社會轉型背景下省管縣模式的實效分析——以湖北省為例

蘇忠林 李志剛

(中南財經政法大學 湖北 武漢 430074)

當前我國正處于社會轉型時期，縮減政府機構層級，提高行政效率是當前我國行政體制改革的重要議題。憲法規定我國實行“中央-省-縣-鄉”的四級政府體制，但事實上，自從改革開放以來，我國大部分地區實行的都是“中央-省-市-縣-鄉”五級政府體制，相應地也實行五級財政體制。為了提高行政效率，發展縣域經濟，精簡政府層級，“省直管縣”的呼聲越來越高。《中共中央關于制定十一五規劃的建議》指出，未來五年，要理順省以下財政管理體制，“有條件的地方可以實行省級直接對縣的財政體制”。2009 年7 月，財政部公布了《關于推進省直接管理縣財政改革的意見》，明確提出在2012 年底前在中國大部分地區推行“省直管縣”的目標。截止到2013 年，全國有23 個省份已經進行了“縣財省管”的試點工作，各種具有“省管縣”特征的改革措施也在陸續出臺，“省管縣”體制改革已經成為各級政府甚至全社會所默認的解決縣鄉財政困難的一把鑰匙。

一、湖北省實施省管縣的基本情況

湖北省位于我國中部地區，縣域國土面積占全省面積的82%。2004 年，湖北縣域生產總值達到3440.8 億元，占全省比重的54.44%。但湖北省的縣域經濟發展水平一直處于全國平均水平以下，與東部的浙江等省更有不小的差距。2004 年，全國百強縣的評比中，湖北省76 個縣無一入圍。

2004 年4 月，湖北省委、省政府決定在全省實行省直管縣的財政體制。在推行過程中，湖北省委、省政府堅持從實際出發，量力而行，突出幾個方面的特點:第一，不在全省普遍推行，而是在大部分省市推行。經濟較為發達的武漢市原來就實行省直管縣的體制，而恩施州則由于經濟發展狀況過于落后，其下轄的8 個縣市州仍不實行省直管縣的體制。第二，維持現行利益分配格局，保證各級財政現行體制和政策規定范圍內的既得財力不受影響，促進縣級財政平穩運行。省級財政不經市級財政而直接撥付資金到縣級財政，但市級財政對縣級財政依然有指導、支持和監督的責任。第三，建立完善的轉移支付體系，構建省直管縣的財政體制“直通車”。省級財政的各項轉移支付和專項資金補助直接分配到縣(市)。年終結算方面，省級財政與縣(市)級財政直接辦理。湖北省委、省政府決定自2004 年起，各市、縣經批準舉借的外債，到期后仍然不能償還的，由省級財政直接對市、縣進行結算，以減少縣(市)財政的壓力，緩解縣鄉財政困難，促進縣域經濟發展。第四，大力推進鄉鎮機構改革等配套措施，規范各機構的職能，精簡機構和人員，大力推行“鄉財縣管”制度，將鄉級政府采購和票據納入縣級財政預算管理，為縣域經濟發展創造良好的環境。

二、湖北省實施省管縣改革的實效分析

(一)財政收入視角

財政收入是衡量一個地區經濟實力的重要標志。一般來說，政府財政收入的主要來源是稅收，因此，只有當一個地區的經濟比較發達，商業活動眾多的時候才可能有較高的財政收入(上級政府的轉移支付除外)。而一個地方經濟實力的變化也會直接反應在財政收入的變化上。因此，本文選取財政收入作為視角之一來分析湖北省財政省管縣實施后對縣域經濟的影響。如下圖所示:

圖1 財政收入對比圖

從圖中我們可以看出湖北省財政總收入增長的速度要明顯快于縣級政府財政收入增長的速度。這說明，財政收入在快速向省級財政集中，縣級政府財政收入與省級政府財政收入的差距越來越大。這種情況下，比較合理的推論只能是上級政府拿走了較多的財政收入，同時給縣鄉政府留下了更多的責任。事實上，在不斷發展的分稅制財政體制下，中央為了加強全國的宏觀調控，將增值稅的75%、消費稅的100%以及所得稅的50%-60%都收歸中央，卻將規模小、征收難度大、征收成本高的稅種留給了縣級政府。而對于湖北省來說，大部分縣仍屬于以農業為主的不發達地區，這些地區沒有充足的工商業稅源，加上農業稅的取消而導致政策性減收，使得縣級政府財政收入增長十分緩慢。因此，由于湖北省大部分地區屬于經濟不發達地區，財政省管縣的改革并沒有對縣級政府財政收入產生非常積極的影響。

(二)地區生產總值視角

地區生產總值(GDP)是指在一定時期內(一個季度或一年)，一個地區的經濟中所生產出的全部最終產品和勞務的價值，代表著一個地區所有產業的綜合生產能力，被公認為衡量地區經濟狀況的最佳指標。一個地方經濟實力的變化會直接反應在GDP 的變化上。因此，本文選擇GDP 作為衡量湖北省財政省管縣改革對縣域經濟影響的指標之一。

圖2 地區生產總值對比圖

從圖中可以看出，自2003 年以來，湖北省縣域經濟一直處于比較快速的發展狀態。相對于圖1中湖北省各縣的財政收入大幅落后于全省財政總收入的狀況而言，湖北省各縣的財政收入的發展速度與全省財政收入的發展速度之間差距不大。考慮到湖北省所轄大部分縣(市)經濟基礎比較薄弱，交通不夠發達，發展的動力不足，因此，各縣能夠取得這樣的經濟進步很大程度上是湖北省在實施財政省管縣體制后放寬了一些政策管制，擴大了縣級政府發展經濟的權限，有效地激活了縣域經濟。在放松管制之后，各縣可以根據自身的特點來發展當地經濟，并且縣級政府在不用向市級政府上交財政收入的情況下更有動力去發展本地經濟。比如黃岡市所轄的紅安縣，紅安縣位于大別山革命老區，是有名的“將軍縣”，在對縣進行擴權之前，紅安縣僅有一座烈士陵園可供參觀，這對當地的經濟帶動作用十分有限。在湖北省實施財政省管縣體制，并對縣進行擴權之后，紅安縣依據自身的紅色歷史來大力發展旅游業以及其他產業，以此來帶動全縣經濟的全面發展。

(三)固定資產投資視角

固定資產投資是建造和購置固定資產的經濟活動，即固定資產再生產活動。固定資產投資是社會固定資產再生產的主要手段。固定資產投資顯示了一個地區的發展勢頭，在經濟景氣的時候一般是固定資產投資比較多的時候，而在經濟衰退的時候，大多數企業都不愿意進行擴大生產，因而也就不會進行固定資產投資。同時因為投入使用后的固定資產可以在未來的生產活動中發揮巨大作用，因此，固定資產投資展現了一個地區的經濟發展潛力，可以有效地推動地區經濟增長。

圖3 固定資產投資對比圖

從圖3 中可以看出自2003 年以來，湖北省各縣區的固定資產投資發展較為迅速。特別是2007年以后，固定資產投資呈直線上升趨勢。這說明實施財政省管縣體制之后，湖北省政府以及各縣區政府都更加注重基礎設施的建設，縣域經濟有所激活。但將各縣區的數據與湖北全省的數據對比可以看出，各縣區的固定資產投資較之于全省的投資額還是有較大差距的。2008 年金融危機發生后我國實施了投資4 萬億的財政政策，因此無論是各縣區還是全省的固定資產投資額的快速上升都是正常的。但湖北省各縣區較之于湖北省全省的固定資產投資額差別較大，這說明國家以及湖北省的財政投資大都投在了武漢這樣比較發達的城市，而不是基層的經濟體——縣。實施財政省管縣體制后，省政府并未將更多的資金投放于縣域基礎設施的建設上，并導致經濟發展動力不足。這種情況可能的一個原因是，實施財政省管縣體制后，省政府的管理幅度太寬，在財政資金的撥付上不能有效地協調，導致部分地區財政資金充裕得用不完，而另一些地區卻嚴重缺乏財政資金的支持。特別由于大城市的帶動作用以及較少的數量，省政府可能會更多地關注大城市的發展，對武漢這樣的大城市進行投資，而更低一級的縣域經濟卻得不到重視。

(四)第三產業視角

第三產業是一個地區經濟活力的重要標志。按照產業的發展階段理論來說，最初發展的是第一產業，也就是農業;其次發展的是第二產業，也就是工業;最后發展的是第三產業，即服務業。當一個地區經濟發展程度比較高的時候，第三產業才會占據較大的比重。另一方面，第三產業大多數是比較分散的旅游、餐飲等行業，這些行業雖然很少有像武鋼這樣的巨型企業，但它們的發展卻給一個地區的經濟發展注入了活力，能夠有效地帶動該地區的就業和經濟發展。當一個地區經濟績效比較好的時候，第三產業的發展一定是迅速的，這也是本論文選擇第三產業的發展作為分析角度之一的原因。

圖4 第三產業發展比較

從圖4 中可以看出，湖北省各縣區的第三產業發展較為緩慢，遠遠落后于全省的第三產業發展速度。如前所述，第三產業的發展顯示著一個地區經濟發展的活力，而圖4 顯示自2003 年前后湖北省實施財政省管縣體制之后，湖北省各縣域內第三產業并未得到很好的發展。這一方面可能是因為湖北省大部分縣的經濟基礎本來比較薄弱，第三產業的發展條件不足;另一方面可能的原因是，實施財政省管縣體制之后，省級財政更多地對制造業、重工業等進行扶持，以建立地方的支柱產業，而對第三產業的扶持力度較小，導致各縣區第三產業的發展速度不夠。

從以上的分析中我們可以得出以下幾點結論:

第一，實施財政省管縣體制之后，湖北省財政對個縣區的扶持力度較之以前市政府的扶持力度有所增大，這從各縣區的固定資產投資的迅速增長中可以推斷出來。固定資產投資的增長可以為未來的經濟發展奠定堅實的基礎，有利于未來湖北省各縣區經濟的發展。

第二，省財政對各縣經濟的扶持偏向于制造業、重工業，在當前大力扶持農業的背景下，可能對農業的扶持力度也比較大。但是財政省管縣體制并未對各縣區第三產業的發展產生明顯的積極影響，這一點需要引起注意，因為第三產業的發展有利于城市經濟發展的可持續性，我們不能只注重經濟發展的數量，而更應該注重與經濟發展質量有關的產業結構調整。

第三，湖北省所轄各縣的財政狀況依然比較嚴峻，并且發展比較緩慢。圖1 中顯示各縣區政府的財政收入增長較之湖北省財政收入的增長速度較慢，很多縣的財政支出要遠大于本縣的財政收入，這中間的差額只能靠中央和省級財政轉移支付來彌補，這說明湖北省所轄各縣的經濟狀況雖然較之于改革前有所改善，但還遠未達到能夠供給本縣財政的地步，財政省管縣體制對縣級財政的積極效果還不夠明顯。

三、完善湖北省省管縣體制的對策

(一)發展支柱產業，增強縣域經濟整體實力

支柱產業或者是特色產業不僅本身能為地方經濟發展做出貢獻，而且能依靠其強大的帶動作用和輻射作用來推動地方其他產業的發展。如武漢的重工業比較發達，吸納了很多就業人口，與此相關的餐飲、旅游、交通運輸等產業也都會受到很大的帶動。因此，根據地方特色，培育支柱產業會推動一個地方的經濟迅速發展。省管縣實施后湖北省所轄各縣的地區生產總值增長緩慢，這其中最關鍵的就是縣域經濟發展缺乏支柱產業，經濟基礎薄弱。

(二)變“輸血”為“造血”，緩解基層財政困難

省管縣體制實施后，湖北省所轄各縣的財政收入增長速度依然慢于全省的財政收入增長速度。要想從根本上解決基層財政困難，必須變“輸血”模式為“造血”模式，利用省級財政的轉移支付資金，一方面加強基礎設施建設，為招商引資和本地經濟體的更好發展創造便利條件;另一方面，用這些資金來對一些有發展前景、輻射效應強的新興產業、特色產業進行扶持，促進其發展，并帶動整個地區的經濟發展，以此來激活縣域經濟。當縣域經濟發展到一定水平之后，地方政府可以獲得更多的稅收來源，這樣基層財政困難也就迎刃而解。

(三)提高固定資產投資的使用效率

固定資產投資是社會固定資產再生產的主要手段。固定資產投資顯示了一個地區的發展勢頭。省管縣體制實施后，湖北省所轄各縣的固定資產增長速度較快，但地區生產總值的增長速度卻低于固定資產的增長速度，這說明湖北省所轄各縣的固定資產投資使用效率較低。雖然近年來，湖北省加大了對基礎設施的投資力度，如高鐵的貫通、旅游資源的開發等。但這些投資是不是恰好投在了適當的地方，是否能發揮其最大的效益，目前還不能充分證明。只有充分利用好巨額的固定資產投資，才能促進縣域經濟的發展。因此，省級財政在對基礎設施等固定資產進行投資之前都要充分論證，并且在建設之后，最大限度發揮固定資產對經濟的推動效應，促進縣域經濟發展。

(四)發展第三產業，注重產業結構的合理性

產業結構的優化在某種程度上要比單純的經濟增長更加重要。第三產業的發展有利于城市經濟發展的可持續性，并且能夠節約資源消耗，改善城市環境，提高經濟效益。犧牲短期的發展速度，優化產業結構，建立良好的經濟發展基礎對一個地區是十分重要的。從本文分析中可以看到，實施財政省管縣體制后，湖北省各縣區第三產業的發展并不盡如人意。省級財政的轉移支付資金以及項目投資必須有合理的規劃，不能隨意亂投。省、市、縣三級政府要根據各個縣的實際狀況來規劃投資，確立主導產業是工業還是服務業。目前湖北省各縣大部分還都處于經濟發展的低級階段，因此，省、市、縣政府可以在東部地區產業轉移的背景下，大力引進外來資金，承接東部發達地區轉移過來的工業企業，建立地方的主導產業，以此帶動農業、服務業的全面發展。另一方面，對于一些特殊地區，如紅安縣、恩施自治州等旅游資源豐富的地區，應當大力發展旅游業，建立相關的配套設施，并推動餐飲、交通、娛樂等一系列行業的發展。

總之，省級政府在進行財政投資時，一定要對各縣區區別對待，以優化產業結構為導向，以提高經濟效益為目的，確立地方的支柱產業和特色產業，培育骨干財源，為經濟基礎薄弱的各縣區打下經濟發展的堅實基礎。

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