現階段森林采伐管理存在的問題及對策

胡浩然

摘要：指出了建立系統完善的森林采伐管理制度對提高我國的林業資源經營管理水平以及保障我國經濟的穩定發展都有著極其重要的現實意義。針對我國現行森林采伐管理制度存在的問題，從建立適應性森林采伐管理體制、改進采伐限額編制與管理方法、解決設租與尋租行為等幾個方面探討了改革采伐管理制度的具體措施。

關鍵詞：森林采伐；管理制度；問題；對策

1引言

我國現行的森林采伐管理制度為采伐限額管理為核心，其中囊括了森林經營年度生產計劃、商品林采伐限額管理制度、憑證加工以及運輸制度等。采用限額管理的目的是有效控制森林資源的消耗，對資源進行有節制、有規劃的利用，保障森林資源的可持續發展，從而使我國森林資源在生態綠化效益、經濟效益和社會效益上達到最大化。自從我國開展“明晰產權、減輕稅費、放活經營、規范流轉”的集體林權制度改革方案以來，經營主體的轉變與林木采伐管理制度的變革與我國市場經濟體制發展所激化的矛盾性日益凸顯。深入分析我國現階段森林采伐管理制度存在的諸多制約性問題，完善采伐管理制度成為亟待解決的重要課題。

2我國森林采伐管理制度存在的問題

我國社會經濟的發展對林木資源的需求量極大，制定科學、合理的森林采伐管理制度是控制森林資源過度消耗的重要措施。根據我國針對森林采伐限額執行情況檢查資料進行分析，發現采伐限額制度實際執行情況以及林木采伐管理制度方面存在制約森林資源建設可持續發展的問題，阻礙了我國林業工程建設的良性發展，不利于林業建設體系的進一步發展與完善。

2.1林木采伐許可證發放不規范

依據《國家林業局關于加強林木采伐許可證核發管理工作的通知》（林資發20001331號）第六條規定：發證人員必須具備省級以上林業主管部分頒發的林木采伐許可證書和專用名章發證，在實際工作中必須嚴格遵守持證上崗制度。然而，部分森林資源經營單位并沒有嚴格遵守國家林業局制定的此項規定，發證人員資歷與資質不夠；發放的林木采伐許可證也存在蓋名章的現象。林木采伐許可證臺賬管理不嚴謹，導致臺賬管理混亂，缺乏系統的集中管理制度；采伐許可證在采伐驗收工作完成后沒有及時收回，個別單位甚至私自印制林木采伐許可證，這對木材采伐工作的正常運行帶來極大的影響。導致以上問題發生的根本原因為在林業采伐工作開展中沒有嚴格執行國家制定的采伐許可證核發管理通知，使得采伐工作難以有序進行，造成工作開展的低效與紊亂。

2.2森林采伐限額制定缺乏科學性

森林采伐限額是國家根據長期經營和森林資源的可持續發展的基本原則，結合單位的可有效利用人力、物力、財力資源制定的年度森林采伐限額指標，然后逐級上報采伐限額年度計劃。各森林資源經營單位年度限額采伐計劃地制定理論上是根據國家森林資源規劃局的調查結果而相匹配的。然而，實際上很多地方經營單位致力于地方經濟的發展以及本單位的經濟利益，很少從全局從發，這就導致其經營行為無法全面的顧及到整個森林資源的生態發展效益，加上國家缺乏完整的對地方經營單位的生態效益成果激勵措施，在這種經營活動的現狀下，森林資源經營者往往擅自虛報采伐限額來獲取更多的經濟效益。上報的采伐限額缺乏真實性、科學性勢必導致過度采伐，阻礙了林業資源建設的正常發展。

2.3森林采伐限額分配中存在設租和尋租現象

雖然我國制定了完備的森林資源限額采伐制度，但長期以來過度采伐的現象一直存在，除了不法人員在利益的驅使下無視國家法規過度采伐木材外，還有更重要的原因是在與森林資源采伐許可證的發放與審核上出現了設租與尋租現象。設租是指某權利個體干預政府對森林資源采伐管理的經濟活動和行政管理過程，導致某種生產要素的良性供應鏈遭到人為破壞，而權利個體正是從中獲取利于自身利益的外部條件。掌握森林資源采伐權的人即是“權利個體”。這就以權謀私的行徑導致森林資源經營者無法通過正常的程序獲取采伐指標，導致行業內的行賄受賄之風盛行。尋租是在經營活動中為獲取更大化的利益而采取的向政府部門贏取特殊庇護而從事的不正當活動。其在森林資源限額采伐政策實施的過程中表現為森林經營者通過行賄林業相關管理部門而獲取更多的采伐指標或者采伐許可證，從而為其經營活動謀取非法利潤。這種設租和尋租行為對森林資源合理利用造成十分惡劣的負面影響，主要表現在：第一、導致森林資源的濫砍濫伐，森林的可持續利用性遭到嚴重破壞，導致生態環境的惡化，對人類的居住環境和社會的穩定發展構成威脅，從全球生態環境的失衡我們可以窺探到此點；第二、影響森林資源經營企業內部之間的公平競爭環境，同時導致行業間的行賄、受賄之風盛行，尋、設租為腐敗者的權錢交易惡劣行為提供了“溫床”，腐蝕了干部隊伍，降低了政府部門的公信力。

2.4伐區驗收流于形式

森林資源的采伐工作完成后的伐區驗收制度是為了保證伐區生產管理活動嚴格按照國家相關法律法規的規定。對于國有林業企業而言，伐區的最后驗收工程是執行伐區審批撥交驗收制度的最后一道程序，是保證木材憑證采伐、適度采伐、依法采伐的重要手段。就木材資源的采伐檢驗而言，其伐區采伐許可證的審批、采伐階段中的檢查以及采伐后的最后驗收工作都有著嚴格的技術要求，需要森林經營者投入大量的人力、物力和財力資源，部分經營單位為了需求更要的利潤，而致使伐區驗收工作流于形式，沒有發揮實際的監督檢查作用。

2.5現行采伐限額管理制度限制了非公有制林業的發展

當個人說擁有的產權并不完全時，這就引出了“產權殘缺”這一概念。產權殘缺限制了個體的自我投資意愿，導致其不能按照個人投資預期收益對資產進行有效處置，當個人的投資無法獲得最大化的經濟收益反饋時，其投資熱情和積極性勢必大打折扣，最終阻礙了資金的流入。“產權殘缺”是由于政府政策的介入而引起的，所以僅僅通過對現有政策體系進行微調是難以改變這一現狀的。按照產權經濟學的理論，采伐限額導致了非公有制林業資源經營者經營產權的缺失，不僅降低了經營者的投資與管理積極性，更促使了行業內腐敗之風的生成。產權殘缺現象使得經營者處于在預期的時間里無法進行采伐和獲取預期收益的窘境，影響林業經營主體的投資積極性，并對其他人產生極強的示范效應，從而阻礙了投資資金流向林業領域，限制了非公有制林業的進一步發展。endprint

2.6長期以來我國重采伐輕造林的現象十分嚴重

少數地方近年來存在重采伐輕造林的思想，加之森林火災頻發，荒山逐年增加。采伐量年年加大，只砍林不造成林，采伐量大大超過生長量，可采資源越來越少，資源接近枯竭的邊緣，最后出現無林可采難以生存的局面。

3完善我國森林采伐管理制度的主要措施

3.1建立適應性強的森林采伐管理制度

結合我國現在的基本國情，政府實施森林資源采伐限額管理的制度是改善生態環境，促進經濟發展，有益社會和諧的正確決策。但需要解決的關鍵課題在于如何建立適應性強的森林采伐管理制度。針對公有制林業，國家在實施林業采伐限額管理制度的同時，綜合考慮森林資源經營與管理的生態效益、經濟效益和社會效益這幾個方面。針對非公有制林業，順利實施采伐限額管理制度的關鍵在于正確、合理的解決“產權殘缺”這一問題，在國家政策的宏觀調控下，放寬非公有制林業的經營權限，賦予經營主體更加靈活的采伐權利，進一步完善經營者的林木所有權制度，提高經營者的投資積極性，并在此基礎上引入社會各界的資金流入，并完善惠民政策，使非公有制林業經營得以良性發展。

3.2改進采伐限額編制與管理方法

對現行的林木采伐限額管理制度進行改革與調整。根據材林的年度采伐限額管理計劃按照“消耗量低于生長量”的可持續發展政策進行編制和管理。省級林業規劃部門結合市場需求適當預留商品材限額，與應對社會突發事件對森林資源的額外需求。工業生產所需的原料林采伐限額按照年度需求量進行測算，按照年度編制方案，經核實之后，上年度未使用完的采伐量可結轉下一年度采伐限額之內。 可以使用天然林采伐限額彌補人工林采伐限額的不足；森林資源撫育期間的采伐限額不足，可使用主伐限額。根據國家經濟發展實際需求和森林資源消耗量，有目的的調整采伐限額總量，以保障國家經濟的穩定發展；同時，適當的減少非商品材限額，增加商品材限額，總的實施原則為提高森林資源的可利用率。

3.3實行森林分類經營減少政府管制

我國現階段所實行的森林資源限額采伐管理制度其目的是為了彌補市場控制力的不足，以政府干預的形式有計劃的控制森林資源消耗，但是在市場經營活動中因為政府對經濟活動的介入而導致設租與尋租現象的產生。由于政府過度干預而導致的問題當然應抓住源頭予以解決，結合我國的基本國情，逐步的減少政府對林業經營的干預行為，遵守市場運行的一般性規律。然而，放寬政府的管控力度，又會影響森林資源的可持續利用，為了解決這一矛盾需要做好市場與政府干預的雙向互補，通過協調兩者之間的關系使其各司其責，共同為森林資源的采伐與經營活動作出積極的貢獻。實行森林分類經營減少政府管制是有效的調控措施，針對生態公益林的采伐管理工作，還是應由政府部門進行統一調控和管理；對于市場經營活動說需要的商品林采伐，在保證森林經營者不違反國家法律法規的前提下，減少政府干預，由經營者根據市場運行規律按照自己的采伐計劃進行管理。另一方面，如果因政府的采伐限額管理行為而導致的經營虧損，政府應當予以補償。實行這種政策，既能滿足經營者的利益需求，同時又能有效地抑制他們的尋租動機。

3.4取消木材生產計劃管理制度

我國的森林資源的年度木材生產與采伐計劃是受到國家政府部門嚴格控制的，通過國家政策的宏觀調控來調節年度商品材的消耗數量，以保證采伐量控制在采伐限額之內。木材的年度生產計劃的制定需要結合我國的年度森林資源采伐限額計劃。其中，森林采伐限額包括商品材、燃用材、農戶自用材等一切人為消耗的森林資源，其中對商品材的采伐限額管理是重中之重。具體規定為：森林資源的年度生產量不可隨意增加，不能跨年度使用，公有制和非公有制商品材不能擅自調劑生產計劃指標，對撫育林的采伐指標不能隨意套用主伐木材林的采伐指標等。我國現階段所實行木材生產計劃管理制度，雖然從宏觀意義上保障了我國森林資源的可持續發展，但從另一方面卻極大的限制了非公有制森林經營者的經營權限，這對我國林業工程建設的整體建設帶來了極大的束縛和負面影響。因此，要保障我國林業工程建設的穩定發展，有必要取消木材生產計劃管理制度。而應從市場經營經濟學的原則上來考量，讓森林資源經營者根據市場動向和行業競爭形勢制定適合自身發展實際情況的生產計劃，給予經營者更多的自主經營權，政府部門需要嚴格控制的是其生產與采伐管理制度符合國家的經營許可要求。所以，我國取消木材生產計劃管理制度的可行性是極高的。放寬對森林資源經營者的商品林采伐限制，不但不會導致濫砍濫伐的現象無法控制，反而會推動商品林采伐權交易市場的確立與完善，從而提高了森林資源的可利用率。

3.5加大宜林跡地更新造林力度

政府要逐步增加對林業特產基地開發的投入，對專業大戶造林達到一定規模的，在資金扶持和采伐指標的安排上給予傾斜。同時對造林、特產基地開發戶財政按造林面積給予補貼，鼓勵木竹加工企業走深加工之路，提高附加值，對附加值達到一定標準的，可以考慮予以獎勵。對從事造林、特產基地開發及林特產品加工的專業大戶，金融部門要采取更加靈活優惠的信貸政策給予支持。對在非林地上造林的，林業部門也應頒發林權證，以方便林農以林權抵押貸款。使林業實現青山常在，永續利用的目的。

4結語

隨著我國社會市場經濟的快速發展，林業資源建設的各個方面也在不斷完善，我們看到了我國森林資源管理體制的改革與發展，同時在發展的過程中，也總結出一套適應我國實際國情的政策支撐體系。但是，市場經濟的發展與森林資源采伐管理工作的矛盾性仍存在并將繼續存在下去，如何深入、客觀的分析各種制約性因素，提出相應的改革措施，保證森林資源的可持續性發展是重中之重。森林資源的重要性對林業發展來說是挑戰也是機遇，森林資源經營者應從國家發展的大局出發，結合國內外先進的經營與管理經驗，建立適應我國林業發展趨勢的采伐管理體制，為推動我國林業的發展做出貢獻。

2014年11月綠色科技第11期參考文獻：

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