員必須具備省級(jí)以上林業(yè)主管部分頒發(fā)的林木采伐許可證書和專用名章發(fā)證，在實(shí)際工作中必須嚴(yán)格遵守持證上崗制度。然而，部分森林資源經(jīng)營單位并沒有嚴(yán)格遵守國家林業(yè)局制定的此項(xiàng)規(guī)定，發(fā)證人員資歷與資質(zhì)不夠；發(fā)放的林木采伐許可證也存在蓋名章的現(xiàn)象。林木采伐許可證臺(tái)賬管理不嚴(yán)謹(jǐn)，導(dǎo)致臺(tái)賬管理混亂，缺乏系統(tǒng)的集中管理制度；采伐許可證在采伐驗(yàn)收工作完成后沒有及時(shí)收回，個(gè)別單位甚至私自印制林木采伐許可證，這對(duì)木材采伐工作的正常運(yùn)行帶來極大的影響。導(dǎo)致以上問題發(fā)生的根本原因?yàn)樵诹謽I(yè)采伐工作開展中沒有嚴(yán)格執(zhí)行國家制定的采伐許可證核發(fā)管理通知，使得采伐工作難以有序進(jìn)行，造成工作開展的低效與紊亂。

2.2森林采伐限額制定缺乏科學(xué)性

森林采伐限額是國家根據(jù)長期經(jīng)營和森林資源的可持續(xù)發(fā)展的基本原則，結(jié)合單位的可有效利用人力、物力、財(cái)力資源制定的年度森林采伐限額指標(biāo)，然后逐級(jí)上報(bào)采伐限額年度計(jì)劃。各森林資源經(jīng)營單位年度限額采伐計(jì)劃地制定理論上是根據(jù)國家森林資源規(guī)劃局的調(diào)查結(jié)果而相匹配的。然而，實(shí)際上很多地方經(jīng)營單位致力于地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及本單位的經(jīng)濟(jì)利益，很少從全局從發(fā)，這就導(dǎo)致其經(jīng)營行為無法全面的顧及到整個(gè)森林資源的生態(tài)發(fā)展效益，加上國家缺乏完整的對(duì)地方經(jīng)營單位的生態(tài)效益成果激勵(lì)措施，在這種經(jīng)營活動(dòng)的現(xiàn)狀下，森林資源經(jīng)營者往往擅自虛報(bào)采伐限額來獲取更多的經(jīng)濟(jì)效益。上報(bào)的采伐限額缺乏真實(shí)性、科學(xué)性勢(shì)必導(dǎo)致過度采伐，阻礙了林業(yè)資源建設(shè)的正常發(fā)展。

2.3森林采伐限額分配中存在設(shè)租和尋租現(xiàn)象

雖然我國制定了完備的森林資源限額采伐制度，但長期以來過度采伐的現(xiàn)象一直存在，除了不法人員在利益的驅(qū)使下無視國家法規(guī)過度采伐木材外，還有更重要的原因是在與森林資源采伐許可證的發(fā)放與審核上出現(xiàn)了設(shè)租與尋租現(xiàn)象。設(shè)租是指某權(quán)利個(gè)體干預(yù)政府對(duì)森林資源采伐管理的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和行政管理過程，導(dǎo)致某種生產(chǎn)要素的良性供應(yīng)鏈遭到人為破壞，而權(quán)利個(gè)體正是從中獲取利于自身利益的外部條件。掌握森林資源采伐權(quán)的人即是“權(quán)利個(gè)體”。這就以權(quán)謀私的行徑導(dǎo)致森林資源經(jīng)營者無法通過正常的程序獲取采伐指標(biāo)，導(dǎo)致行業(yè)內(nèi)的行賄受賄之風(fēng)盛行。尋租是在經(jīng)營活動(dòng)中為獲取更大化的利益而采取的向政府部門贏取特殊庇護(hù)而從事的不正當(dāng)活動(dòng)。其在森林資源限額采伐政策實(shí)施的過程中表現(xiàn)為森林經(jīng)營者通過行賄林業(yè)相關(guān)管理部門而獲取更多的采伐指標(biāo)或者采伐許可證，從而為其經(jīng)營活動(dòng)謀取非法利潤。這種設(shè)租和尋租行為對(duì)森林資源合理利用造成十分惡劣的負(fù)面影響，主要表現(xiàn)在：第一、導(dǎo)致森林資源的濫砍濫伐，森林的可持續(xù)利用性遭到嚴(yán)重破壞，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境的惡化，對(duì)人類的居住環(huán)境和社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展構(gòu)成威脅，從全球生態(tài)環(huán)境的失衡我們可以窺探到此點(diǎn)；第二、影響森林資源經(jīng)營企業(yè)內(nèi)部之間的公平競爭環(huán)境，同時(shí)導(dǎo)致行業(yè)間的行賄、受賄之風(fēng)盛行，尋、設(shè)租為腐敗者的權(quán)錢交易惡劣行為提供了“溫床”，腐蝕了干部隊(duì)伍，降低了政府部門的公信力。

2.4伐區(qū)驗(yàn)收流于形式

森林資源的采伐工作完成后的伐區(qū)驗(yàn)收制度是為了保證伐區(qū)生產(chǎn)管理活動(dòng)嚴(yán)格按照國家相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定。對(duì)于國有林業(yè)企業(yè)而言，伐區(qū)的最后驗(yàn)收工程是執(zhí)行伐區(qū)審批撥交驗(yàn)收制度的最后一道程序，是保證木材憑證采伐、適度采伐、依法采伐的重要手段。就木材資源的采伐檢驗(yàn)而言，其伐區(qū)采伐許可證的審批、采伐階段中的檢查以及采伐后的最后驗(yàn)收工作都有著嚴(yán)格的技術(shù)要求，需要森林經(jīng)營者投入大量的人力、物力和財(cái)力資源，部分經(jīng)營單位為了需求更要的利潤，而致使伐區(qū)驗(yàn)收工作流于形式，沒有發(fā)揮實(shí)際的監(jiān)督檢查作用。

2.5現(xiàn)行采伐限額管理制度限制了非公有制林業(yè)的發(fā)展

當(dāng)個(gè)人說擁有的產(chǎn)權(quán)并不完全時(shí)，這就引出了“產(chǎn)權(quán)殘缺”這一概念。產(chǎn)權(quán)殘缺限制了個(gè)體的自我投資意愿，導(dǎo)致其不能按照個(gè)人投資預(yù)期收益對(duì)資產(chǎn)進(jìn)行有效處置，當(dāng)個(gè)人的投資無法獲得最大化的經(jīng)濟(jì)收益反饋時(shí)，其投資熱情和積極性勢(shì)必大打折扣，最終阻礙了資金的流入。“產(chǎn)權(quán)殘缺”是由于政府政策的介入而引起的，所以僅僅通過對(duì)現(xiàn)有政策體系進(jìn)行微調(diào)是難以改變這一現(xiàn)狀的。按照產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論，采伐限額導(dǎo)致了非公有制林業(yè)資源經(jīng)營者經(jīng)營產(chǎn)權(quán)的缺失，不僅降低了經(jīng)營者的投資與管理積極性，更促使了行業(yè)內(nèi)腐敗之風(fēng)的生成。產(chǎn)權(quán)殘缺現(xiàn)象使得經(jīng)營者處于在預(yù)期的時(shí)間里無法進(jìn)行采伐和獲取預(yù)期收益的窘境，影響林業(yè)經(jīng)營主體的投資積極性，并對(duì)其他人產(chǎn)生極強(qiáng)的示范效應(yīng)，從而阻礙了投資資金流向林業(yè)領(lǐng)域，限制了非公有制林業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展。endprint

2.6長期以來我國重采伐輕造林的現(xiàn)象十分嚴(yán)重

少數(shù)地方近年來存在重采伐輕造林的思想，加之森林火災(zāi)頻發(fā)，荒山逐年增加。采伐量年年加大，只砍林不造成林，采伐量大大超過生長量，可采資源越來越少，資源接近枯竭的邊緣，最后出現(xiàn)無林可采難以生存的局面。

3完善我國森林采伐管理制度的主要措施

3.1建立適應(yīng)性強(qiáng)的森林采伐管理制度

結(jié)合我國現(xiàn)在的基本國情，政府實(shí)施森林資源采伐限額管理的制度是改善生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，有益社會(huì)和諧的正確決策。但需要解決的關(guān)鍵課題在于如何建立適應(yīng)性強(qiáng)的森林采伐管理制度。針對(duì)公有制林業(yè)，國家在實(shí)施林業(yè)采伐限額管理制度的同時(shí)，綜合考慮森林資源經(jīng)營與管理的生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益這幾個(gè)方面。針對(duì)非公有制林業(yè)，順利實(shí)施采伐限額管理制度的關(guān)鍵在于正確、合理的解決“產(chǎn)權(quán)殘缺”這一問題，在國家政策的宏觀調(diào)控下，放寬非公有制林業(yè)的經(jīng)營權(quán)限，賦予經(jīng)營主體更加靈活的采伐權(quán)利，進(jìn)一步完善經(jīng)營者的林木所有權(quán)制度，提高經(jīng)營者的投資積極性，并在此基礎(chǔ)上引入社會(huì)各界的資金流入，并完善惠民政策，使非公有制林業(yè)經(jīng)營得以良性發(fā)展。

3.2改進(jìn)采伐限額編制與管理方法

對(duì)現(xiàn)行的林木采伐限額管理制度進(jìn)行改革與調(diào)整。根據(jù)材林的年度采伐限額管理計(jì)劃按照“消耗量低于生長量”的可持續(xù)發(fā)展政策進(jìn)行編制和管理。省級(jí)林業(yè)規(guī)劃部門結(jié)合市場需求適當(dāng)預(yù)留商品材限額，與應(yīng)對(duì)社會(huì)突發(fā)事件對(duì)森林資源的額外需求。工業(yè)生產(chǎn)所需的原料林采伐限額按照年度需求量進(jìn)行測(cè)算，按照年度編制方案，經(jīng)核實(shí)之后，上年度未使用完的采伐量可結(jié)轉(zhuǎn)下一年度采伐限額之內(nèi)。 可以使用天然林采伐限額彌補(bǔ)人工林采伐限額的不足；森林資源撫育期間的采伐限額不足，可使用主伐限額。根據(jù)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際需求和森林資源消耗量，有目的的調(diào)整采伐限額總量，以保障國家經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展；同時(shí)，適當(dāng)?shù)臏p少非商品材限額，增加商品材限額，總的實(shí)施原則為提高森林資源的可利用率。

3.3實(shí)行森林分類經(jīng)營減少政府管制

我國現(xiàn)階段所實(shí)行的森林資源限額采伐管理制度其目的是為了彌補(bǔ)市場控制力的不足，以政府干預(yù)的形式有計(jì)劃的控制森林資源消耗，但是在市場經(jīng)營活動(dòng)中因?yàn)檎畬?duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的介入而導(dǎo)致設(shè)租與尋租現(xiàn)象的產(chǎn)生。由于政府過度干預(yù)而導(dǎo)致的問題當(dāng)然應(yīng)抓住源頭予以解決，結(jié)合我國的基本國情，逐步的減少政府對(duì)林業(yè)經(jīng)營的干預(yù)行為，遵守市場運(yùn)行的一般性規(guī)律。然而，放寬政府的管控力度，又會(huì)影響森林資源的可持續(xù)利用，為了解決這一矛盾需要做好市場與政府干預(yù)的雙向互補(bǔ)，通過協(xié)調(diào)兩者之間的關(guān)系使其各司其責(zé)，共同為森林資源的采伐與經(jīng)營活動(dòng)作出積極的貢獻(xiàn)。實(shí)行森林分類經(jīng)營減少政府管制是有效的調(diào)控措施，針對(duì)生態(tài)公益林的采伐管理工作，還是應(yīng)由政府部門進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)控和管理；對(duì)于市場經(jīng)營活動(dòng)說需要的商品林采伐，在保證森林經(jīng)營者不違反國家法律法規(guī)的前提下，減少政府干預(yù)，由經(jīng)營者根據(jù)市場運(yùn)行規(guī)律按照自己的采伐計(jì)劃進(jìn)行管理。另一方面，如果因政府的采伐限額管理行為而導(dǎo)致的經(jīng)營虧損，政府應(yīng)當(dāng)予以補(bǔ)償。實(shí)行這種政策，既能滿足經(jīng)營者的利益需求，同時(shí)又能有效地抑制他們的尋租動(dòng)機(jī)。

3.4取消木材生產(chǎn)計(jì)劃管理制度

我國的森林資源的年度木材生產(chǎn)與采伐計(jì)劃是受到國家政府部門嚴(yán)格控制的，通過國家政策的宏觀調(diào)控來調(diào)節(jié)年度商品材的消耗數(shù)量，以保證采伐量控制在采伐限額之內(nèi)。木材的年度生產(chǎn)計(jì)劃的制定需要結(jié)合我國的年度森林資源采伐限額計(jì)劃。其中，森林采伐限額包括商品材、燃用材、農(nóng)戶自用材等一切人為消耗的森林資源，其中對(duì)商品材的采伐限額管理是重中之重。具體規(guī)定為：森林資源的年度生產(chǎn)量不可隨意增加，不能跨年度使用，公有制和非公有制商品材不能擅自調(diào)劑生產(chǎn)計(jì)劃指標(biāo)，對(duì)撫育林的采伐指標(biāo)不能隨意套用主伐木材林的采伐指標(biāo)等。我國現(xiàn)階段所實(shí)行木材生產(chǎn)計(jì)劃管理制度，雖然從宏觀意義上保障了我國森林資源的可持續(xù)發(fā)展，但從另一方面卻極大的限制了非公有制森林經(jīng)營者的經(jīng)營權(quán)限，這對(duì)我國林業(yè)工程建設(shè)的整體建設(shè)帶來了極大的束縛和負(fù)面影響。因此，要保障我國林業(yè)工程建設(shè)的穩(wěn)定發(fā)展，有必要取消木材生產(chǎn)計(jì)劃管理制度。而應(yīng)從市場經(jīng)營經(jīng)濟(jì)學(xué)的原則上來考量，讓森林資源經(jīng)營者根據(jù)市場動(dòng)向和行業(yè)競爭形勢(shì)制定適合自身發(fā)展實(shí)際情況的生產(chǎn)計(jì)劃，給予經(jīng)營者更多的自主經(jīng)營權(quán)，政府部門需要嚴(yán)格控制的是其生產(chǎn)與采伐管理制度符合國家的經(jīng)營許可要求。所以，我國取消木材生產(chǎn)計(jì)劃管理制度的可行性是極高的。放寬對(duì)森林資源經(jīng)營者的商品林采伐限制，不但不會(huì)導(dǎo)致濫砍濫伐的現(xiàn)象無法控制，反而會(huì)推動(dòng)商品林采伐權(quán)交易市場的確立與完善，從而提高了森林資源的可利用率。

3.5加大宜林跡地更新造林力度

政府要逐步增加對(duì)林業(yè)特產(chǎn)基地開發(fā)的投入，對(duì)專業(yè)大戶造林達(dá)到一定規(guī)模的，在資金扶持和采伐指標(biāo)的安排上給予傾斜。同時(shí)對(duì)造林、特產(chǎn)基地開發(fā)戶財(cái)政按造林面積給予補(bǔ)貼，鼓勵(lì)木竹加工企業(yè)走深加工之路，提高附加值，對(duì)附加值達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)的，可以考慮予以獎(jiǎng)勵(lì)。對(duì)從事造林、特產(chǎn)基地開發(fā)及林特產(chǎn)品加工的專業(yè)大戶，金融部門要采取更加靈活優(yōu)惠的信貸政策給予支持。對(duì)在非林地上造林的，林業(yè)部門也應(yīng)頒發(fā)林權(quán)證，以方便林農(nóng)以林權(quán)抵押貸款。使林業(yè)實(shí)現(xiàn)青山常在，永續(xù)利用的目的。

4結(jié)語

隨著我國社會(huì)市場經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，林業(yè)資源建設(shè)的各個(gè)方面也在不斷完善，我們看到了我國森林資源管理體制的改革與發(fā)展，同時(shí)在發(fā)展的過程中，也總結(jié)出一套適應(yīng)我國實(shí)際國情的政策支撐體系。但是，市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與森林資源采伐管理工作的矛盾性仍存在并將繼續(xù)存在下去，如何深入、客觀的分析各種制約性因素，提出相應(yīng)的改革措施，保證森林資源的可持續(xù)性發(fā)展是重中之重。森林資源的重要性對(duì)林業(yè)發(fā)展來說是挑戰(zhàn)也是機(jī)遇，森林資源經(jīng)營者應(yīng)從國家發(fā)展的大局出發(fā)，結(jié)合國內(nèi)外先進(jìn)的經(jīng)營與管理經(jīng)驗(yàn)，建立適應(yīng)我國林業(yè)發(fā)展趨勢(shì)的采伐管理體制，為推動(dòng)我國林業(yè)的發(fā)展做出貢獻(xiàn)。

2014年11月綠色科技第11期參考文獻(xiàn)：

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