探討云南省旅游管理體制的問題與改革創新

余曉蘭

摘 ?要：伴隨著云南省加快建設面向西南開放重要橋頭堡的不斷深入，為云南省旅游業帶來了發展的活力和動力，更重要的是給云南省旅游管理體制改革帶來了新挑戰與機遇。旅游管理體制如何適應和促進云南省旅游業的發展，是當前云南省旅游業極其關注的一個問題。本文首先分析了我國現行旅游管理體制現狀和云南省現行旅游管理體制現狀及其存在的問題，進而提出了云南省旅游管理體制的改革與創新的思路。

關鍵詞：旅游業;旅游管理體制;改革與創新

在世界旅游業興旺發達的今天，每個國家都有一個專門的機構和相應的旅游管理體制，負責執行政府在本國經濟活動中的職能。縱觀世界各國旅游管理體制的發展歷程和我國旅游業的發展歷程表明，旅游管理體制改革是旅游的制度動力，旅游業的每一次巨大進步都與旅游管理體制改革密切相關。伴隨著云南省加快建設面向西南開放重要橋頭堡的不斷深入，以及云南省與東南亞國際旅游帶的合作發展，作為云南省新興支柱產業的旅游業，需要一套與之相符的旅游管理體制，以適應當前新時期、新機遇的旅游發展要求。可是，目前，云南省旅游業快速發展與旅游管理體制改革嚴重滯后的矛盾依然存在，迫切需要改革與創新旅游管理體制，以適應以促進云南省旅游產業水平和素質的提升。

一、我國旅游管理體制的現狀

旅游管理體制，是指國家對整個旅游經濟活動和運行進行協調與管理的組織形式、機構設置、職權劃分和管理制度的總和。我國旅游管理體制是隨著我國社會主義建設和發展而逐步形成的，并在不斷的改革和發展過程中，逐步探索完善具有中國特色社會主義的旅游管理體制。

我國現行旅游管理體制是按照“政企分開，統一領導，分散經營”的原則建立的。政企分開，是為了充分發揮旅游企業經營的自主權。統一領導，是要堅持國家對旅游業的集中統一領導，就是統一計劃、統一紀律、統一協調。分散經營就是在統一領導的前提下分工負責，分級管理，充分發揮各有關地方、部門、單位的積極作用，共同把旅游事業辦好。我國現行的政府主導型管理體制脫胎于日本和東亞“四小龍”所創造的“東亞奇跡——政府主導型經濟發展體制或模式”，從西班牙、墨西哥、新加坡、以色列等國家的共同經驗中提煉出來。其實施的核心在于正確發揮政府對旅游市場的干預作用。此體制從旅游業的綜合性考慮，適應旅游發展的內在規律，符合我國國情和我國旅游業發展的實際。

目前我國采用國家、省、市、縣四級旅游局為旅游業主管部門的行政管理模式。國家旅游局作為全國旅游事業最高行政領導機構，屬于國務院直屬部門，其職能是：擬定發展旅游產業的方針、政策和主要規章制度;根據國家經濟發展計劃制定發展旅游業的長遠和年度規劃;協調各有關部門、地區、企業間的經濟關系;組織對外宣傳和旅游信息的傳播;處理對外旅游事務;監督檢查政策、計劃和法令的執行情況，及時處理旅游工作中的問題等。省旅游局作為省下屬的行業主管部門對全省旅游業進行綜合管理，其主要職責有負責涉外飯店開業許可證的審批和星級評定;負責國際旅行社的審核和國內旅行社的審批，收繳保證金;負責旅行社管理人員和導游人員的資格考試;負責各類旅游企業員工的崗位培訓;負責涉外商店、涉外餐廳和旅游汽車公司的資格審驗和定點管理;負責全省的旅游宣傳促銷工作。各市、縣旅游局作為當地政府下屬的行業主管部門負責本地區旅游業的管理工作。

二、云南省旅游業發展現狀及存在的問題

云南省地處我國西南邊陲，特殊的地理位置造就了云南省旅游業發展具有獨特的資源優勢，例如：神奇的自然、生態資源，豐富的文化資源，以及絢爛多姿的民族文化和民族特色風情等。進入新世紀以來，云南旅游業快速發展，旅游業已經成為云南重要的新興支柱產業之一。特別是近幾年來，在東盟合作和區域合作的背景下，云南省旅游業在產業規模，基礎設施等方面都有了很大的發展，通過建設國際大通道，加以建設云南交通設施，加快了云南省與東南亞國際旅游帶的建設步伐，為云南省旅游業融入東南亞、南亞旅游圈提供了條件。云南獨特的氣候類型、綺麗的自然風觀、風格各異的民族風情、引人入勝的名勝古跡，為云南旅游業的發展提供了十分有利的條件。目前，云南省的主要國際客源來自東南亞、東北亞、大洋洲和南亞等區域海外市場（ 主要是日本、香港、臺灣和東南亞國家）;國內客源主要來自省內市場、周邊省份（四川、重慶、廣西、貴州）市場和東部沿海省份市場。2011年全省接待海外游客395.3837萬人次，接待國內游客16331.78萬人次，全省實現旅游業總收入1300.29億元。

雖然，從以上論述可以看出，云南省旅游業發展非常迅猛，且取得了引人注目的成績。但是云南省旅游業的發展仍存在一些制約因素，目前面臨的主要問題是：旅游業發展對環境保護的力度不夠，給生態環境造成了較大壓力;旅游經濟帶動市場經濟發展的同時，對地方傳統文化造成了不良的影響;景區景點管理混亂，部分景區景點的行政管理、經濟和服務功能存在相互矛盾的問題。以及其他問題，如：旅游資源開發力度不足，產品結構不完整，市場結構不合理，入境旅游少，人均消費低，停留時間短等。

三、云南省旅游管理體制的現狀及存在的問題

（一）云南省旅游管理體制的現狀

云南省旅游管理體制和我國旅游管理體制是相符的，遵循“政企分開、統一領導、分散經營”的原則設置了一套比較系統的體制體系。即：設置了省旅游局、各個自治區旅游局、縣旅游局，以及各級旅游主管行政部門。他們一般接受雙重領導：一是在業務管理中接受國家旅游局或上級旅游主管部門的領導;二是接受當地政府的直接領導。云南省委、省政府把旅游業納入全省經濟和社會發展的總體戰略進行布置，成立了省旅游業支柱產業建設領導小組;制定并實施了《云南省旅行社門市部管理暫行辦法》等多個行業規范性文件;進一步推進旅游行會、協會等社會監督體系的建立，不斷加大旅游行業協會自律監管的力度，通過采取一系列措施，整治和規范全省旅游市場。

（二）云南省旅游管理體制存在的問題

雖然云南省旅游管理正在健全，但是，就旅游管理體制而言，仍然存在一些問題。具體表現在一下方面：第一，旅游管理體制不順，旅游業內部產業結構失衡。表現在旅游商品業開發滯后，旅游商品是旅游創匯的主要部分，但是由于云南省旅游商品業在生產、銷售的體制上，旅游、工業、貿易不協調，使旅游商品長處于自發狀態（以民族旅游產品為代表），產品式樣、種類老化、單一，運輸、包裝等各個環節都存在問題，是優勢不能發揮;此外還有，旅游娛樂設施的建設跟不上。第二，旅游管理的法律不健全，存在缺陷。從云南省旅游業的發展情況來看，目前還沒有一部明確的云南旅游基本法，各項旅游專業的法律法規也不健全。表現在，旅游法律法規具有暫時性，缺乏后續法規。例如：《云南省旅行社門市部管理暫行辦法》等這些條例都具有暫時性特征，后續法律沒有及時跟上，則造成了旅游行業法律規范約束力的減小。第三，政府對旅游市場的宏觀調控體系尚未確立，使得旅游宏觀管理失控。我國現行的旅游管理體制是部門管理，即同樣是從事旅游業的企業分別歸屬不同的主管部門管理，企業產權和人事權分別歸屬不同的投資部門。導致旅游業系統林立，多頭建設，各自為政。在客源不足、市場疲軟的情況下，彼此之間跌價競爭，以致造成行業內部矛盾，導致旅游市場混亂。比如：云南省旅游業中常見的“零團費”和“負團費”現象。對于此類嚴重影響旅游市場正常秩序的現象，云南省旅游管理部門很難從宏觀上加以管理與控制。從而在云南省旅游管理體制方面出現旅游行政部門缺乏宏觀調控的權力和手段，難以從宏觀上協調、平衡和控制。此外還存在管理權與經營權重合，經營體制不靈活等問題。

四、云南省旅游管理體制的改革和創新思路

加入世界貿易組織，給云南省旅游業的持續、健康、快速發展提供很多機遇，伴隨著西部大開發、建設面向西南開放重要橋頭堡、以及云南省旅游“二次創業”戰略目標的不斷深入，云南省現行的旅游管理體制面臨著一個挑戰。云南省地處邊疆，改革步伐相對緩慢，在旅游業中，計劃經濟的舊體制仍在一定程度上繼續發揮作用，為了改善云南省旅游業發展過程中存在的一些旅游管理體制方面的制約因素。所以，云南省旅游管理體制改革與創新是及其必要的，云南省旅游管理體制的改革和創新思路具體有以下方面：

1、轉變政府職能：旅游資源所有權、管理權、經營權相分離

隨著市場經濟體制的逐步完善，加入WTO以及西部大開發、把云南建設成面向西南橋頭堡戰略的不斷深入、與東盟合作的不斷深入等這些大背景，必將導致我國的產權制度發生改變，特別是加入WTO。轉變政府職能，明晰產權關系，責、權、利公平合理，是旅游管理體制變更的重要內容。云南省旅游管理體制的改革與創新必須在制度上有所創新：第一，在目前作為旅游資源所有權代表的政府管理機構和企業層面上，準確界定雙方的責、權、利，做到有據可依，有量可度。第二，政府層面上，旅游資源的所有權和行政管理權應該分離，云南省政府各職能部門只行使對旅游資源開發旅游的總規劃的宏觀調控，旅游資源的所有權應該歸國有資產管理部門代表國家行使。

2、加強旅游行業管理體制

行業管理是云南省旅游管理體制改革的必然趨勢。旅游業的部門管理要求政府主管部門直接管理所屬企業的微觀活動，顯然已不適應西部大開發的深化和云南經濟的發展，只有將部門管理體制改變為行業管理體制，才能適應旅游業迅速發展的需要。行業管理是根據產品或勞務的不同特點對企業進行分類，然后由政府相應的部門進行歸口管理。也就是說，無論是歸屬于哪個部門的旅游企業，從行業角度來說，均應統歸旅游局管理。這種行業管理需要改革主管部門的職能，實現三個方面的轉變：由微觀管理轉向宏觀管理;由直接管理轉向間接管理;由部門管理轉向行業管理。

3、加快完善旅游企業管理體制

云南省旅游企業繁多，規模大小各不一樣，形成了云南旅游企業凌亂繁雜的競爭現象，且有很多旅游企業的開辦根本不符合規定開辦條件。所以，就要求云南省旅游部門協同各有關部門，先清理一批不符合開辦條件的旅游企業，進而全面推行政企分開，使企業成為自負盈虧的主體。積極推進企業組織結構的調整，形成國營大型企業和企業集團主導市場，中小企業納入序列的格局。落實《全民大中型企業轉換經營機制條例》，優化企業經營的外部環境，創造企業平等競爭的基本條件，統一稅賦，搞活用工條件。進一步推行和完善旅游企業的經營承包責任制，進行旅游企業股份制經營試點。

4、加強云南旅游與國際（東南亞、南亞）合作管理機制

云南省地處我國西南邊疆，與多國領土相接壤，是建立我國通向東南亞、南亞國際大通道的一個重要省份。云南省旅游業要想在邊境旅游上取得突出成就，很有必要建立互相補充、共同發展的國際合作體制，這也是是云南省旅游經濟體制改革和長遠發展的需要。要著力于合作渠道的疏通，合作網絡的建立，形成雙向交流的，適合于國際旅游發展需要的合作體制。首先，按照政治上互不干涉、經濟上互相得利、優勢互補的原則，靈活機動地處理云南與一國或多國旅游合作關系，并通過具體項目的合作，例如：云南與東南亞國際旅游帶的合作項目，逐步建立長期穩定的合作體制。其次，從區域性合作起步，處理好云南省同周邊國家和地區的客源市場、競爭對手和合作伙伴的三重關系，逐步擴大地域范圍，再進一步深化合作對象的，向政府、行業組織、社會團體和各類企業延伸。再次，要形成多層次有分工的格局。包括國際性和區域性的旅游組織、政府、城市、企業和行業組織、各類社會團體、民間組織之間的合作和交流，充分調動各個方面的積極性，充分挖掘現有的資源和力量，從政治、經濟、社會、文化各個方面共同促進，使云南旅游業立足于國內旅游業的基礎，依托于區域旅游合作，借助于國際的力量，與國際旅游市場接軌，得以加快發展。

五、結語

隨著我國加人世界貿易組織，云南省旅游業也將順應國家旅游業大趨勢將逐步對外資開放，旅游管理體制的變革和創新成了必然趨勢。云南省旅游業應順應市場經濟下旅游產業的成長趨勢，深化旅游管理體制改革，與時俱進，開拓創新，積極探索適合本省旅游業發展的管理模式。只有改革和創新，云南省旅游管理體制才能適應我國“大旅游、大發展、大產業、大管理”的新型發展需求。

隨著，云南省加快建設面向西南開放重要橋頭堡的不斷深入，以及中國——東盟自由貿易區的建立、合作，云南旅游管理體制必須汲取世界和我國旅游管理體制轉變的經驗，在我國的宏觀經濟政策和技術條件背景下，加快推進云南旅游管理體制的改革與創新，早日建立起具有云南特色的旅游管理體制，開創云南旅游發展新局面。

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