中國戶籍改革與人口信息化管理

[摘 要] 推進城鎮化重要環節在戶籍制度，加快戶籍制度改革，是涉及億萬農業轉移人口的一項重大舉措。戶籍制度改革是一項復雜的系統工程，既要統籌考慮，又要因地制宜、區別對待。中國的人口管理存在諸多嚴重弊端，人口管理信息化建設的關鍵是人口信息數據庫建設，為戶籍改革提供后臺數據支撐。

[關鍵詞]戶籍改革；城鎮化；人口信息化

[中圖分類號]C924.2 [文獻標識碼] A [文章編號]1673-0461（2014）12-0057-08

收稿日期：2014-09-13

網絡出版網址：http：//www.cnki.net/kcms/doi/10.13253/j.cnki.ddjjgl.2014.12.010.html 網絡出版時間：2014-10-30 16：32：59

作者簡介：王橋，女，經濟學博士，中國社會科學院人口與勞動經濟研究所副研究員。

城鄉二元結構是制約城鄉發展一體化的主要障礙。必須健全體制機制，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果。要加快構建新型農業經營體系，賦予農民更多財產權利，推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，完善城鎮化健康發展體制，這就意味著進行戶籍制度改革，實現人口信息化管理。

一、現行戶籍制度的形成與弊病

戶籍制度是國家行政管理的重要組成部分，對于證明、確認公民的身份，調控人口城鄉、地域的分布，維護社會秩序，促進經濟發展具有十分重要的意義。一個國家無論實行何種制度，都要對本國人口的出生、死亡、身份關系、居住處所等事項進行管理登記，建立戶籍管理制度。

中國現行的戶籍制度是在新中國成立之后，隨著政治、經濟和社會發展逐步建立和健全的戶籍管理體系。1951年7月16日，公安部公布《城市戶口管理暫行條例》，規定了對人口出生、死亡、遷入、遷出、“社會變動”（社會身份）等事項的管制辦法。這是新中國成立后第一部戶口管理條例，基本統一了全國城市的戶口登記制度。1958年1月全國人大常委會通過《中華人民共和國戶口登記條例》，第一次明確將城鄉居民區分為“農業戶口”和“非農業戶口”兩種不同戶籍，奠定了我國現行戶籍管理制度的基本格局。1963年以后，公安部把是否吃國家計劃供應的商品糧作為劃分戶口性質的標準，吃國家商品糧的劃為“非農業人口”。1964年8月《公安部關于處理戶口遷移的規定（草案）》出臺，集中體現了該時期戶口遷移的兩個“嚴加限制”基本精神，即：對從農村遷往城市、集鎮的要嚴加限制；對從集鎮遷往城市的要嚴加限制。1985年7月，《公安部關于城鎮暫住人口管理的暫行規定》的出臺標志著城市暫住人口管理制度走向健全，同年9月，作為人口管理現代化基礎的居民身份證制度頒布實施。中國戶籍制度形成二元戶籍管理結構——城鎮戶口的“非農業戶口”與農村戶口的“農業戶口”，該制度一直實施至今，存在以下弊病：

1. 二元戶籍制度阻礙城鎮化發展

現行戶籍制度雖然不過是一張紙，但戶籍隱含的福利待遇包括了教育、醫療、住房、就業、養老等等。二元結構戶籍制度的存在使福利和身份掛鉤，使部分人擁有特權，人為地制造了等級制，違背了城鎮化的根本要求。目前由于沒有城市本地戶口，農民工在基本社會保險制度、最低生活保障及其他社會救助項目、子女義務教育、保障性住房等基本公共服務上的覆蓋率，大大低于城鎮居民和戶籍就業人員，其中許多項目甚至在制度上就把農民工排斥在外了。

戶籍制度限制了人口流動，阻礙了城鎮化的發展，因而進一步加劇了城鄉差別，阻礙農業人口城市化順利進行。即使農民進了城，在城市工作，但人身權利以及財產權利仍然在農村，導致“被城鎮化”。與發達國家比較，中國城鎮化的速度顯得特別緩慢。表1所示，進入城鎮化之后的2010年，中國城市人口占全國總人口的比重為45%。而同期發達國家日本達到91%，美國為82%，東歐地區為79%，拉美國家為80%。中國城鎮化速度緩慢，阻礙城鎮化發展。

十八大報告強調新型城鎮化，城鎮化的關鍵是“人的城鎮化”，而“人的城鎮化”將始于戶籍制度改革。中國社科院財貿所發布的《中國財政政策報告2010/2011》認為，受中國城鄉分割以及戶口制度的約束，這種城鎮化尚是一種“偽城鎮化”。從2011年開始，中國城鎮化率突破50%關口，城鎮常住人口首次超過了農村常住人口，這標志著中國已經結束了以鄉村型社會為主體的時代，開始進入到以城市型社會為主體的新的城市時代。在這個轉折時期，戶籍制度改革傳遞出的是對農民工“市民”身份的認同，是對與市民一樣享受平等權利的肯定。戶籍制度改革加快，將使城鎮化質量獲得提升，促進經濟增長。

2. 二元戶籍制度影響勞動力資源的合理配置

城鄉分割的戶籍管理制度，以及以此為基礎形成的在糧食、副食品、燃料及生產資料供應、住宅、教育、就業、醫療、養老保險、勞動保護、婚姻生育等方面形成的各種二元分割型制度安排，成為區域間阻滯人力資源流動、勞動力市場一體化發展的最大制度障礙。現行戶籍制度以“農業”和“非農業”劃分了居民戶口，把農民和市民固定在農村和城市之中，且不斷地強化這種登記制度，把搞活經濟帶來的勞動力流動潮減弱或使其消失。一方面，阻礙農村勞動力流入城市，農民沒有城鎮戶口，就沒有或很少有在城鎮生存的機會，甚至被視為盲流，隨時有可能被遣送回家。另一方面，城市人為了保住城市戶口，也千方百計不離開城市。在20世紀80年代前期，成千上萬農村勞動力涌向沿海城市，他們掙到錢，又學了技術也開闊了眼界。到20世紀90年代，外出農民已形成一股巨大潮流。據測算，每年外出做工的農村勞動力超過了5 000萬，其中跨省流動的3 000多萬人。勞動力凈流出的四川、湖北、湖南、安徽等地區，有些縣外出的勞動力，占全縣勞動力的20%以上，匯回的現金超過了本縣的財政收入。勞動力凈流入的海南省、廣東、福建、京津滬等地區，有的省市外來勞動力已占半數以上，成為當地經濟發展的主力軍。城鎮勞動力流動也在加大，不少人不斷尋求更廣闊的就業天地，形成城鄉勞動力雙向交流的現實，戶籍制度受到激烈地沖擊。

人口流動是市場經濟的本質特征，市場經濟要根據供求變動，利潤趨向來優化資源配置，而勞動力的流動是優化勞動資源配置的有效手段。在市場配置各種資源的過程中，要求包括勞動力在內的各種生產要素，按照經濟規律達到最佳配置，配置的過程，也就是包括資本、勞動力在內的生產要素的合理流動的過程。但是，現行的戶籍制度阻礙人口的正常遷移，使勞動力資源難以實現最佳配置。現行戶籍制度不利于形成全國統一的勞動力市場，為保障城市常住人口就業，許多城市都出臺了地方性法規，限制外來人口就業種類，出現“城市關門”現象，抑制了勞動力、人才的自由流動。

3. 二元戶籍制度帶有歧視色彩

戶籍制度使中國公民劃分出“農業戶口”與“非農業戶口”、“常住戶口”與“暫住戶口”等不同的身份，自然就有了農村人和城市人的區別，而相對應的一系列糧食、副食到教育、醫療等各項福利制度也是不同的。城市人口可以享受國家計劃內的較低的商品糧供應價格、導致自建國以來不同的公民待遇長達65年之久。最為明顯的是流動人口，他們必須辦理名目繁多的證件（如辦理暫住證，交納外來人口管理費等）。例如，一個北京戶口包含了買房、教育、就業、醫療、養老等80多項福利，首都北京戶口的“黑市”價已經被估算為50多萬元。但如果是中小城市戶口就不會有如此之高的“含金量”，因為中小城市的戶籍人口提供的公共服務和福利相對較少。長期發展下去就影響到社會公民事實上享有的政治、經濟、文化方面的平等權利。

近年來的戶口改革，使得一些依附于戶口的福利、特權已經廢除或正在淡化，然而，因戶口導致的身份、權利、機會不平等現象，依然存在。一是子女教育問題，有城市戶口和沒有城市戶口上學讀書，在經濟上的付出有巨大差異，帶有附加“管理費”的學費使很多流動人口子女望而卻步。二是享受社會保障的差別，對于大多數農業人口而言，他們幾乎享受不到社會保障。如，失業保險、醫療保險、養老保險等，即使他們在城市定居，有著固定職業、穩定的收入，已成為事實上的城市居民，因為我們的社會保障是為常住人口設置的。三是戶籍制度使城市人有著高于農民的優越感，城市人歧視外來人，特別是外來農民。改變二元戶籍制度不僅僅是給農民什么優惠，是還給他們一個社會主人，享受國家平等待遇，參與平等競爭的機會。

4. 二元戶籍制度人口戶籍管理滯后

戶籍管理工作的根本任務之一，就是提供有關人口統計數字，為國家制定國民經濟和社會發展計劃，為統籌安排人民的物質文化生活提供依據。在計劃經濟體制下，這種戶籍管理模式提供的數字是可靠的、相適應的。隨著市場經濟下的人口流動，原有的戶籍管理制度越來越不適應了，大量的人戶分離、空掛戶口、雙重戶口、無戶口人員及暫住期長達10年、20年的暫住人口，隨身攜帶式“口袋戶口”等現象依然存在，都對原來的戶籍制度提出了挑戰，對人口統計的真實性、適用性提出了質疑。戶口統計數字不準確，不能反映我國全部人口構成及就業人員構成的實際情況。

名目雜亂的地方性戶口亟待整合。在城鎮投資可遷移戶口、在城鎮購房建房可遷移戶口、在特區經商辦企業可遷移戶口、有突出貢獻人員可遷移戶口等形式多樣的地方性戶口，是改革開放、搞活經濟，人口流動下產生的，它突破了原有戶籍制度的框框，為人才的合理流動，農村勞動力的轉移起到了一定的積極作用。同時，也對改革現有戶籍制度進行了有益的探索和嘗試。但是給戶籍管理工作造成了一定的混亂，一些地方由此走向極端，最終導致了全國范圍內公開買賣戶口現象的產生。改革現行戶籍制度，無論是總體和長遠來講，都勢在必行。社會主義市場經濟體制目標的確定，以及作為商品經濟發展和城市化過程中必然現象的人口流動，都在強烈的呼喚新戶籍制度的出臺。

二、亟待打破戶籍制度的藩籬

近年來各地已經出臺了戶籍制度的改進辦法，已經有10個城市對外來人口實施“居住證”這項制度。2008年，深圳、長春、嘉興、慈溪等地先后取消外來人口的“暫住證”，進而更換為“居住證”。產生于20世紀80年代中后期的暫住證制度，它一出生就帶有歧視性色彩，限制了農民工等流動人口在諸如就業、教育、醫療等方面的權利，不良后果日益顯現。誠如專家所言，從“暫住”到“居住”雖然只是一字之差，但這個稱謂上的變化，體現出中國對于農民工等外來人口身份的肯定和認同，以及對外來人口生存環境的切實改善，是社會進步的表現。在中國進入改革的新時代，暫住證也該退出歷史舞臺了。實施居住證，只能說較之前的暫住證制度具有相對合理性；與暫住證一樣，居住證是中國戶籍改革進程中的一個過渡性措施。戶籍改革該如何深化，這無疑將成為中央政府必須面對的問題。

三、國外經驗借鑒——日本人口信息化管理

眾所周知，20世紀50年代以來，日本經濟取得了長足的發展，并躋身于世界發達國家的行列。日本之所以飛速的發展，是在市場經濟運營的過程中，進行了國家宏觀調節。采取的主要手段是法律手段、經濟手段、行政手段。作為法律規范的國家，日本常常用立法條文規定社會經濟生活的準則，使社會的“運轉”牢牢地控制在政府的巨掌之中。在人口管理方面，日本政府頒布了戶籍法，其法既具有持續性和穩定性，又有著權威性，還配套規定了嚴格的附則制度，因此在人口管理方面起到了準確有效的作用。在法律的制約下，居民可以自由流動，遷移落戶。可以說日本的人口信息化管理及其運作是成功的、有特點，值得我們借鑒。

1. 人口信息化管理現狀

日本國勢調查2010年總人口為1.275億，位居世界人口順序的第十位，故稱之為人口大國①。日本的人口統計被認為是世界上組織比較好，資料完善及時，數據準確率高的國家之一。1902年12月1日，制定了“關于國勢調查的法律”。根據該法，1920年進行了第一次國勢調查，同時最初的人口普查也隨之開始實施。自1950年起國勢調查人口普查定期為5年進行一次。其戶籍管理的主要特征就是線條清晰，實現了全國一盤棋。由于數據有準確性和可信性，所以日本人口普查質量的誤差還不到1%。日本的人口信息化管理工作分靜態統計和動態統計兩種，重要的人口統計是由政府部門直接領導負責， 即總理府的統計局和厚生省民生課。

通過總理府統計局和厚生省民生課兩大“中心站”，及時地掌握觀察人口流動的狀況及變化情況，最后匯總出全國的人口動態情況。人口管理的規章制度是在遵守《戶籍法》的前提下，讓國民擁有一個公平、自由、流動有序的空間，同時確保了政府準確及時地掌握著人口變動信息。呈現出流動自由、嚴密跟蹤掌握的一元化管理方法，即“管而不死”、“松而不散”的管理布局（見圖1、圖2）。

第二次世界大戰結束之前，戶籍管理一度成為日本國家征兵的一個工具。迄今為止，日本的戶籍管理還在延續檔案材料種類多、個別檔案用毛筆記載謄寫本及抄寫件的極為嚴格的傳統方法。在提倡“脫亞入歐”的明治維新之初，當時的日本政府就設立了民部省管理人口。1871年頒布了戶籍法，編制戶籍，掌握戶籍增減狀況，從而達到對人口的管理。1872年又增加規定了對出生、死亡的登記。1880年規定了對結婚、離婚的登記。到了1898年制定了戶籍法。第二次世界大戰之后，其法經過了修改和補充完善，終于在1948年1月1日重新頒布實施日本《戶籍法》。日本是世界上少數幾個實行戶籍管理制度的國家之一，在人口管理實踐中戶籍管理制度發揮著重要的作用。1985年法務省開始對人口信息化管理進行調查研究，實施計算機處理戶口事務，新的戶籍管理信息系統即實現戶籍管理信息化的計算機系統誕生。從此日本的人口管理告別了紙筆記錄的舊時代，進入電磁記錄、計算機文件處理繁瑣的戶籍事務、人口管理信息系統實施的新時代（見圖3）。

到2000年，日本全國3 377個市町村中，有476個地方實施了人口管理信息化。日本政府于2001年3月提出了《e-Japan重點計劃》及《e-Japan2002項目》，并以此為工作基礎，2002年完成人口信息化管理——居民基本臺賬網絡化系統，其內容包括戶籍管理事務、年金及政府補貼的支付、兒童撫育補貼的支付、社會保障號碼、國民健康保險、工傷保險與雇傭保險的發放。2003年開始廣泛實行居民基本臺賬IC卡，該卡貼付居民照片代替居民身份證的使用，追加了福利卡、印章登記卡、設施利用卡的功能。政府決心經5年之內的努力，成為世界最先進的IT國家。

2. 戶籍管理與《戶籍法》

日本六法全書包括了憲法、民法、刑法、商法、民事訴訟法、刑事訴訟法。而民事法津制度，主要由以下民事法律構成：《民法》、《民法施行法》、《戶籍法》、《企業擔保法》、《工廠抵押法》、《汽車抵押法》、《土地租用法》、《房屋租用法》、《信托法》等等。現行的戶籍法，是1948年1月1日頒布實施的，這部戶籍法共有6章125條，加上附則共計141條。該戶籍法共有6章，第一章總則；第二章戶籍薄；第三章戶籍記載；第四章提出申請；第五章戶籍訂正及第五章的第2部關于根據電子信息處理組織辦理戶籍事務的特例；第六章其他規則。特別是第五章的第2部關于根據電子信息處理組織辦理戶籍事務的特例，將種類繁雜的戶籍事務管理建立成為計算機管理系統，并且明確地規定為戶籍法的第117條（2）、（3）、（4）款 。迄今為止，日本的戶籍法，是世界上最完備的戶籍法之一。

3. 經濟手段化的戶籍管理

對于違反戶籍登者給予經濟上的制裁——罰款，其罰款額上限在法律中有明確的規定，在上限以內的罰款金額是由裁判所判斷執行的。

例如：對市、町、村長一級的罰款，無正當理由不受理呈報申請或拖報戶籍登記；無正當理由拒絕查閱覽戶籍薄、除籍薄、申請書及其他受理文件；無正當理由不交付戶籍、除籍謄寫本、抄寫件者處于5萬日元（約合人民幣3 000元）以內的罰款。 對申報過期者的處理，無正當理由，在法律規定時間內拖期交付登記者處于3萬日元以內的罰款。對通知規定期限內仍未登記者的罰款在接到市、町、村長發出催報登記通知書所規定時間內，無正當理由仍未登記者處于5萬日元以下的罰款。

4. 戶籍與居民基本臺賬

（1）戶籍。申報種類包括：出生、認領（非婚生子） 、養子關系、結婚、離婚、死亡、失蹤、入籍等。申報地點原則上是申報人的原籍或申報人的所在地，出生及死亡申報也可分別是出生地、死亡地，接受申報者為市（區）長、町長、村長，出生申報必須在14日內，死亡申報必須在7日內。

（2）居民基本臺賬。市（區）、町、村有關居民各種臺賬的綜合記錄，可以用來作為處理與居民有關的各種行政事務的依據。

（3）居民卡。當居民住址或家庭構成發生變化時，或基于這種變化而使居民的權利及義務發生變化時，或作為居民的地位發生變化時，為了正確地登記在居民基本臺賬中，居民有義務提出下列四種申請：①遷居申請（在同一市區町村內移動住址時，必須于14日內提出申請）。②遷入申請（從其他市區町村遷來時， 必須連同遷出證明書并于14日內提出申請）。③遷出申請（欲遷往其他市區町村時， 必須預先向現住地的市區町村長提出遷出申清，并接受遷出證明書）。④家庭變更申請（變更戶主或住址不變遷往其他家庭時，必須于14日內提出申請）。上述申請原則上均由本人提出，但也可由戶主代替本人提出。

（4）移動自由。在日本，不僅個人，而且各個機關、企業原則上均保證移動自由。幾乎完全可以保證個人的出境或旅行等的自由。但是，在戶籍或居民基本臺賬上規定要提出移動的申請，有義務按制度履行手續，對違者有若干懲罰規定。移居海外或從海外遷入則有更嚴格的手續。外國人有義務攜帶外國人登記證，若攜有此證，則基本可以確保與日本人有同樣的移動自由。移動自由有時也有受若干限制的情況。如對于進入特定地區（原子能發電站周圍一定地區內）的限制等等。

5. 人口信息化管理

伴隨全球向信息化時代發展進程，日本政府自20世紀90年代開始著手逐步實現綜合戶籍管理的計算機系統化。首先將綜合戶籍管理啟用計算機處理系統成為合法化，再依據法律保證戶籍管理檔案材料的準確性和安全性。建立戶籍管理系統中心，達到了數據的整合性，排除了重復處理，操作管理的整體性。在國家國民雙方受益的同時，計算機系統化的戶籍管理保證了相關數據的準確性和信賴性，實現線條清晰化的戶籍管理。

綜合戶籍計算機管理系統中心的管理模式，是以國家為中心建立的人口信息管理總數據庫一個重要部分。戶籍計算機管理系統模式為國家-省—市（區）—町—村逐級聯網，覆蓋面約占81.80%（含已啟動及正在啟動）。

綜合戶籍計算機管理系統包括以下幾個部分：

●戶籍管理系統（中心系統）

●戶籍附票及居民記錄，統計表，證明系統（含外國人登記）

●注銷系統（畫像信息，對被注銷的內容數據，管理時限100年）

●人口變動情況系統（人口普查）

●關聯信息系統（含民事，刑事部分記錄）

●居民信息系統（包括印鑒備案系統，稅務系統，醫療保險系統）

綜合戶籍計算機管理系統的建立，實現了人口信息管理的智能化，具有極強的先進性：

第一，戶籍信息計算機系統化管理，由于具有檢索、統計、數據維護和恢復等智能，并且又擁有極大的存儲容量和極高的處理速度，能夠快速、準確地添加、存儲、修改大量的人口信息，從而保證了人口信息管理的整體性、動態性。

第二，使系統面向信息源，保證信息的及時更新和補充。促進了政府機關辦公業務信息資源的共建共享。

第三，便于實現人口信息應用的廣泛性。信息的分類和規范，按國家統一標準，設定統一信息接口以及文件交換標準和傳輸格式，實現人口信息系統與其它各類系統的互訪。

第四，能夠完成兼備嚴肅的法定意義和廣泛的社會應用兩種要求。系統有與管理權相匹配的保密功能，以保障國家行政的嚴肅性。

第五，在法律的制約下，管理系統具備廣泛的兼容和共享資源的功能，充分發揮社會效益、完成法定任務。

第六，脫離了傳統的政府辦公形式，實現了歷史性的跨越。政府依賴“電子化”運行，不僅有效節減了行政經費，而且大大提高了辦事效率。過去一份文件單位內輪流閱讀，時間長、效率差，現在則人人可同時在網上閱讀，解決了“公文旅行”這個“老大難”。

日本的人口統計被認為是世界上組織比較好，資料完善及時，數據準確率高的國家之一。其主要原因就是戶籍管理線條清晰，數據管理線條清晰，實現了全國一盤棋。由于數據有準確性和信賴性，所以日本人口普查質量的誤差不到1%。人口信息化管理統計工作分靜態統計和動態統計兩種，及時掌握觀察人口流動的狀況及變化情況，最后匯總出全國人口的動態情況（見圖4）。

6. 電子政府發展

電子政府——政府通過運用計算機網絡技術手段，在管理體制、管理觀念、管理方式和管理手段的轉變，切實實現政府職能向宏觀調控、社會服務、公共管理和市場監督的轉換，實現政府政務電子化和網絡化。近年來，日本政府在建全了綜合戶籍計算機管理系統之上，在一些大城市的市政府開設具有部分IC智能卡的使用網絡。日本政府正以建立“信息化先進城市”作為發展規劃目標，市民卡、IC智能卡、IP網連接（47個都道府縣完成與地區的連接）、電子投票選市長的發展趨勢，從而達到電子政府工作的速度化、準確化和節省勞力化。

四、戶籍制度改革與人口信息化管理的思路

1.《中國戶籍法》立法

與國外比較，我國的戶籍立法落后脫節，現在戶籍管理制度仍在沿用四十多年前計劃經濟年代出臺的《戶口登記條例》。在城鎮化進程不斷加快的格局下，我國戶籍制度多次改革，逐步解決戶籍管理中群眾反映較強烈的問題，但從根本上說，我國戶籍制度面臨的改革遠遠不適應國民經濟社會發展。因此要借鑒國外人口立法經驗，結合中國國情盡快制定一部具有中國特色的戶籍法典。戶口登記和人口登記是兩個性質不同的人口管理制度，戶口登記是屬于靜態管理，人口登記是屬于動態管理。實行身份證制度是以戶為主到以人為主的決定性轉變，是對靜態管理之補充。要將戶籍管理納入國家法制規范，形成由戶籍登記、戶籍遷移、出生證、身份證、戶口簿幾種證件和常住戶口、暫住戶口、寄住戶口組成的戶籍管理系統。

2. 建立人口信息數據庫

從本質上講，戶籍制度的最基本功能是代表國家采集并確認涉及每個公民的基本信息。一個國家，一個社會要正常運轉，必須對公民的政治、經濟、社會活動進行管理。人口信息的基本管理應是國家對人口實施有效行政管理的基礎，是人口管理的最基本組成部分，其基本要求是準確、完整和及時。失去了這個基礎，對人口實施的實際管理行為也就無從下手，管理效率也就受到制約。為此，國家戶籍管理部門要建立人口信息庫。其信息來源均以民事人口登記為依據。地方民事登記工作由地方政府的民事登記處具體實施，并隨時把注冊的人口信息通過網絡傳遞到國家人口信息中心數據庫。全國人口登記、變動的所有信息都在信息數據庫掌握之中，并能及時將有關信息數據通知有關部門共同使用。隨著社會對人口信息的需求不斷增多，人口信息服務的范圍不斷擴大，諸如，稅務部門確定稅務額；社會福利部門確認享受社會福利的公民對象；養老金的分配；教育、衛生、建筑、郵局、銀行、保險業或私營企業等特定用戶所需的相關信息；政府公務、警務、軍事等部門進行的公民身份登記管理；提供公民住址、查找公民下落、以及公民義務教育、勞動就業；購買房屋需要證明個人身份等等。目前，必須改革人口信息管理處于部門分割，管理分散、重復建設、各自為政的現狀。理順國家信息管理體制，明確、認定國家的主渠道，重點加強國家人口信息中心數據庫的建設，共同開發先進的人口信息技術，使人口信息管理融入社會生活的方方面面，為社會主義建設服務。

3. 實現科學合理的全國統一居住證

2014年7月30日國務院印發《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》。意見指出，嚴格控制特大城市人口規模。改進城區人口500萬以上的城市現行落戶政策，建立完善積分落戶制度。提出發展目標，進一步調整戶口遷移政策，統一城鄉戶口登記制度，全面實施居住證制度，加快建設和共享國家人口基礎信息庫，穩步推進義務教育、就業服務、基本養老、基本醫療衛生、住房保障等城鎮基本公共服務覆蓋全部常住人口。到2020年，基本建立與全面建成小康社會相適應，有效支撐社會管理和公共服務，依法保障公民權利，以人為本、科學高效、規范有序的新型戶籍制度，努力實現1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶。居住證制度形成各地“自行其事”格局，將會影響新一輪戶籍制度改革的推進。建議國家盡快主導全國統一居住證門檻，為全面加快戶籍制度改革鋪路。政策不統一，曾經的戶籍藩籬打破之后，便會形成新的藩籬。因此，如何制定科學合理全國統一的居住證政策，可謂當務之急。倘若“戶籍福利”不能實現，深化戶籍改革恐會再次陷入“雷聲大雨點小”的境地。

4. 戶籍制度與社會保障

放開戶籍的難點在于社會保障在全國不是均一的，其支付是有界的。發達國家的實踐證明，建立全社會覆蓋的社會保障和公共服務體系，是改善收入分配、解決低收入和弱勢群體問題的有效途徑。目前有些地區宣布一次性取消農業戶口，變為統一的居民戶口，但這解決不了城鄉之間、地區之間人口自主遷移的問題，而只是戶口名稱上的變化而已。其結果會在居民面前形成新的國民待遇不平等，甚至是更加有利于對農民財產的平調和侵害。因此第一步必須解決社會保障支付在全國的均一性和全覆蓋問題。建議對社保、業保、低保三項，制定全國統一的低標準支付標準。地區差，納入商業保險和社會救濟的范疇綜合考慮。不同所屬單位的個人賬戶，建議與商業保險掛鉤，脫離統一的社會保障體系。醫保和教育問題，單獨制定保障的政策。

5. 入籍農民工的社會福利

目前企業負擔城鎮職工社保繳費的主要部分，相當于工人工資的40%左右。但很多勞動密集型小微企業雇用了大量農民工，如果全額繳費，對它們是一項沉重的負擔。發達國家社保繳費通常由政府、企業、個人三方負擔。我國雖然財政有社保支出，但沒有法律保證。建議在城鎮戶籍改革中，政府對新入籍居民由企業負擔的社保繳費給予一定比例的補貼，以減輕企業負擔。以后應完善政府負擔部分的法規化。增加的支出可以由國有企業的紅利上繳、對資源性和壟斷性企業利潤的征稅以及改革土地出讓方式后的土地增值稅收入解決；一部分可以從原來的中央對地方的專項轉移支付籌措。并通過改革財政體制、改善政府支出結構，為社會保障和公共服務提供更充足的資金來源。只要能夠切實改革財稅體制和行政體制，實現政府支出合理化，社會保障和公共服務資金不足問題是完全可以在不增稅的前提下解決的。

五、全國統一居住證的管理——寧波海曙模式“社區警務e超市”

中國的人口管理存在諸多嚴重弊端，全國統一居住證實行后人口管理體制創新的一個中心工作就是要建立起全國統一的人口信息管理體系。人口管理信息化建設的關鍵是人口信息數據庫建設，只有集中力量建設好人口信息數據庫，全面、準確、動態地掌握轄區內人口基礎數據，才能為戶籍改革提供后臺數據支撐。

寧波市公安局海曙分局自主研發了“社區警務e超市”系統，建立了警務虛擬社區，目前數據庫信息來源主要有3個渠道：第一，通過流動人口協管員隊伍采集信息。這支隊伍是由區人口計生、區公安兩部門共同組建而成的，按照“人來登記、人去注銷”的要求，對轄區內所有流動人口的信息情況進行動態采集。第二，通過跨部門的共享渠道實現人口信息共享。按照“一次采集，多方利用”的資源共享原則，目前，除了人口計生信息之外，公安的戶籍人口和流動人口信息、民政的婚姻登記信息、衛生的免疫接種信息等，以自動導入方式進入人口信息數據庫。第三，通過基層人口計生網絡體系獲取信息來源。除了流動人口協管員信息采集隊伍外，社區計生服務員同社區包片聯戶社工、社區和諧促進員等基層人口計生信息員網絡，共同組成了基層人口信息采集網絡。

寧波海曙模式“社區警務e超市”特點：第一，“社區警務e超市”提高了工作效率。綜合了人口管理、場所行業管理、消防管理、巡防管理、案件管理、社會資源管理、指揮調度管理等七大功能，構筑起了一個信息化高科技載體。搭建了一個綜合性的信息共享平臺，所有基礎信息都能在平臺里存儲、分類、查詢和利用，實現基礎工作信息化。第二，“社區警務e超市”是社會管理領域將信息技術與制度創新相結合。通過科學設置操作流程、建設專門警示功能、完善配套工作機制，確保信息達到“全、真、新”要求，加強信息流轉自動化建設。該系統與計生、民政、教育、城管、消防、反恐、衛生、防疫等部門合作使用這一平臺，相關部門可依據需求，查詢相關人口信息數據，避免部門信息的多頭采集，數據庫重復建設；有助于消除信息孤島障礙，實現信息統一采集，資源有機整合，促進政府機構辦公業務信息資源的共建共享。第三，“社區警務e超市”突出“以靜制動，以房管人”、“以房定人”、“以人找房”的工作理念，開辟了我國人口信息化管理的新途徑，減少人口流動帶來的不確定性，能夠及時、快速、準確地存儲、更新、補充大量的人口信息，確保對人口信息整體性、靜動態性的雙向管理。

戶籍改革離不開人口信息化的建設，其關鍵是人口信息數據庫建設，只有集中力量建設好人口信息數據庫，全面、準確、動態地掌握轄區內人口基礎數據，才能為人口信息化建設提供后臺數據支撐。按照“以房管人”信息采集思路，以轄區住房為信息采集的基本落腳點，對全區所有住房排摸清楚并上門采集入住人員信息，減少人口流動帶來的不確定性。通過人口信息數據庫建設，相關部門可以根據需求，查詢相關人口信息數據，避免部門信息的多頭采集，數據庫重復建設，消除信息孤島障礙，實現信息統一采集，資源有機整合，數據共建共享。寧波市公安局海曙分局的“社區警務e超市”計算機網絡管理系統，集結了G.P.S——政府（Government）、警務（Police）、社會（Society）高效率現代化管理優勢，適合我國新時代改革——戶籍改革的人口信息化管理。

[注 釋]

① 世界銀行數據庫—專題指標—健康，2013年7月。日本總務省，“日本2010年國勢調查”，2011年10月26日。

[參考文獻]

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[13] 王橋.中國人口管理現代化研究：9章[M]. 北京：科學出版社，2005.

China's Household Registration Reform

and Population Management Informatization

Wang Qiao

（Institute of Population and Labor Economy，Chinese Academy of Social Sciences，Beijing 100732，China）

Abstract： One of the important chains of promoting urbanization is the household registration reform. Accelerating the reform is a critical initiative which would involve hundreds of millions of agricultural migrant populations in. The reform is a complicated systematic project，which requires considerations concerning both overall and local conditions，and treatments with differentiation. Currently，there are a lot of malpractices in China's population management. The Construction of the population information database should be the key of the informatization construction of China's population management，which could supply backstage data support for China's household registration reform.

Key words： household registration reform；urbanization；informatization of population

（責任編輯：李 萌）

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and Population Management Informatization

Wang Qiao

（Institute of Population and Labor Economy，Chinese Academy of Social Sciences，Beijing 100732，China）

Abstract： One of the important chains of promoting urbanization is the household registration reform. Accelerating the reform is a critical initiative which would involve hundreds of millions of agricultural migrant populations in. The reform is a complicated systematic project，which requires considerations concerning both overall and local conditions，and treatments with differentiation. Currently，there are a lot of malpractices in China's population management. The Construction of the population information database should be the key of the informatization construction of China's population management，which could supply backstage data support for China's household registration reform.

Key words： household registration reform；urbanization；informatization of population

（責任編輯：李 萌）

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China's Household Registration Reform

and Population Management Informatization

Wang Qiao

（Institute of Population and Labor Economy，Chinese Academy of Social Sciences，Beijing 100732，China）

Abstract： One of the important chains of promoting urbanization is the household registration reform. Accelerating the reform is a critical initiative which would involve hundreds of millions of agricultural migrant populations in. The reform is a complicated systematic project，which requires considerations concerning both overall and local conditions，and treatments with differentiation. Currently，there are a lot of malpractices in China's population management. The Construction of the population information database should be the key of the informatization construction of China's population management，which could supply backstage data support for China's household registration reform.

Key words： household registration reform；urbanization；informatization of population

（責任編輯：李 萌）