略論城鎮化對民族地區經濟社會發展的影響

◇ 文/田 燁

在未來一段時期內，城鎮化是我國經濟社會發展的重要趨勢，也是我國發展的主方向之一。2012年黨的十八大提出了城鎮化建設，強調要積極穩妥推進城鎮化，走中國特色新型城鎮化道路。同年12月召開的中央經濟工作會議更是將城鎮化首次單獨列為主要任務，提出要積極穩妥推進城鎮化，著力提高城鎮化質量。黨的十八屆三中全會也提出要“推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，完善城鎮化健康發展體制機制。”黨和國家對我國城鎮化發展非常重視，不僅為我國未來城鎮化的發展指明了方向，而且進一步推動了城鎮化的進一步發展。

近20年來，我國城鎮人口年增長率在4%以上，根據國家統計局發布的最新數據，2013年末我國城鎮化率達到53.73% 。 今后一段時期內我國城鎮化將進一步快速發展，我國經濟社會的全面發展也促進了民族地區的城鎮化進程，城鎮化又帶動了我國民族地區經濟和社會的發展，使傳統的民族分布格局發生改變，這不僅對城鎮民族關系產生了重要影響，而且對民族地區經濟社會發展也產生了巨大的影響。

一、城鎮化對民族地區經濟發展的影響

城鎮化和民族地區經濟發展是一對交互的關系，兩者間相互影響、相互促進又相互制約，在良性環境下，民族地區經濟發展促進了城鎮化進程，城鎮化進程又能拉動民族地區經濟發展；在非良性環境下，民族地區經濟發展的滯后性會阻礙民族地區城鎮化進程，城鎮化進程的低下又會限制民族地區經濟的發展。

改革開放以來，在我國民族政策的幫扶和少數民族群眾的共同努力下，民族地區經濟發展水平和經濟總量得到了大幅度的提高，從而促進了民族地區城鎮化進程。根據統計數據，1980年民族自治地方工農業總產值為473.8億元，1995年民族自治地方地區生產總值達到4901億元，2011年達到48296億元，是1995年的10倍左右。1996——2011年民族自治地方地區生產總值平均增長速度為11.8%，2000——2011年民族自治地方地區生產總值平均增長速度為13.1% ，進入新世紀后，民族地區經濟發展速度大大加快。民族地區的經濟發展帶動了城鎮化進程，1980年我國民族自治地方非農業人口為1868.75萬人，占民族自治地方總人口的16.13%，民族自治地方僅轄有34個市（11個地級市、23個縣級市）；1995年我國民族自治地方非農業人口為3288.72萬人，占民族自治地方總人口的20.26%，民族自治地方轄有82個市（17個地級市、65個縣級市），是1980年的兩倍多；2013年民族自治地方轄有98個市（31個地級市、67個縣級市） ，比1995年多了16個，根據相關數據進行推算，估計2013年我國民族自治地方城鎮化率約為29% 。雖然與全國平均水平相比，民族地區城鎮化發展水平較低，但與縱向相比，我國民族地區城鎮化發展速度較快，以廣西壯族自治區為例，1978年廣西地區生產總值為75.85億元，2012年廣西地區生產總值為13031億元，是1978年的170倍。改革開放前廣西僅轄有6個市，2013年底增長到21個市，是改革開放前的3倍多。從1978年至2012年間，廣西城鎮化率年均提高1個百分點。2012年廣西城鎮人口由1978年的360萬人增加到2038萬人，城鎮化率達到43.53%。

從以上數據可以看出，民族地區經濟的發展與城鎮化進程呈現一致性，民族地區經濟發展水平和經濟總量的提高，有利于民族地區城鎮化的穩步推進。民族地區經濟發展帶動了民族地區城鎮化進程，民族地區城鎮化的推進又促進了民族地區勞動力、資金、技術、信息等經濟要素的合理配置，推動了民族地區經濟社會的發展。例如五個撤銷了自治縣改設市（區）的地方（遼寧省原鳳城滿族自治縣、廣西原防城各族自治縣、遼寧省原北鎮滿族自治縣、海南省原東方黎族自治縣和重慶市原黔江土家族苗族自治縣），通過行政區劃變動建立市（區）促進了當地城鎮化的發展，而當地城鎮化水平的提高又促進了當地工商業的發展，改變了當地經濟結構，對當地經濟社會發展起到了拉動作用，這也是目前有些自治縣達到了撤縣設市標準后要撤銷自治縣設市的主要原因。但是，當民族地區經濟社會發展達到一定程度時，而作為上層建筑的行政建制沒有及時地進行相應的調整，這將對民族地區經濟社會的進一步發展產生阻礙作用。

二、城鎮化對民族地區民族關系的影響

雖然城鎮化會帶來大量的流動人口，對城鎮原有的民族格局產生影響，使引起民族矛盾糾紛的因素不斷增加，城鎮民族關系日趨復雜，但從整體上看，城鎮化有利于民族關系的和諧發展。馬克思主義認為民族最終會走向融合和消亡，這是一個長期的歷史過程。 民族差別是造成民族矛盾的主要根源，各民族在相互交流、相互學習、共同發展和共同繁榮的過程中，共同性的因素必然會越來越多，民族間的差異性將越來越小，民族同化、民族融合的因素也將隨之逐漸增加，最終實現民族差別的消失。這一切的前提是民族之間的交流和交融，如果沒有促進民族間交流交融的平臺，各個民族還生活在彼此封閉、相互隔絕的空間，民族間的差異性將不會減弱，反而增強。城鎮的發展吸納著來自不同地區、不同民族的群眾，不斷地打破地域和民族壁壘，使各民族間發生前所未有的廣泛交往，從而為民族交往、民族交融提供了平臺，這是民族關系良性發展的必要條件。

雖然從短期來看，城鎮化導致民族交往的范圍和頻率增加，可能會使民族關系復雜化，例如由于語言或文化等方面的差異，往往使進入城鎮的少數民族處于相對不利的競爭地位，在這種情況下，民族個體有著不同的反應，有的可能采取較為激烈的不利于社會穩定的方式，給局部的民族關系帶來一些不好的影響。但從長遠來看，不斷發展的城鎮為各民族之間的交流提供了有利的平臺，通過頻繁的接觸和日益密切的各種聯系，為各民族之間的廣泛交流提供了更多的機遇，各民族在經歷了初期的碰撞摩擦、調整調適、相互適應之后，在相互尊重相互學習的前提下，最終能從相互交往走向交融發展，構建出和諧的民族關系。

三、城鎮化對民族地區行政區劃的影響

民族地區城鎮化進程對民族地區行政區劃產生了重要影響，我國三級民族自治地方的設計主要針對的是新中國成立之初各民族的分布情況，沒有也不可能對未來民族地區的城鎮化發展和民族分布格局有著充分的預見，自治區、自治州、自治縣三級自治地方主要是保障農村地區少數民族的自治權利，沒有專門設計針對城鎮少數民族的行政建制。隨著城鎮化的進一步發展，民族分布的散居化趨勢將越來越明顯，這將對傳統民族聚居地區的行政區劃體制產生一定的影響。

隨著民族地區城鎮化進程的逐步推進和民族分布格局的變化，不可避免的會對三級民族自治地方行政建制產生沖擊。例如自治縣達到了撤縣設市標準后的發展問題，普通縣達到了撤縣設市標準后可以設立市制，但自治縣達到了撤縣設市標準后，因為沒有“民族自治市”行政建制，如果撤銷自治縣，只能建立普通市制，該地將失去民族區域自治的地位和權利；如果不設市，就會失去一個帶動經濟發展和促進城鎮化發展的機遇。 此外，還有烏昌一體化、延龍圖一體化中涉及的自治州城市發展問題，行政級別的限制對自治州首府城市的發展也存在一定的阻礙作用。

如果說自治縣撤縣設市（區）現象是民族地區城鎮化的形式之一，那么民族地區城市一體化現象則是民族地區城鎮化的方式之一。從對我國民族地區城市一體化現象的分析來看，民族地區城市一體化實際上就是通過經濟一體化的方式，組合形成規模更大、影響力和經濟輻射力更強的城市，帶動周邊民族地區的城鎮化進程。延龍圖一體化的目的如此，烏昌一體化的目的之一也是如此。 民族地區城市一體化面臨的最大困境就是行政區劃如何進行調整。雖然烏昌一體化和延龍圖一體化都宣稱是在不涉及行政區劃調整下開展的，但事實上不可避免要涉及到行政區劃的調整，例如烏昌一體化過程中，合并了昌吉回族自治州下轄的原米泉市和烏魯木齊市下轄的原東山區，成立了劃歸烏魯木齊市管轄的米東區；延龍圖一體化過程中，將毗鄰延吉市區西部的龍井市朝陽川鎮劃歸為延吉市管轄，這些都是行政區劃的變動。在一體化的初級階段，涉及的問題都可以通過局部小范圍內的行政區劃變動調整來解決，但隨著一體化的深入發展，面臨的問題將越來越復雜，甚至會遭遇法律上的鴻溝。例如烏昌一體化規劃的“昌河新區”，將涉及到自治州的首府城市和自治區首府城市的下轄區之間的合并問題。如果同設立米東區一樣，繼續將“昌河新區”劃歸烏魯木齊市管轄，昌吉市回族群眾的自治權將如何保障？如果將“昌河新區”劃歸昌吉州管轄，則違背了我國憲法和其他相關法律，我國相關法律中并沒有規定自治州可以下轄區。

延龍圖一體化也是如此，延龍圖一體化的目標是通過綜合發展和行政區劃調整，最終形成一個城市規模、城市功能、城市實力、城市形象更加完善的吉林省東部的中心城市。這個中心城市就是由延吉、龍井、圖們三市合并而成，通過組建中心城市，達到輻射和帶動周邊民族地區發展的目的。組建中心城市的過程，也是“延龍圖”三市加快城鎮化發展的過程。延龍圖一體化面臨的最大的難題就是這個中心城市的行政建制問題，由延吉、龍井、圖們三個縣級城市合并而成的中心城市，在規模上達到了民政部規定的設立地級市的標準，但這個中心城市在延邊朝鮮族自治州內，而相關法律并沒有賦予自治州有管轄地級市的權力，因為自治州本身就是一個地級行政建制。在現有行政區劃體制之下，這個通過組合而形成的中心城市，只能脫離延邊朝鮮族自治州設立，成為普通地級市，這樣造成的后果是使這片區域退出了民族自治地方，使當地的朝鮮族群眾喪失了民族自治權。