在對比與總結中提升城市社區治理能力

摘 要：社區建設與治理是中國共產黨執政后帶領人民進行的第二次大規模的城市基層治理的探索與實踐活動。堅持和改善黨的領導、維護居民根本利益、提升社區建設制度化水平是我國社區建設的重要經驗，進一步推進社區建設，就是要加強基層黨組織建設，發揮黨員模范帶頭作用；正確處理好黨的領導、政府主導與居民自治的關系；重構社會資本，增強社區建設與治理的可持續性。

關鍵詞：社區建設與治理；治理能力；黨的建設

中圖分類號：C916 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）33-0029-02

從歷時性的角度來看，社區建設與治理是中國共產黨執政后帶領人民進行的第二次大規模的城市基層治理的探索與實踐活動。相對傳統計劃經濟體制下基層治理的集權式管理，社區建設與治理活動以社會主義市場經濟為背景展開，突出基層治理能力現代化，強調黨的領導、居民中心、法制保障的善治導向，鼓勵國家、市場與社會的良性互動、全面合作，使基層社會治理與建設走向民主化、法制化的發展軌道，從而對中國未來的民主政治發展產生了深遠的影響。

一、社區治理與建設是黨執政后城市第二次大規模基層治理變遷

中國共產黨執政后，國家對城市基層社會的治理經歷了一個艱難曲折的探索過程。這個過程大致可以分為前后相續、各有差異的兩個階段，即傳統社會主義計劃經濟時期由國家主導的“單位—街居制”和社會主義市場經濟條件下的以居民自治為價值取向的社區制。

1.計劃經濟條件下的“單位—居委會”制度是一種集權式的管理模式。在計劃經濟時代，以公有制為基礎，實行國家計劃調節資源配置和社會生產，這被認為是快速改變我國貧窮落后現狀、建設先進社會主義現代化國家，提高社會資源配置效率、促進經濟社會發展、克服資本主義生產方式盲目性和破壞性、超越資本主義社會的主要途徑和手段。在這樣的指導思想下，國家將絕大多數城市人口納入到各類社會組織，這些組織均隸屬于國家機關和事業單位，成為國家科層制的組成部分，國家以計劃指令和行政命令的方式來組織和管理整個社會的生產、分配、交往和消費的各個方面。單位是國家管理社會和人口的主要組織形式和基本單位，絕大多數城市人口的就業、醫療、養老、社會交往等各項重要的生活內容，都被納入到各個單位之中予以滿足和解決。而城市居委會管理對象是少量的單位體制外的社會人員，承擔的任務和管理事務相對簡單，處于查漏補缺的替補角色。

從我們對計劃經濟時期國家對基層治理的簡要論述中，可以看到：第一，在基層社會與國家關系上，單位和居委會完全依附于國家，成為國家的“一條腿”、“一只手”，缺乏相對獨立性。第二，在內在運行機制上，“單位—居委會”模式服從國家的指令性計劃與命令，“命令—服從”和“決定—執行”是其運作的內在機制。第三，公有制和計劃經濟體制是這種管理模式產生的時代背景，前者決定了國家在資源占有、使用上的絕對主導地位，后者決定了國家在資源配置和分配活動中的支配地位。

2.社會主義市場經濟條件下社區建設與治理是提升基層現代治理能力的有效途徑。從20世紀90年代以來，社區建設與治理已經成為我國城鄉基層治理的一個新生事物和亮點，在諸多方面取得了十分重要成就，特別是在推進治理的綜合效益、培育現代社區居民、探索基層黨組織建設等方面取得了重要成就和進展，受到社會廣泛關注。

從基層治理的收益成本來看，一方面，城市基層管理組織行政化會帶來過大的治理成本與代價，在黨的領導下的社區建設，可以起到避免社會組織官僚化、節約社會治理經費等重大作用，這是一個行之有效的辦法和途徑；另一方面，社區治理模式以居民自治為導向，要辦什么、不辦什么、先辦什么、后辦什么均由居民自己決定，這為社區居民發揮自身的創造性、主動性和積極性創造了空間，這符合群眾的根本利益和我國基層社會治理的實際需要。

從培養居民公共精神來看，社區建設與治理過程中，通過組織居民參與各項公共活動，不僅鍛煉了社區居民的參與意識、參與技能、交流與合作技術，還培養了居民提出議題、討論問題的參與協商和妥協意識。更重要的是，通過各種正式政治活動，比如社區居委會選舉、投票，社區居民大會，社區居民代表議事會，社區論壇等，鍛煉了居民民主政治意識、參與意識和參與能力，從而起到培育現代居民的重要作用。

從增強社區基層黨組織領導能力來看，不同地區在探索新形勢下社區黨建新格局的工作取得了豐碩的成果，這為進一步鞏固黨組織在社會基層的群眾基礎、夯實黨執政的政治基礎、更好地實現黨在基層工作的全覆蓋提供了工作思路和途徑。比如，武漢市百步亭社區在實踐中探索出了社區“大黨委制”，吸納社區管委會、業委會、物業公司和政府派駐機構負責人進黨委任兼職委員，實行各方共商社區事務的例會制度，從而實現了多元治理主體的良性互動關系，黨組織對群眾“有求必應”，群眾對黨組織“一呼百應”[1]。

二、推進城市社區建設與治理的經驗總結

1.堅持和改善黨的領導是社區建設與治理健康發展的基本原則。作為執政黨，中國共產黨起著總攬全局，協調各方的作用，通過在各個階層、各個界別、各個領域、各個群體中實行廣泛民主協商，確保社會政治參與行為在制度化、有序化的軌道上進行，推動民主政治的健康發展。從黨在城市基層治理中的作用來看，黨在如下幾個方面對基層治理起到了重要作用：第一，法律與制度供給。比如，2000年，中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合下發了《中共中央辦公廳國務院辦公廳關于轉發〈民政部關于在全國推進城市社區建設的意見〉的通知》；2010年，中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合下發《關于加強和改進城市社區居民委員會建設工作的意見》等等。正是有了這些制度保障，才使社區建設與治理有了制度依據，保證了社區建設的健康順利進行。第二，團結與示范作用。通過黨員的先鋒帶頭作用，發揮社區黨員在社區建設與治理過程中的骨干作用，基層黨組織在團結和帶領社區群眾進行社區各項生活、交往與政治活動時，有了可靠的組織保障和人才支撐。第三，保證了社區建設的社會主義方向，社區黨組織通過學習、貫徹、宣傳、執行黨的各項方針和政策，使黨的思想主張和方針政策順利落實到基層，保證政治社會化的順利實現。

2.城市社區建設與治理要維護和實現社區居民的各項根本利益。始終把實現好、維護好、發展好社區居民的根本利益作為社區建設各項工作的出發點和落腳點，及時滿足社區居民對各類社會服務質和量的要求。只有這樣，社區建設與治理才能真正贏得人民群眾的支持和歡迎，才能有不竭的動力和持續的熱情，社區建設與治理才有可靠的基礎和保障。具體來說，第一，加強和拓展社區服務，要重點抓好社區服務中心和社區居委會社區服務站的建設與管理，完善社區服務的種類，提高社區服務的質量。第二，發展社區衛生事業，即社區要有相應的醫療服務機構和服務能力，同時要發揮普及健康衛生知識、維護居民身心健康的積極作用。第三，繁榮社區文化，通過積極發展社區文化事業，不斷完善公益性群眾文化設施，組織社區居民參與各類文化活動，為居民提供更多的精神文化享受，做到以文化人、以文育人。第四，美化社區環境，不僅要大力推進社區環境建設，創建一個環境優美、基礎設施完善、處處鳥語花香的美好社區，還要提高社區居民的環境保護意識，讓居民成為社區環境的建設者、維護者和享有者。第五，加強社區治安，建立社會治安綜合治理網絡，健全社會治安防范體系。

3.提高城市社區建設與治理的制度化水平。不斷提高制度化水平是推進社區建設的重要手段，可以使各個主體增加對自身行為后果的可預見性，引導其行為選擇，從而達到協調各方利益，提高管理水平的目的。當前，有些社區面臨著公共活動缺乏、黨組織凝聚力不夠、居民參與不積極、社區公共服務不到位等各種問題，導致這些問題的原因有很多，其中一個重要方面是居民自治的制度化水平低。以法制為保障的社區制度體系建設，有利于規范多元參與行為、保護各方合法權益，有利于解決各種矛盾糾紛、降低交易成本，有利于增加社會行為的可預見性、促成社區內部各要素協調合作，從根本上講，有利于社區長治久安、規范治理、有序生活。實踐證明，完善社區參與制度、健全社區參與平臺，是解決社區各種困境和難題的重要途徑。

三、以創新社區基層的黨組織建設引領社區建設與治理新格局

1.加強基層黨組織建設，發揮黨員模范帶頭作用，為社區建設提供組織保障和人才支撐。堅持黨的領導，對實現社區居民自身利益，對貫徹執政黨施政綱領，實現社會管理和諧有序都具有重要意義。加強黨組織建設，要求我們在社區實踐中做好兩方面的工作。首先，實現黨組織和黨的工作全社會覆蓋，做到哪里有群眾、哪里就有黨的工作，哪里有黨員、哪里就有黨組織，哪里有黨組織、哪里就有健全的組織生活和黨組織作用的充分發揮。其次，要發揮黨組織在建設和諧社會中的核心作用。要把服務群眾、凝聚人心、優化管理、維護穩定貫穿街道社區黨組織活動始終，發揮黨組織在建設文明和諧社區中的領導核心作用。

2.要正確處理好黨的領導、政府主導與居民自治的關系。從政府在社區建設中的作用來看，可以將政府在社區建設與治理過程中的作用分為三個方面：培育社區，強化社區服務，鼓勵社區參與。具體來說，政府在社區建設過程中的作用主要體現為增強社區公共服務、加強社區基礎設施建設、組織社區公共文化活動、培育和引導社區志愿者組織和保證社區建設的制度供給。對基層黨組織來說，社區基層黨組織要轉變觀念，拋棄“黨老大”的想法，真正以“一切為了居民、為了居民的一切、為了一切居民”的服務精神，在服務居民中增強黨組織的凝聚力、向心力和戰斗力，使基層黨組織真正成為居民信得過、離不開、想得起的主心骨。

3.重構社會資本，增強社區建設與治理的可持續性。社會資本一般指一定社會交往網絡和社會關系結構，這種關系和網絡能夠為處于其中的參與者帶來收益、提高合作效率。英國學者帕特南在他的《使民主運轉起來》一書中認為：“社會資本是指社會組織的特征，諸如信任、規范以及網絡，它們能夠通過促進合作行為來提高社會的效率。”[2]國內研究者一般借用社會資本理論來分析我國城市化運動背景下，社區建設中熟人社會解體與陌生人社會里合作的困境[3]。在我國全面深化改革的時代背景下，隨著我國經濟社會轉軌轉型，特別是新型城鎮化和工業化的快速推進，原有的以血緣、地緣為主要紐帶的熟人社會迅速瓦解，讓位于半熟人社會，甚至是陌生人社會，這樣的背景下，原有的社會交往網絡不復存在，而新的交流合作的機制還沒有完全建立起來，這種合作機制和紐帶的缺失使得城市社區居民遇到了交流困境、參與困境、合作困境。解決這些困境，就是要培育和引導社區居民的現代交流技能、合作意識與能力、討論問題的能力、妥協與協商的意識，從而培養具有現代公共精神的居民。還要鼓勵社區民間的各種正式組織以及非正式組織，特別是各種社區志愿者組織，可以通過采取人員培訓、信息提供、購買服務、資金補助等方式推進組織參與平臺建設和組織網絡結構建設。

參考文獻：

[1]中央組織部組織二局，湖北省委組織部，武漢市委組織部聯合調研組.以黨的建設引領文明和諧社區建設[N].光明日報，2012-08-21（15）.

[2][英國]羅伯特D.帕特南.使民主運轉起來——現代意大利的公民傳統[M].王列，等，譯.南昌：江西人民出版社，2001：195.

[3]張艷國，劉小鈞.我國城市社區建設的困境與出路[J].新華文摘，2014（1）：25-29.

（責任編輯：姚 麗）