改進地方人大常委會監督議題確定機制的對策思考

文/毛放 樂慧

改進地方人大常委會監督議題確定機制的對策思考

文/毛放 樂慧

依照有關法律和民主集中制原則，確定監督議題是常委會實施監督工作的重要基礎，也是把握監督方向，提高監督實效的首要環節。法律對常委會怎樣選擇、確定監督議題有著明確的規定，其中《監督法》第九條具體規定了每年常委會確定聽取和審議“一府兩院”專項工作報告、開展執法檢查等監督議題來源的6個途徑。2006年至今，本市各級人大常委會對監督議題立項工作進行了有益探索和改進，更加注重傾聽和吸納常委會組成人員的意見，更為重視各專門委員會、工作部門提出的建議；更加關注民生，選擇與人民群眾利益密切相關的問題作為監督重點；充分尊重和優先安排市政府、市人民法院和檢察院提出的專項工作報告動議。但是，全面對照憲法和有關法律的要求，對照廣大代表和人民群眾的熱切期盼，監督議題立項工作還有較大的改進和完善空間。本課題以總結過去、立足當前、展望未來的視角，通過調查問卷、資料收集、數據分析、比較研究和訪談研討等方式，在重點分析常委會監督議題立項工作基礎上，提出完善監督議題確定機制的對策思考。

一、當前監督議題立項工作存在的問題

（一）監督議題來源偏窄，缺少直接民意

對照《監督法》第九條的具體規定，常委會監督議題的來源比較偏重于法定途徑（三）和（四），即組成人員提出的比較集中的問題和專門委員會、工作部門在調研中發現的突出問題；而對途徑（二）人大代表建議、批評和意見集中反映的意見，特別是途徑（五）人民來信來訪集中反映的問題，以及途徑（六）社會普遍關注的其他問題吸納不夠，難以列入常委會監督議題。例如“動拆遷”和“涉法涉訴”問題的信訪居高不下，近10多年來一直是“人民來信來訪集中反映的問題”，可是它們卻從來沒成為常委會的監督議題。同時，常委會在協調和確定監督議題過程中，容易受到“一府兩院”的“強勢”影響。《監督法》在規定常委會監督議題來源的6個法定途徑后，另起一款規定“一府兩院可以向人大常委會要求報告專項工作”，請注意這里的法律用詞是“可以”和“要求”。法律文本的原意是：“一府兩院”可以提出要求，但是否采納，需經人大常委會討論確定，決定權在人大常委會。而事實上近年來，只要是“一府兩院”提出的“要求”，幾乎都能成為人大常委會的監督議題，有的還會優先安排；而代表們或常委會組成人員以及人民群眾關注且提議的監督議題安排，有時就沒有這么順暢。

（二）每年安排的監督議題偏多，重點不夠突出

通過對近10年常委會監督議題的梳理和分析，可以發現，幾乎每年監督議題的數量都在30項以上。特別是要顧及平衡等原因，對一些監督議題難以取舍，結果造成監督議題安排過多，重點不突出，有些監督議題只能改作書面審議,監督難以深入，也不可能真正取得實效。同時，由于全年人大常委會召開會議的次數是法定的，會期安排有限，相當一部分監督議題無法納入常委會審議，只能采取部分常委會組成人員或主任會議聽取專題匯報、組織專題調研等形式進行監督。這雖也能達到發現問題、推動工作的目的，但由于缺乏明確的法律效力，在一定程度上弱化了人大常委會的法定監督職能，也削弱了監督的實效。

（三）監督議題“兩多兩少”現象突出，法定的剛性監督形式少有運用

一是工作監督偏多，執法檢查偏少。常委會監督應當包括工作監督和法律監督（執法檢查）等形式。但在具體操作中，由于法律監督相對比較復雜等原因，所以常委會往往較多采用聽取和審議專項工作報告、組織調研視察等較為簡單的監督形式和方法，每年的執法檢查議題明顯偏少。二是偏重對政府工作監督，而對“兩院”工作監督偏少。依法對本級“一府兩院”的工作實施監督，是憲法和法律賦予人大常委會的重要職權，但在實際確定監督議題時，往往過多關注政府工作，針對“兩院”工作的監督議題安排較少，導致監督的覆蓋面不夠。同時，對于《監督法》規定的詢問和質詢、組織特定問題調查、撤職案的審議和決定等剛性監督議題的確定，近年來也鮮有實踐嘗試。

（四）監督議題偏重眼前，前瞻性的長線選題關注不夠

常委會監督議題大多關注眼前，容易被輿論、社會和市民關注的“熱點”左右。這當然反映了人大常委會工作深入實際、深入群眾、深入基層的特點。但是，對于定位改革開放排頭兵和科學發展先行者的國際化大都市的上海，在實施新一輪發展和推進重要領域改革中，亟需常委會更多前瞻性的長線監督選題。工作實踐中，對于常規性的監督內容，比如國民經濟和社會發展計劃執行情況、預算執行情況、財政決算等監督議題，常委會每年都能依法例行安排審議，而對于一些事關本區域長遠發展的問題，常委會的研究和監督視野不夠開闊，有時也會導致監督的“盲區”和“缺位”，影響了人大法定監督職權的全面行使。

（五）監督議題重閉會期間的工作，吸納人代會期間代表的審議意見和建議不夠

常委會是人民代表大會閉會期間的常設機關，從法理上說，它應該執行人民代表大會通過的決議，完成代表們在大會期間提出的對“一府兩院”的監督案，并要在下次代表大會上報告進展和成效，接受代表們的監督。但近年來在實際操作上，常委會下一年度監督議題（草案）的確定，一般都先于人民代表大會召開之前。盡管監督議題（草案）也會在大會期間書面征詢代表們的意見，但事實上代表們的反饋并不踴躍，常給人感覺是在走形式。反之，人民代表大會期間通過的代表監督案、或代表們以建議、批評和意見等形式提出對“一府兩院”工作的監督意向，卻很少能納入當年人大常委會的監督議題。

二、改進常委會監督議題立項工作的對策思考

（一）健全和完善常委會監督議題的提出機制

常委會監督議題的提出，要充分體現常委會工作謀全局、議大事、促發展、惠民生的總體要求。每年常委會都必須嚴格按照《監督法》的具體規定，收集關系經濟社會發展大局和人民群眾切身利益的帶有全局性、普遍性、傾向性的選題，進行分析和討論，提出監督的選項。每年監督議題的采集、提出和確定，應該平衡地來源于6大法定途徑，盡可能保證6個法定途徑每個都有項目備選，提交常委會集體討論、決定。

（二）健全和完善常委會監督議題的篩選機制

每年常委會監督議題的篩選，要從實際出發，貫徹“少而精”原則，重在比較，貴在精煉。建議年初計劃的監督議題不超過15項，年中調整后的監督議題不超過20項（包括每年法定的計劃執行、財政預算、決算、審計工作報告、審計整改、環境保護、節能工作等7項監督審議，再加上對半年市政府工作評議和審議預算調整2項），以常委會全體會議表決、按得票多數原則確定。在篩選監督議題時，要注重監督議題的切口可以小一些，實在一些，以增強監督工作的針對性。對準備列入監督計劃的議題，有關委員會或工作機構要組織可行性研究，提出分析研究報告，保證選定的議題切實可行、利于操作。

（三）健全和完善常委會監督議題的調整機制

當今社會是一個瞬息萬變的信息社會，也是社會發展的轉型期，改革和發展以及社會成員利益調整和博弈矛盾交織的凸顯期。許多新情況、新問題和社會突發的公共事件不能在監督議題確定之初預計到，因而無法在年度監督計劃的安排上予以充分考慮和顧及。這在一定程度上影響了監督工作的靈活性和針對性。因此，在執行年度監督工作計劃過程中，應留有適度空間和彈性，便于調整、增減監督議題，使監督工作更加符合實際。建議在每年年中的常委會上，安排修正、更改或增加當年監督議題的議程。有關委員會和工作機構應當及時向主任會議提出，討論決定是否提交常委會審議，并納入常委會的年度監督工作計劃，從而在制度上健全常委會監督議題的調整機制。

（四）建立和完善常委會監督議題的公開機制

在監督議題確定或調整過程中，常委會必須綜合運用各種方式，及時向代表和社會公布有關情況。這包括兩個環節：一是當年監督工作計劃經主任會議通過后，應當向代表和社會公開征求意見；二是常委會表決后，應當向社會公布。這樣既可以全面聽取代表和社會各方面對監督議題選擇的意見，又可以為監督工作的開展提供廣泛的群眾基礎，也有利于增強人大監督工作的透明度，便于人民群眾和社會各方面對人大監督的議題和監督工作本身，進行社會和輿論監督，共同推動人大監督工作取得預期效果。

（五）常委會監督議題的確定，應置于人代會后

每年常委會監督議題提出和確定的時間，應該放在代表大會之后，使常委會監督工作更加充分尊重和采納代表意見，真正發揮國家權力機關組成人員在監督中的主體作用。建議有關委員會和常委會辦事機構應當在每年人代會閉幕后的20天內，結合本級人民代表大會審議各項工作報告、代表審議發言和議案建議中集中度高、帶有普遍性的問題，提出監督議題的建議。經匯總后，提出新一年度常委會監督工作計劃草案，報秘書長辦公會討論后，提請主任會議討論，決定是否提交常委會會議審議。（作者系市人大常委會研究室副主任，調研處干部）