社會組織參與為老服務的問題與建議

文/宋箐

社會組織參與為老服務的問題與建議

文/宋箐

老年人權益保障法明確了為老服務“堅持黨政主導、社會參與、全民關懷”的總體格局。黨的十八屆三中全會關于“全面深化改革若干重大問題的決定”（以下簡稱“決定”）中第13項關于“創新社會治理體制”中也提到了要“改進社會治理方式，堅持系統治理，加強黨委領導，發揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與”。由此，街道作為政府的派出機構，作為城市治理的“神經末梢”，在為老服務領域中，承擔著大量繁重工作。

另一方面，在“決定”第4項關于“加快轉變政府職能”中明確“加大政府購買公共服務力度”，“凡屬事務性管理服務，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買”?？梢?，街道作為基層管理機構，以購買服務的方式加強公共服務和事務性管理，是改革的趨勢。

從2012年起，我所在的掛職街道提出了用3-5年的時間，積極探索以項目化工作解決民生問題的制度框架，以政府購買服務的方式，引導社會組織圍繞“助老、助學、助困、助殘”等民生問題，以承接項目的模式，開展專業化服務。這與國家法律和黨的社會治理方略相一致。

鑒于由社會組織參與項目化工作，既是街道在政府職能轉變理念下的有益嘗試，也是基層實現社會治理的創新途徑，更是對基層政府行政管理能力的挑戰，為此，筆者擬結合掛職期間參與街道民生工作的實踐，在對社會組織參與為老服務領域項目化工作的實踐及存在問題進行分析的基礎上，從完善社會組織參與項目化工作的制度規范的角度，談些體會與思考。

一、社會組織參與為老服務領域項目化工作的實踐

據了解，該街道現有民辦非企業性質的社會組織共32家。其中，屬于民政系統的有8家，由街道職能部門的負責人或者由街道聘用事業人員擔任法定代表人的7家，只有寶善公益事務服務所1家是由社會人員自發組成，由街道于2012年底從楊浦區引入。

2012年，街道民生項目化工作有16項。其中，涉及為老服務的有5項，均由職能科室承擔。2013年，為老項目有兩類10項，包括心靈慰籍類和生活照顧服務類，由上述民政系統的8家民非組織分別承擔。其中，由寶善公益事務服務所承接的項目化工作主要是“銀手杖”和“左鄰右里調和”兩項。

如上所述，為老服務領域中涉及的社會組織，其負責人大多是街道職能部門負責人或者聘用的事業人員。這一現狀的形成有各種原因，包括歷史形成、約定俗成或是上級部門撥款成立等等。由這些社會組織承擔的項目化工作，本身缺乏與政府涇渭分明的職能劃分。

由此帶來的局限是：從事項目化工作的人手不足、精力分散，社會資源有限，缺乏專業的網絡和人才、缺乏服務的創新精神、缺乏在市場中求生存的動力與能力。

相比之下，寶善公益事務服務所是社會自發成立的社會組織，人、財、物相對獨立于街道。街道通過無償提供辦公用房的方式，對其進行扶持和培育，并采用定向招標購買服務的形式，將民生項目委托其運營，提供項目經費，再通過項目化管理，對其運營情況進行監管。這類社會組織在項目化運作中，一定程度體現了專業性、專一性、高效率以及與政府部門脫鉤后在市場化進程中無形成為了政府的防火墻等優勢。從社會性上看，它也更能代表“公益”的內涵，更符合政府服務外包、社會組織獨立運作的模式的要求。

二、社會組織參與為老服務存在的問題

目前，街道與社會組織簽定的是項目購買合同。項目意向和方案由街道提供。對于社會組織責任的約束，主要是對服務對象滿意率的要求以及關于轉讓項目的禁止性條款。合同款項的支付，主要是以中期和終期的評估與驗收合格為條件。但對社會組織運作的項目，缺少立項時的要求、過程中的監管、以及終期結束后的評估。這三個環節關系到項目的競爭性、可行性和長效性，需要政府加強監管。

（一）立項環節

對申報的項目內容，尤其是作為一個突出街道亮點的品牌項目，實踐中缺乏新穎性、實用性和可行性的要求，相關的前期調研尚需加強。以寶善公益事務服務所申報的“銀手杖”項目為例，盡管在界定受益對象時提出了“70-79”歲的“銀發老人”這一群體，具有一定的獨特性，但在服務的內容上，提供一周兩次的電話詢問和每周一次的上門安全巡視，這與區里已有的“老伙伴”計劃十分相近，缺乏項目自身的新穎性和唯一性。

為此，項目的前期策劃、橫向比對尤顯重要。街道可以提出需求和設想，但作為項目運作方的社會組織，應當在充實項目的內容、開發項目的創意以及完善項目的功能等方面發揮積極性和主動性，使項目在競爭性上凸顯。從發展趨勢看，由社會組織主動發出要約，向街道提出供需意向，也是立項中可以考慮嘗試和完善的一種方式。

（二）實施環節

立項之后，項目的管理缺乏系統性，程序性規定需要完善。

比如：管理至少涉及質量、檔案、文件資料的歸檔、資源以及風險等五個方面。相應的，應制定質量評估、培訓、跟蹤服務等檢測制度；明確檔案中記錄的節點、內容，設置相應的服務質量評估表；嚴格歸檔資料的完整性、數據的準確性和內容的保密性；完善志愿者等資源的造冊登記制度和激勵機制；針對服務對象的特殊性，制定專項宣傳計劃和應急預案等。

程序上，應當明確項目計劃要與街道職能部門溝通，要就計劃的新穎性、可行性進行測評，實施進度要有節點要求，實施的達標情況應當及時發布，考核標準和群眾滿意度的測評標準要明確，項目資料的建檔、歸檔要有時間要求，對于檔案的追溯和查詢要制定相應的管理辦法等。

（三）評估環節

中期和終期的評估環節，目前街道主要是借區里的力量考核，街道還沒有獨立的考核體系和手段。2013年12月中旬，街道民政部門曾嘗試就“銀手杖”工程自行組織部分居委會主任進行中期考核工作。但從實踐情況看，不盡理想。主要問題是：參加評估的人員缺乏代表性、專業性和客觀性；社會組織提供的材料缺乏條理性、完整性和數據性；評估的內容過于單一，以財務審計為主，服務對象的滿意度評估不足；評估的程序和手段比較簡單等等。作為第一次嘗試，街道的主動監管和動態了解的意識與舉措值得肯定，但從評估的效果看，也許第三方的評估更為科學、客觀和公正。街道作為當事方之一，確有其不便之處。

后評估環節，目前街道似沒有考慮。筆者認為，社會組織運作項目，是一項民生工程，如果具有長效性，則社會組織可以借項目生存與壯大，街道可以以項目培育支持社會組織，街道還能創出自己的品牌，讓百姓更多的受益。而是否具有長效性，需要后評估。即在項目實施完畢后一段時間，就項目實施的效果進行反饋和跟蹤，也可以在百姓的需求度與知曉度上進行問卷調查，以觀后效。

三、改進社會組織參與為老服務工作的思考與建議

（一）完善社會組織參與項目化工作的途徑與機制

1、加大培育社會組織的力度。一是規范和支持現有的為老服務社會組織。通過政府購買服務、公益創投等方式，支持非營利性的為老服務組織和老年社會組織的發展。二是更多引進成熟的社會組織。三是適時考慮將現有的與街道有隸屬關系的社會組織進行市場化轉型。

2、構建社會力量參與機制。善于把政府有限的項目資金通過政策導向來調動社會資源共同參與，推動社會資源整合利用，發揮專業人員和機構的專業化作用。

3、加強從業人員的培訓和志愿者隊伍的維護。與社會宣傳力度不足及大環境有關，社會上有志愿者想法和意識的群體較少。同時，志愿者的權益保障與激勵措施都比較缺乏。這直接影響到了隊伍的穩定性和專業性。為此，政府可在立項時，增加志愿者培訓和激勵的經費考慮，還可以通過制度設計，比如時間儲值制，提高志愿者志愿服務的積極性。

4、規范制度流程。要以制度推進工作，以流程加強管理，體現項目的科學性、前瞻性、可操作性，提升為老服務領域民政資源的配置和使用效率。

（二）提升項目化工作的制度設想

1、合理預期：構建項目庫，實現項目市場競標。

一是建立項目儲備、網上測評、專家評審、聽證會等項目遴選機制。二是逐步實現項目市場競標。以市場競標的方式代替現有的定向招標的方式，將項目給予最適合的社會組織運作。

2、科學監管：建立項目檢驗機制。

一是在驗收階段，采取第三方評審、多方評審、相關利益方意見征詢等多種形式。二是建立項目過程的記錄制度，做到有據可查，項目檔案要齊全。

3、有效評估：建立項目的后評估機制。

一是制度化。為后續項目提供重要的決策參考依據，提高決策科學性。二是體系化。建立指標體系，反映項目在社會各方面的價值、影響，使項目具有可參照性、可比較性。三是科學化。借鑒國內外項目后評價實踐，以定量分析與定性分析相結合，通過對比法、邏輯推薦法、第三方評價等方式實現。

4、效益共享：完善宣傳機制。

一是增加公眾參與度和知曉度。二是讓志愿的觀念深入社區，切實維護志愿者隊伍。三是通過宣傳，擴大項目成果的影響力。四是復制好的項目的經驗與做法，擴大受眾人群。

5、轉變觀念：群眾的滿意度是核心。

在后評估基礎上，建立反饋機制。這是新項目立項和評估的基礎，要避免決策失誤，提高資金使用效率，確保社會和經濟效益，提高群眾滿意度。