趙宏瑞："非傳統安全"視角下的美國新能源戰略

本刊編輯部　韓雪

新能源，在上世紀末大多被視為傳統能源的替代性技術進步與選擇，并未過多地被賦予國家安全方面的戰略重要性。美國自2008年金融危機以來，將其產業重要性上升到國家安全戰略高度，多措并舉，積極推進其政府主導下的新能源戰略轉向。2013年，美國的油氣產量已經超過沙特阿拉伯和俄羅斯，至2014年，美國已在天然氣方面實現了全球領先，且預測將在未來幾年實現石油領域的全球領先。新能源在美國政策和戰略層面的轉型升級，勢必會對國際產業地緣格局產生相應的影響。

美國"多措并舉"的安全戰略與能源戰略

新能源，既具有經濟重要性，更具有戰略重要性。在世界步入21世紀的前十年、特別是進入一零年代，美國政府"多措并舉"，在非傳統安全領域謀求加速領先，推進其"領導世界"的全球非傳統安全戰略。

新能源戰略，與美國的反恐戰略、網絡戰略、外空戰略、TPP與TTIP等經濟戰略一樣，構成美國開啟新世紀一零年代全球"非傳統安全"博弈的五大重要方向之一；美國政府當前的新能源戰略，事關全球安全格局與地緣穩定的演進趨勢，引發各國學界高度關注。

美國總體能源戰略有三：供給多元化、加大創新投入、推廣新能源，這是美國總統在2010年5月27日向國會遞交其上任以來首份《國家安全戰略》報告中所展示的圖景，從中可以看出，美國的新能源戰略是其中至關重要，乃至構成核心的關鍵部分。

美國國家安全戰略，是其總體能源戰略的總綱。在這份報告中，美國認為其擁有可以支撐長達數十年領導世界的特質，基礎就在于其擁有所謂：堅定的盟友、無可匹敵的軍隊、首屈一指的經濟、牢固且不斷發展的民主、富有活力的人民；同時也認識到：全球化的挑戰，加劇了美國面臨的危險，而能源生產與消費形態的升級改進，必然會影響全球國家的生產力和競爭力。為了實現"重振美國"和"領導世界"戰略，美國提出必須立即改變使用能源的方式，并在國家戰略層面做出迅速調整，以促使其實現能源供給多元化、加大創新投入、推廣清潔能源技術。

美國的新能源技術并非一直領先，也曾一度落后于日本、歐洲，但經過最近幾年的發展，美國新能源戰略已經上升為美國的國家安全戰略層面，在上述《國家安全戰略》報告中，美國把新能源視為非傳統安全"威脅"，并在非傳統安全視角下明確了七大新能源政策：發展清潔能源，推動新興產業，擺脫對國外石油依賴，實施能源經濟轉型，創造新的就業機會，占據世界技術和經濟的制高點，爭奪和掌控世界能源和環境問題的主動權。相對于國防軍事等傳統安全領域，這七點具體的新能源戰略目標，表明了美國政府試圖掌控新能源領域的先進技術和領先產業，引領美國經濟走出衰退，努力維持美國的全球領導地位。

新能源開發的國際認同與美國的戰略危機感

新能源具體包含哪些具體內容？這首先要追溯關于其經濟價值、環境價值、開發價值的國際認同。1980年召開的"聯合國新能源和可再生能源會議"對新能源給出了具有一定國際共識的定義，即："以新技術和新材料為基礎，使傳統的可再生能源得到現代化的開發和利用，用取之不盡、周而復始的可再生能源取代資源有限、對環境有污染的化石能源，重點開發太陽能、風能、生物質能、潮汐能、地熱能、氫能和核能（原子能）"?？梢?，在聯合國層面的國際認同，認為新能源"新"在技術、"新"在材料、"新"在利用、"新"在光、風、桿（生物質能）、洋（潮汐能）、熱（地熱能）、氫、核這七大領域對"傳統的可再生能源"進行產業升級。

中國自2006年開始征集《中華人民共和國能源法》草案的意見，其中第139條"術語的法律解釋"中對新能源的定義是："新能源，是指在新技術基礎上開發利用的非常規能源。包括風能、太陽能、海洋能、地熱能、生物質能、氫能、核聚變能、天然氣水合物等。"這表明中國列舉的七大新能源領域與國際認同一致。

然而，美國《國家安全戰略》則更深刻地認識到在國際新能源開發利用競爭中的危機感。美國進出口商品和資源深度依賴著海外市場，美國認識到若未能在新能源領域充分提升本國經濟，就必將會影響美國的競爭力和實力，這對美國經濟和美國國家安全而言，就必將構成威脅。為了不至于落后而淪為新能源技術的進口國，美國《國家安全戰略》認識到了必須改革能源經濟，充分利用政府和私人資本，加速清潔能源技術的部署和應用，實現清潔能源的國產化。

美國《國家安全戰略》中新能源戰略的核心，表面上是維護本國的能源安全和環境保護，但在更深層次上，其目的是為了在國際上全力維護美國"領導世界"的單極地位。美國新能源戰略是兼以"安內"為基礎、旨在"攘外"以領導世界、追求形成國際能源安全與依賴的引領能力和干預能力。

美國新能源戰略的法治轉向與財政轉向

國際新能源領域的產業競爭，往往體現在相關國家的國內立法競賽之中。美國政府及其各職能部門，近年相繼推出一些與新能源相關的法律和政策，如《2009年恢復與再投資法案》、《美國清潔能源與安全法案》等。連同此前的九大法案，美國在新能源經濟的鼓勵與促進方面，已經實現了其國內立法促進新能源產業發展的法治轉向。

美國政府甚至采用了有些"計劃經濟"特色的政府推動模式，主導和促進其國內的新能源投資。美國政府宣布加大其新能源的投資規模和研發資金，至2025年新型清潔能源技術和提升能源效率技術的投資規模將達到1900億美元，其中：在提升能源效率和可再生能源方面為900億美元，在"碳捕捉"和"碳封存"技術方面為600億美元，在電動汽車和其他先進技術機動車方面200億為美元，在基礎性科學研發方面為200億美元。預計美國政府會出于規避WTO反補貼要求的硬性規定，而含糊其辭這些投資的政府補貼性質，在其政府財政是否投入、如何投入、是否有償或有退出條件投入等財政性質方面，可能會規避披露這些財政補貼的真實性，但一般而言，其國家安全戰略所支持的產業政策，一般不會是一紙空文。

美國新能源戰略的產業部署與政策步驟endprint

新能源增量，往往會集中體現為一國的發電增量。美國政府已經制定了政策，要求發電公司的增長部分至少有四分之三來自可再生能源。例如，2011年美國能源部與內政部共同發布了《國家海上風電戰略：創建美國海上風電產業》，計劃到2020年促使美國的海上風電裝機容量增至1000萬千瓦，到2030年達到5400萬千瓦，以助實現其2035年全國80%電力來自可再生能源的政策目標。

美國新能源戰略還體現出區別對待傳統能源與新能源應用的"減舊增新"政策導向。為此，美國制定了碳排放的總量限制，頒布了新的用電節能標準，以鼓勵大眾消費新能源。目前可以確知的是，美國已經動用了200億美元的聯邦財政資金，以支持研發電動汽車和混合動力汽車。美國能源部部長朱棣文在2012年8月13日宣布，美國能源部將參與投資7個有關電動汽車的新項目。在"減舊"方面，主要是減少對進口石油的依賴，并擬對石油公司征收暴利稅，同時以此補貼消費者。

美國能源部于2011年5月10日公布《2011年戰略計劃》，以促進美國能源體系實現美國版的"轉型升級"。這一計劃涵蓋了美國新能源戰略的詳盡步驟：1、部署使用現有技術，改進并應用節能技術、示范并部署清潔能源技術、電網的現代化改造、謹慎開發本國自然資源；2、發現能夠滿足美國能源需求的新方法，如研發加速能源創新、促進工業界技術轉移、建立技術試驗平臺和示范設施、利用合作伙伴關系擴大能源影響；3、由美國能源部全面統籌領導國家的能源儲備工作。

綜合以上內容，我們可以將美國新能源戰略的"發力點"歸結為三個遞進層次：全面能源戰略、能源獨立戰略和能源安全戰略。

美國新能源戰略的內外有別與雙重標準

奧巴馬政府致力于拓展新能源的國際市場，推行新能源外交，積極參與全球氣候談判，為美國新能源戰略的實施打出國內國際"組合拳"。在國際方面最令人印象深刻的，當屬美國悄然改變應對國際氣候變化的談判立場和對中國新能源產業發起的301調查。

美國作為全球能源消耗大國，是傳統能源意義下的溫室氣體排放大國，但卻以牽強的理由退出了《京都議定書》，這就使得美國的國際氣候談判立場一直處于國際輿論中的被動地位。在2010年底的坎昆國際氣候談判大會中，美國突然提出了新能源及經濟轉型等議題，原本的環保話題就被轉向為如何保證能源供應的產業升級話題。美國政府這一立場的轉變，與其大力推行新能源政策密切相關。美國以發展新能源為其內政外交的全新國策，全力增強美國在國際談判中的話語權，對外加大新能源外交的籌碼，對內施加新能源產業調整的政策力度，體現出美國在國內外推行新能源戰略全面統籌的"一盤棋"轉向。

2010年10月，美國政府根據《1974年貿易法》第301條的規定，接受美國鋼鐵工人聯合會請求，宣布對來自中國的風能、太陽能、生物質能、地熱能、水能和核能等新能源產品的中國政府補貼實施調查。

美國認為，中國政府通過國家研發基金、低成本融資、免費提供土地、提供技術獎勵、限制稀土出口等措施，扶持國內生產商成為世界上太陽能和風機的主要生產者，影響了美國新能源企業的生產和發展，阻礙了美國新能源產業的對外出口及國內競爭。美國對中國發起"301調查"的目的，體現出了美國政府旨在扶植本國產業升級、遏制中國新能源產業升級的戰略意圖。

同時，美國為促進其本國新能源技術的產業化，在國內大力針對新能源產業提供稅收優惠、加速折舊、直接補貼、融資優惠等公共扶植政策，鼓勵美國企業擴大對新能源產業的投資和生產，增加美國國內的新能源供給與消費。

消費補貼與稅收抵免，是美國新能源戰略中的重要扶持政策。在美國，人們購買混合動力汽車會得到從數百美元到數千美元不等的稅收優惠；購買節能材料和設備也會獲得最多500美元的稅收優惠；而安裝太陽能電力系統的房主可獲得30%的稅收優惠；安裝風力系統的房主可獲得4000美元的稅收優惠；利用地熱泵的房主也可獲得多達2000美元的稅收優惠。這樣明顯采用"促內、壓外"的雙重標準，足見美國對新能源戰略的重視程度。

美國新能源戰略能否導致國際競爭失衡？

評價美國的新能源戰略，應當結合其"非對稱相互依賴"的國際政治思想。通過搶占新能源技術與產業的先發優勢，美國將會與后發國家形成"非對稱相互依賴"，進而在國際能源領域推動有利于美國"領導世界"的地緣政治走向。

首先，美國新能源戰略會沖擊全球高耗能產業。如今，全面能源戰略已經使得美國能源體系發生變革，在美國的經濟和國家安全方面帶來了顯著效益。毫無疑問，這一系列措施與方案對恢復金融危機后的美國經濟有著實質性的意義，有利于美國獲得新能源技術和產業的全球制高點，推動清潔能源的美國技術升級革命和產業轉型，助力美國在全球化經濟競爭中贏得先機。美國新能源技術和產業一旦取得突破性的壓倒優勢，全球的經濟和貿易結構必將發生重大變化。美國通過新能源政策建立起來的技術和產業優勢，有可能會改變德國、日本在汽車產業中的傳統優勢，有可能幫助美國在國際貿易規則體系的重構過程中掌握更大話語權，并給全球其他國家的經濟安全帶來巨大的影響和沖擊。

其次，美國的"能源獨立"會改變全球能源流向。2010年美國石油的對外依存度為49.2%，是自1997年以來首次降到了50%以下。根據美國能源信息署（EIA）數據，2011年美國石油的對外依存度將會進一步降至44.9%。其中以頁巖氣為代表的非常規油氣開發的成功至關重要。"頁巖氣革命"是美國石油對外依存度下降出現"拐點"的重要突破口。現在美國頁巖氣的產量，已經相當于其天然氣總產量的23%，這使得美國超過俄羅斯、一舉成為全球天然氣的第一大資源國和生產國。根據美國EIA的預計，在2035年美國能源自給率將達到87%，美國石油對外依存度會降至30%以下，屆時美國將基本實現"能源獨立"。這樣，美國新能源就會實現"包打天下"、獲取取代傳統化石能源的主導地位。endprint

這樣的"能源獨立"將會使世界能源格局發生巨變。從中東到俄羅斯、從北非到南美的石油國家利益，可能會受到很大打擊。中東和俄羅斯這樣以石油出口為主要經濟支撐的能源供應國，必然會更加積極地尋求新的需求方；而中國、印度這些新型經濟體作為傳統能源需求的主力，將可能得到傳統能源一路走低的機遇。全球石油的"供方"一時會更加積極地對待"需方"。石油輸出國組織的石油生產計劃也將會調整，國際石油價格的上漲將受到極大抑制，并進而可能自動轉換到比美國低得多的全球經濟等級結構之中；當然，由于美國"能源獨立"而降低美國能源的對外依賴，也要看到美國有可能在中東地區大施拳腳，進而影響到歐盟的能源來源穩定性。

對于美國可能潛在的競爭對手而言，巴西、伊朗和俄羅斯等國都是資源型的發展中國家，都有著豐富的油氣儲量；在美國能源新政的影響下，這些希望依賴資源促進民族崛起的國家，將會受到國際能源市場走向的更大制約。俄羅斯的油氣資源有可能變成"紙老虎"，俄羅斯不但更難實現其經濟重振目標，而且還可能永遠失去其獨立挑戰美國的機會，全球能源格局視角下，最終很可能形成美國、歐盟（英法德等）、中俄印巴等金磚國家三足鼎立的國際能源博弈格局。

"能源獨立"還將賦予美國更大的能源安全遏制力。美國減少了對石油的依賴，并不代表其會放棄對石油的控制。在國際經濟中，美國將會更加從容地選擇打壓油價以打擊俄羅斯、伊朗、委內瑞拉等石油輸出國，又可以選擇加劇惡化中東局勢、封鎖國際水道、操縱國際油價，以影響中國、印度等石油進口國的經濟增長。國際能源博弈的核心，將鎖定在傳統能源與新能源的價格爭奪與成本博弈之中。

第三，美國的新能源戰略也加大了全球發展中國家的碳排放壓力。美國有可能重新祭起新能源戰略下的"碳關稅"等強制減排"大旗"，這有可能會制約中國和印度這樣的高耗能出口型國家的發展和崛起。在1997年《京都議定書》中，中印等發展中國家還不需要承擔太多的碳減排義務，但隨著2012年《京都議定書》的有效期屆滿，新協議的國際談判就將開始博弈，美國有可能借機會給世界其它國家施壓，世界發展中國家的經濟發展將面臨更大的環保壓力。

美國新能源戰略之中就包含了"碳排放限制和交易制度"。美國政府擬建立美國全國性的"排放總額限度，排放權拍賣和交易"體制，利用拍賣排放權所得資金扶持可再生能源發展、補貼國民及相關產業。該制度的建立，無疑會對發展中國家的貿易出口產生不小的影響。發展中國家政府將迫于國際壓力而逐步加強本國的二氧化碳減排力度，或者被強征過高的"碳稅"。各發展中國家的制造類出口企業均不同程度地呈現技術不成熟、科技含量低、能源需求大、研發投入少的情形，若被強征過高的"碳稅"，必將大大增加該國的制造業成本，壓縮國際市場空間和份額，喪失企業競爭力乃至生命力。

最后，世界新能源產業的地緣格局也或將面臨重新洗牌的局面。美國新能源戰略下的技術和產業進步正在迅速獲得突破。例如在太陽能領域，多家美國公司已經占領了晶體硅、CdTe薄膜、非晶硅薄膜太陽能發電技術的全球制高點；在未來電力系統的并網聚光太陽能發電領域，eSolar等美國公司已經走在全球的前列；在風電領域，GEenergy等風電設備公司已成為全球巨頭；在燃料乙醇領域，美國RangeFuels公司的二代纖維素燃料乙醇已經進入商業化階段。美國在世界新能源格局中的領導地位已日益顯現，這勢必會縮小歐洲、日本在國際市場中的相應份額，逼迫各國新能源產業的技術研發都被迫跟進，否則極易面臨被淘汰出局的被動局面。

以中國為例，盡管中國新能源產業的產能較大，也形成了一定的成本比較優勢，但創新能力仍顯不足，其核心原料、核心技術、核心設備仍掌握在外國企業的手中。中國因技術差距而不得不高價進口美國技術及設備，被動形成"非對稱相互依賴"的產業上下游關系。不僅如此，美國還制定了較高的能效標準，提高新能源企業參與競爭的技術門檻，將不能達標的企業排除在美國市場之外，這無疑是對技術相對落后的發展中國家形成貿易壁壘。

縱觀美國全球能源戰略，需要全面了解其兼有"內保安全"和"外謀霸權"的雙重功能，可以發現美國新能源戰略與美國反恐戰略、網絡戰略、外空戰略、TPP與TTIIP等經濟戰略一樣，共同構成美國"非傳統安全"博弈的重要"抓手"。美國以其新能源技術和產業之"新"，旨在增強其"領導世界"的綜合國力，這就事關全球安全格局的地緣演進，這就將是美國國家安全戰略"一盤棋"統籌的必然結果。因此，新能源博弈關系到每個國家的國家安全命運，特別涉及經濟安全、能源安全，乃至政治安全這些非傳統安全領域的地緣博弈。作為發展中大國，中國需要洞察國際形勢，積極籌劃新能源戰略的更新，借鑒國際先進做法，率先做好能源產業的戰略轉型，以提升自主創新能力，維護我國在全球能源變革浪潮中的國家安全統籌實力與發展后勁。

（作者系哈爾濱工業大學法學院院長，哈爾濱工業大學法學院劉璐、魯軻、楊一澤對本文亦有貢獻）endprint