陸海統(tǒng)籌保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境

◎ 文/劉巖

陸海統(tǒng)籌保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境

◎ 文/劉巖

我國是陸海兼?zhèn)涞暮Ｑ蟠髧箨懓毒€18000多千米，主張管轄海域約300萬平方千米。黨的十八大提出了建設(shè)海洋強(qiáng)國的戰(zhàn)略目標(biāo)。保護(hù)海洋，推進(jìn)海洋生態(tài)文明建設(shè)是建設(shè)海洋強(qiáng)國的必然要求和重要路徑。但我國近海海洋生態(tài)環(huán)境狀況不容樂觀，必須加強(qiáng)陸海環(huán)境一體化治理，才能遏制目前不斷惡化的海洋生態(tài)環(huán)境。

我國近海海洋生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀及國際管理趨勢

近年來，我國政府高度重視海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，在局部海洋污染治理、生態(tài)保護(hù)等方面取得一定成效，但客觀上并沒有擺脫發(fā)達(dá)國家走過的“先污染、后治理”路徑，近海海洋生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化。與20世紀(jì)80年代初相比，我國海洋生態(tài)與環(huán)境問題在類型、規(guī)模、結(jié)構(gòu)、性質(zhì)等方面都發(fā)生了深刻變化。環(huán)境、生態(tài)、災(zāi)害和資源等4大方面的問題共存，并且相互疊加、相互影響，表現(xiàn)出明顯的系統(tǒng)性、區(qū)域性、復(fù)合性，呈現(xiàn)出異于發(fā)達(dá)國家的海洋生態(tài)環(huán)境問題的特征，防控與治理難度加大。

1.海岸帶和海洋生態(tài)安全問題自本世紀(jì)初至現(xiàn)在愈加突出

80%近岸海洋生態(tài)系統(tǒng)處于亞健康和不健康狀態(tài)，自然岸線保有率不足40%，關(guān)鍵自然資本存量銳減。優(yōu)質(zhì)漁業(yè)資源趨于枯竭，種群再生能力下降。生態(tài)系統(tǒng)功能大面積退化，赤潮、綠潮等災(zāi)害性生態(tài)問題突出，21世紀(jì)以來，赤潮發(fā)生頻率和影響海域面積都呈現(xiàn)上升態(tài)勢，有從局部海域向全部近岸海域擴(kuò)展的趨勢。長江口被聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署列為極難恢復(fù)的永久性“近岸死區(qū)”，珠江口、浙江近岸海域也被列為季節(jié)性“近岸死區(qū)”。

2.近海海洋環(huán)境污染呈交叉復(fù)合態(tài)勢，危害加重

陸源污染物仍是海洋污染的主要來源，對近岸海域污染作用達(dá)到80%左右，主要污染物是無機(jī)氮、活性磷酸鹽和石油類。污染嚴(yán)重的海域集中在大型入海河口和海灣，包括遼東灣、渤海灣、萊州灣、膠州灣、象山港、長江口、杭州灣、珠江口等海域。這些區(qū)域多為我國沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，先污染后治理的發(fā)展之路使這些地區(qū)背上了沉重的環(huán)境債務(wù)。同時(shí)，我國的近海海域也是未來船舶溢油事故的多發(fā)區(qū)和重災(zāi)區(qū)，海上油氣開采規(guī)模的擴(kuò)大也增加了溢油生態(tài)災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)。

3.大型圍填海活動、流域大型水利工程、氣候變化等是影響我國海洋生態(tài)環(huán)境的重要因素

新中國成立至今，我國沿海經(jīng)歷了4次圍填海浪潮。特別是最近10年來以滿足城建、港口、工業(yè)建設(shè)需要的新一輪填海造地高潮對近岸海洋生態(tài)環(huán)境造成了巨大損害；我國大型水利工程數(shù)量高居世界第一，擁有全世界50%以上壩高15 米以上的大型水庫，大型水利工程導(dǎo)致河流入海徑流和泥沙銳減，對河口及近海生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生顯著的負(fù)面效應(yīng)；全球變化對海洋生態(tài)系統(tǒng)影響逐步顯現(xiàn)，臺風(fēng)、風(fēng)暴潮、海嘯、巨浪、海冰等海洋自然災(zāi)害造成的損失持續(xù)增大。

4.國際海洋生態(tài)環(huán)境管理的經(jīng)驗(yàn)與趨勢

（1）基于生態(tài)系統(tǒng)的理念與方法是當(dāng)前國際海洋綜合管理的新發(fā)展。目前，實(shí)施以生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)的海洋綜合管理已得到國內(nèi)外政府管理部門、專家學(xué)者的共識。國際學(xué)術(shù)界和國際組織還提出了將全球海域劃分為若干“大海洋生態(tài)系統(tǒng)”的概念，綜合海洋、海岸帶、河口、流域和漁業(yè)資源管理，強(qiáng)調(diào)“從山頂?shù)胶Ｑ蟆钡暮Ｑ笪廴痉乐尾呗裕瑥?qiáng)調(diào)實(shí)現(xiàn)海洋綜合管理與流域管理的銜接和統(tǒng)籌，對跨區(qū)域、跨國界海洋污染問題建立區(qū)域間協(xié)調(diào)機(jī)制，鼓勵(lì)相關(guān)國家間的海洋環(huán)境保護(hù)區(qū)域合作，共同保護(hù)海洋生物資源。

（2）建立生態(tài)補(bǔ)償和可持續(xù)的財(cái)政機(jī)制是海洋與海岸帶管理項(xiàng)目實(shí)施的關(guān)鍵。由于污染問題管理是跨行政邊界的管理，各行政區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)政能力不同，參與環(huán)境治理的積極性不一樣，并且流域下游是上游環(huán)境治理的受益者，因此運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿調(diào)節(jié)環(huán)境利益相關(guān)者的利益格局，建立生態(tài)損害補(bǔ)償和生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償制度，是世界主要海洋國家特別是美國、歐盟國家采取的主要政策手段。

陸海統(tǒng)籌保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境的優(yōu)先領(lǐng)域

保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境，推進(jìn)海洋生態(tài)文明建設(shè)，要充分考慮陸地、流域、沿海地區(qū)發(fā)展對海洋生態(tài)系統(tǒng)的影響，要借鑒國際先進(jìn)理念和經(jīng)驗(yàn)，以生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)，堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌、河海兼顧的原則，實(shí)施“從山頂?shù)胶Ｑ蟆钡摹瓣懞Ｒ槐P棋”生態(tài)環(huán)境保護(hù)策略；要深化海洋綜合管理體制改革，建立現(xiàn)代化的海洋環(huán)境治理制度體系；要堅(jiān)持以海定陸原則，實(shí)施陸源污染物入海總量控制制度，將海洋環(huán)境質(zhì)量反降級作為剛性約束，強(qiáng)化沿海地方政府和涉海企業(yè)的環(huán)境責(zé)任。

1.陸源污染物入海防治

（1）積極推進(jìn)重點(diǎn)海域排污總量控制。按照海域-流域-區(qū)域控制體系，提出重點(diǎn)海域污染物總量控制目標(biāo)，確定氮、磷、營養(yǎng)物質(zhì)的污染物控制要求，推動海域污染防治與流域及沿海地區(qū)污染防治工作的協(xié)調(diào)與銜接。

（2）加強(qiáng)面源污染物排放和入海量控制，加強(qiáng)流域斷面污染防治，提升沿海區(qū)域環(huán)境治理水平，減輕和控制近岸環(huán)境壓力。

（3）實(shí)施從“山頂?shù)胶Ｑ蟆钡年懞Ｒ惑w化污染控制工程，開展海洋污染防治與生態(tài)修復(fù)工程、陸域污染源控制和綜合治理工程、流域水資源和水環(huán)境綜合管理與整治工程、環(huán)境保護(hù)科技支持工程、海洋監(jiān)測工程等，實(shí)現(xiàn)海洋生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)。

2.河口生態(tài)健康維護(hù)與恢復(fù)

（1）加強(qiáng)流域水利工程對河口水沙調(diào)控的綜合管理，維護(hù)與恢復(fù)河口生態(tài)健康。相關(guān)管理部門要充分考慮維持河口三角洲沖淤平衡所需入河口臨界泥沙量、河口三角洲大城市供水安全最低需水量及河口/近海生態(tài)最低需水量，擬訂流域水利工程調(diào)控水沙的方案。

（2）分區(qū)分類推進(jìn)河口、海灣海洋生態(tài)修復(fù)工程建設(shè)。積極修復(fù)已經(jīng)破壞的海岸帶濕地，發(fā)揮其對污染物的截留、凈化功能。實(shí)施海灣生態(tài)修復(fù)與建設(shè)工程，修復(fù)鳥類棲息地、河口產(chǎn)卵場等重要自然生境；在圍填海工程較為集中的渤海灣、江蘇沿海、珠江三角洲、北部灣等區(qū)域，建設(shè)生態(tài)修復(fù)工程。

3.典型海岸/海洋生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)

（1）劃定生態(tài)紅線，維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)安全。在對海區(qū)生態(tài)容量、生態(tài)安全、環(huán)境承載力等評估基礎(chǔ)上，對海岸帶和近岸海域進(jìn)行海洋生態(tài)區(qū)劃研究，劃定海域潛力等級，確定海岸帶/海洋生態(tài)敏感區(qū)、脆弱區(qū)和景觀生態(tài)安全節(jié)點(diǎn)，提出優(yōu)先保護(hù)區(qū)域，作為圍填海紅線，禁止圍墾，防止對產(chǎn)卵場、索餌場、越冬場和洄游通道等重要生物棲息繁衍場所的破壞。

（2）實(shí)施典型受損生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)工程。嚴(yán)格保護(hù)典型性、代表性的海洋生態(tài)系統(tǒng)、海洋生物天然集中分布區(qū)、海洋自然歷史遺跡和自然景觀。進(jìn)行受損系統(tǒng)的生態(tài)整治和修復(fù)，防控外來物種入侵。

（3）積極推進(jìn)海洋保護(hù)區(qū)及保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。《全國海洋功能區(qū)劃（2011-2020）》提出的海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)目標(biāo)是，至2020年，海洋保護(hù)區(qū)總面積達(dá)到我國管轄海域面積的5%以上，近岸海域海洋保護(hù)區(qū)面積占到11%以上。

4.沿海區(qū)域經(jīng)濟(jì)和海洋經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展

大力發(fā)展綠色海洋經(jīng)濟(jì)，努力形成符合生態(tài)文明理念的海洋資源的生產(chǎn)和消費(fèi)模式，推進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型增長。依據(jù)沿海地區(qū)海域和陸域資源稟賦、環(huán)境容量和生態(tài)承載能力，科學(xué)規(guī)劃產(chǎn)業(yè)布局。改造升級傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，培育壯大海洋戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，積極發(fā)展海洋服務(wù)業(yè)。提高海洋工程環(huán)境準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，提升海洋資源綜合利用效率。加強(qiáng)沿海重大涉海工程環(huán)境監(jiān)管，倒逼優(yōu)化布局及技術(shù)創(chuàng)新。重點(diǎn)是對我國沿海重化工基地的環(huán)境敏感性進(jìn)行科學(xué)系統(tǒng)評估，加強(qiáng)核電開發(fā)工程安全防范研究。

陸海統(tǒng)籌保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境的對策建議

2012年國家海洋委員會正式成立。作為國家海洋事務(wù)綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，有助于進(jìn)一步加強(qiáng)國家海洋綜合管理，提高行政效率，形成政策合力。未來應(yīng)在國家海洋委員會協(xié)調(diào)下，陸海統(tǒng)籌、河海兼顧，建立常態(tài)化的海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)合作機(jī)制，進(jìn)一步加強(qiáng)海洋綜合管理。大力推進(jìn)海洋生態(tài)文明建設(shè)，不斷增強(qiáng)海洋經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展能力。

1.制定和實(shí)施海洋基本法等綜合性法律法規(guī)

解決我國海洋可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)環(huán)境問題，需要充分發(fā)揮法律、行政、經(jīng)濟(jì)政策和手段的綜合作用。過去采用較多行政手段，未來應(yīng)以法律為基礎(chǔ)，強(qiáng)化執(zhí)法能力建設(shè)，逐步加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)手段的應(yīng)用。建議全國人大和國務(wù)院著手研究和起草“海洋基本法”，作為實(shí)施海洋開發(fā)與管理、大力發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)、保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境、提升可持續(xù)發(fā)展能力的根本大法。在“海洋基本法”中，要體現(xiàn)以生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)管理的基本原則。為進(jìn)一步完善涉海法律法規(guī)體系，切實(shí)推進(jìn)海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，建議有關(guān)部門抓緊起草和制定“海岸帶管理法”和“渤海區(qū)域環(huán)境管理法”。

2.建立從源頭預(yù)防到末端控制的海洋環(huán)境現(xiàn)代化治理制度體系

按照《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》要求，實(shí)行最嚴(yán)格的源頭保護(hù)制度、損害賠償制度、責(zé)任追究制度，完善環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)制度，用制度保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境。

（1）健全海洋資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度。依據(jù)《海域管理法》和《海島法》，進(jìn)一步加強(qiáng)對各類海洋生態(tài)空間進(jìn)行統(tǒng)一確權(quán)登記，形成歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的海洋自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。

（2）建立和實(shí)施海洋生態(tài)損害賠償、補(bǔ)償機(jī)制。針對重大海洋工程（包括圍填海工程）、海上溢油、海洋保護(hù)區(qū)、流域活動對河口和海域影響等問題，開展生態(tài)損害補(bǔ)償/賠償、生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償?shù)妊芯俊?/p>

（3）改革海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理制度。建立和完善嚴(yán)格監(jiān)管所有入海污染物排放的環(huán)境保護(hù)管理制度，進(jìn)行獨(dú)立的海洋環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法。建立陸海統(tǒng)籌的生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)和污染防治區(qū)域聯(lián)動機(jī)制。對造成海洋環(huán)境損害的責(zé)任者嚴(yán)格實(shí)行賠償制度，依法追究刑事責(zé)任。

3.優(yōu)化海陸一體化的生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃布局

（1）海洋生物多樣性保護(hù)和保護(hù)區(qū)建設(shè)主要依據(jù)渤海、黃海、東海和南海4大海域的海洋生物多樣性優(yōu)先保護(hù)區(qū)域進(jìn)行布局。

（2）海洋生態(tài)災(zāi)害防治與應(yīng)急管理主要布局于我國沿海海洋生態(tài)災(zāi)害高發(fā)區(qū)，根據(jù)海洋生態(tài)災(zāi)害種類、爆發(fā)頻率、高發(fā)區(qū)及危害性4個(gè)原則進(jìn)行重點(diǎn)建設(shè)布局。

（3）海洋生態(tài)監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)體系建設(shè)主要依托現(xiàn)有岸基站與生態(tài)監(jiān)控區(qū)進(jìn)行整體工程布局，加強(qiáng)衛(wèi)星和航空遙感、海上在線觀測能力、岸基生態(tài)站能力等建設(shè)，提升我國全海域生態(tài)監(jiān)控與管理能力。

（4）海洋生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)和建設(shè)按照濱海濕地植被修復(fù)與建設(shè)、海洋生物資源恢復(fù)、岸線整治和生態(tài)景觀恢復(fù)、近岸海域污染綜合治理、海島生態(tài)保護(hù)與恢復(fù)、珊瑚礁與海草床生態(tài)恢復(fù)與建設(shè)6大類，在我國重點(diǎn)受損海岸帶海域進(jìn)行建設(shè)布局。

4.建立海陸關(guān)聯(lián)的海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)體系

鑒于我國目前環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)分割，存在相關(guān)部門間監(jiān)測參數(shù)和指標(biāo)不統(tǒng)一的問題，建議如下：

（1）在國家海洋委員會的協(xié)調(diào)和指導(dǎo)下，相關(guān)涉海部門協(xié)力做好流域-河口-海域一體化的監(jiān)測和對接，統(tǒng)一監(jiān)測指標(biāo)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建大氣、流域、海洋/海岸帶一體化環(huán)境監(jiān)測體系，促進(jìn)數(shù)據(jù)共享，建立信息共享平臺。

（2）為防控近海環(huán)境富營養(yǎng)化，國家環(huán)保部門和海洋行政主管部門協(xié)商協(xié)作，加強(qiáng)利用NOx作為大氣監(jiān)測和控制指標(biāo)；增加營養(yǎng)鹽（總氮和總磷）作為流域水環(huán)境監(jiān)測和控制指標(biāo)；國家環(huán)保部門、水利部門和國家海洋行政主管部門等多部門協(xié)作，做好流域-河口-海域一體化的監(jiān)測和對接。

（3）近期重點(diǎn)開展流域-海域生態(tài)系統(tǒng)相關(guān)科學(xué)問題綜合研究。重點(diǎn)關(guān)注沿海人口與經(jīng)濟(jì)活動密集區(qū)，建立以環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)、野外臺站觀察和區(qū)域生態(tài)修復(fù)示范為一體的海洋生態(tài)環(huán)境研究和監(jiān)測體系。

（作者單位：國家海洋局海洋發(fā)展戰(zhàn)略研究所）

編輯：王慧