外交部氣候變化談判特別代表高風：氣候談判為何這么難

王山山

【外交部氣候變化談判特別代表高風

2010年12月10日，坎昆，各國代表團在歇會期間緊急商議，構成一個個商議圈。

2010年12月10日，墨西哥坎昆，談判會場中國代表團坐席，此時代表團正在另外的會場與77國代表進行緊急磋商。】

9月23日，為期一天的聯合國氣候峰會在紐約閉幕。這是2015年巴黎氣候大會前的一次重要會議。今年12月，《聯合國氣候變化框架公約》第20次締約方會議將在秘魯首都利馬舉行。

國際上，圍繞應對氣候變化這件事兒似乎一直在開會，但這些會議之間有什么不同？談了這么多年為啥還是爭執不休？中國最關切的是什么問題？國家首腦到會不到會對結果有什么影響？

10月14日，《中國經濟周刊》記者獨家專訪外交部氣候變化談判特別代表高風，為讀者講述氣候變化談判這件看似神秘、遙遠，其實與你我息息相關的國際大事。

氣候談判也分“大小年”

1992年5月，聯合國政府間氣候談判委員會就氣候變化問題達成《聯合國氣候變化框架公約》（UNFCCC，下稱“公約”）。公約于當年6月在聯合國環發大會上通過，并于1994年3月生效，成為國際社會為應對全球氣候變化進行國際合作的一個基本法律框架。

高風告訴記者，公約締約方會議每年召開一次，也就是大家所知的“氣候變化大會”（下稱“氣候大會”）。會議的名稱通常會根據舉辦地命名，例如“哥本哈根氣候大會”、“坎昆氣候大會”等。而今年9月23日舉行的聯合國氣候峰會不屬于常規的氣候大會，它是專門安排的一個“一次性”會議，目的是為正在進行的氣候變化談判進程注入更強的政治動力。

在接受《中國經濟周刊》采訪之后，高風隨即趕赴德國波恩，參加為期一周的“德班平臺”氣候談判，這是2011年德班會議后建立的一個談判進程——這一進程計劃于2015年底的巴黎會議上完成。

氣候變化談判歷程，往往根據談判任務和形勢呈現出“高潮”和“低潮”，相應的會議年份也被形象地稱為“大年”和“小年”。如果遇上重要的時間節點，或有重要的成果要出臺，就是“大年”。如2009年哥本哈根氣候大會商討《京都議定書》第一承諾期到期后的后續方案，2015年巴黎氣候大會將要談判建立2020年以后全球共同應對溫室氣體排放的國際體制，這都是大年。高風解釋說：“一個重大的談判成果通常要醞釀好幾年，它的動能需要很多積累，因此，氣候變化談判進程往往是有張有弛。”

2009年的哥本哈根氣候大會，有100多個國家的政府首腦到會，但是接下來2010年的坎昆大會，就只有20多個國家的元首出席。為什么會有這樣的區別？國家領導人出席與否，對談判進程會有什么影響？

高風強調，通常情況下，氣候大會都不是國家領導人出席，而是部長級官員代表國家出席。2009年哥本哈根氣候大會，各國元首和政府首腦齊聚哥本哈根，是根據聯合國的一項專門決定，這在氣候變化談判歷程中并不多見。

發達國家不兌現承諾是談判艱難的重要原因

應對氣候變化涉及未來能源體系的重構、人類生產和生活方式的改變，以及全球政治經濟格局的變動，會“影響人類前途和命運”，然而自上世紀90年代啟動氣候談判到今天，談判進程一直艱難、復雜。

“這個問題涉及的國家利益太重大，沒有哪一個國家能夠置身事外。”高風這樣解釋氣候談判被高度關注的原因。 高風回憶，參與氣候談判14年來，他感覺，整個談判核心的矛盾和沖突，主要還是應對氣候變化的責任分擔問題。

公約確定了“共同但有區別的責任”原則，但發達國家和發展中國家各自到底該承擔怎樣的責任，在經濟上付出多少成本、提供怎樣的支持，一直是各方爭論的焦點。

“應對氣候變化，發達國家必須率先承擔責任。發達國家在工業化過程中利用完全免費的排放空間實現了發展，現在發展中國家要發展的時候，這個空間不再免費了。公約規定，發達國家應該率先減排，并且為發展中國家在可持續發展框架下應對氣候變化提供資金、技術、能力建設方面的支持，這體現了‘有區別’的責任。”高風說。

2010年坎昆氣候大會上，發達國家集體承諾提供資金支持，但是到2013年的華沙氣候大會上，當初承諾的綠色氣候基金，包括300億美元快速啟動資金都沒有到位。發達國家遲遲不能兌現承諾是導致氣候談判進程艱難的一個重要原因。

技術支持是檢驗發達國家誠意的重要因素

高風認為，1997年通過的《京都議定書》主要是規定發達國家進行絕對的量化減排，30多個工業化國家都在其列。當前，在應對氣候變化問題上，全球各國已經在經濟實力上、政治影響力上和治國理念上都有了變化：應對氣候變化不僅是責任、成本和負擔，它也是重大的機遇，是各國調整能源結構和產業結構的重要契機。這種理念變化可以看作《京都議定書》以來的一個有效進展。

由于美國在國際經濟格局和國際排放格局中具有獨特地位，其態度對氣候變化談判成果有重要影響。高風表示，現在美國的民主黨政府在應對氣候變化問題上的態度已經較往屆政府有所調整。奧巴馬政府的第一個任期就曾推動過17%的減排目標，今年又要求到2030年美國所有發電廠的碳排放量減少30%。這只是它未來減排計劃的一部分，未來還可能會陸續有一些減排指標出臺。這些積極的政策調整是值得歡迎的。

發達國家說愿意為發展中國家減排提供資金和技術支持，但效果乏善可陳。高風告訴記者，在資金方面，發達國家還是提供了一些援助，但與發展中國家的需求總量相比，仍顯得非常薄弱。高風認為，在資金問題上需要創新性思維：上世紀90年代初建立的全球環境基金（GEF），創立時的資金規劃是30億美元，全球所有發達國家和部分發展中國家都出了錢，中國也拿出了幾百萬美元。用它來解決全球所有環境問題當然不可能。今天評估應對氣候變化資金需求動輒成百上千億，甚至上萬億。要滿足這種資金需求，當然很難，既要有政治上的決心和動力，也要有創造性思維。

比資金支持更難的是應對氣候變化的技術支持。高風告訴《中國經濟周刊》：“從上世紀60年代到現在，半個多世紀了，在多邊框架下的技術轉讓談判，都是困難重重。知識產權問題、技術所需的資金問題等不一而足，極少有成功的案例。”能否在技術問題上對發展中國家提供切切實實的幫助，是檢驗發達國家政治誠意的重要方面。

新德里氣候大會：發展中國家的勝利

2000年，時任外交部條約法律司副司長的高風開始連續幾年率領中國代表團參加氣候變化談判，此后一直在這一領域工作。2007年，外交部設立氣候變化談判特別代表，高風于2013年2月被任命為“外交部氣候變化談判特別代表”。外交部條約法律司在原先負責國際環境法事務的處室基礎上，提高領導層級，增加領導職數和人員，設立“應對氣候變化工作辦公室”，是外交部專門負責氣候變化談判工作的部門，這個辦公室接受外交部氣候變化談判特別代表的直接領導。這種特殊建制和安排也表明了應對氣候變化在外交工作中的重要位置。

高風告訴記者，氣候變化談判既要維護國家利益，也要積極參與全球治理，照顧國際社會的整體利益。應對氣候變化是人類的共同責任。在應對氣候變化的談判中，我們作為最大的發展中國家，將主動積極作為，同時我們也要確保承擔的責任不能超出國家的能力和發展階段。目前，國內就氣候變化問題已經建立了不同層級的協調機制。

在每一次談判之前，代表團都要把已經確定的議題掰開了揉碎了分析討論。一些問題，各部門要反復開會研究，真是“臺上一分鐘，臺下十年功”。高風描述談判過程中的壓力時稱，“需要仔細拿捏，不能超出談判的授權，同時也要積極參與規則的制定。”

在高風的記憶里，他經歷過幾場十分艱難的談判，其中一次是2002年在印度新德里舉行的聯合國氣候大會，當時他任中國代表團團長。

2001年的馬拉喀什大會之后，發達國家認為，《京都議定書》的實施細則已經談完，馬上就要生效，發達國家的問題已經解決了，該輪到發展中國家談談該承擔什么義務了。這是2002年第八屆氣候大會在印度舉行的背景。印度代表團團長找到中國代表團，商量應該怎么應對，并拿出一個什么樣的成果。

高風的建議是：2001年在南非剛召開了可持續發展世界首腦會議（WSSD），可以進一步闡發會上的“可持續發展”思想，作為應對世界氣候變化的主題思想，因為不光是對發展中國家，對全世界而言，只有在可持續發展的前提之下，才能夠解決氣候變化問題。

但當時發達國家不接受這個說法，表示“可持續發展”只是為了經濟發展，而不是為了應對氣候變化。可見，當時發達國家是把發展經濟跟應對氣候變化完全割裂、對立起來的。

發展中國家堅持認為，可持續發展有重要意義，應對氣候變化不是孤立的，要通過可持續經濟發展才能夠實現，經濟質量提高、效率提高，才能解決氣候變化問題，這就是發展的過程。

最后，經過艱苦的談判，熬了整整一夜，第二天清晨兩方才終于達成協議，在會上通過了《德里宣言》，強調應對氣候變化必須在可持續發展的框架內進行，妥善化解了發達國家要求發展中國家在控制溫室氣體排放方面承擔更多義務的壓力。這次大會被認為是發展中國家的勝利。