產城融合是新型城鎮化的重要路徑

◎ 文/林善浪 姜沖

產城融合是新型城鎮化的重要路徑

◎ 文/林善浪 姜沖

產城分離造成職住分離、長距離通勤現象的發生，不僅降低了居民滿意度，也嚴重影響了土地的節約集約利用。筆者分別針對我國產城布局，即“城中區”、郊區獨立工業區、城區邊緣工業區、郊區獨立新城普遍存在的問題，提出產城融合的4個基本路徑，并針對規劃、土地、戶籍、財政等方面提出政策建議。

產城分離：城鎮可持續發展的障礙

改革開放以來，我國城鎮化快速發展，城鎮化率從1978年的17.9%上升到2013年的53.7%。各地在推進城鎮化的過程中，普遍采取兩個主要方式。

1.在城鎮外圍建立封閉型的工業區

上海建國前自發形成3個工業集聚區，建國后到改革開放前建立8個近郊工業區和相應的7個衛星城，20世紀80年代和90年代建立5個國家級開發區、9個市級工業區、45個縣級工業區、166個鄉鎮級工業區以及各種未經市政府命名、批準的鄉鎮工業集聚點，現在調整為104地塊、195區域和198區域，即規劃保留產業區104個，規劃產業區外、城市集中建設區以內的現狀工業用地195平方公里，規劃產業區外、規劃集中建設區以外的現狀工業用地198平方公里。上海工業區面積都比較大，如金橋出口加工區規劃面積20平方公里。

2.在城市區外建立大型居住區或新城區

近十幾年來，各地興起建設新城熱潮，少則十幾平方公里，多則幾十平方公里，甚至上百平方公里。有的新城結合現有工業區建設，有的是沒有產業支撐的“平地起”。這種獨立工業區和獨立新城建設帶來兩個問題。

（1）職住分離，長距離通勤?！敖紖^就業，城區居住”，或者“郊區居住、城區就業”，成為許多大城市的普遍現象。一般而言，職住分離程度從中心城區向郊區逐步提高。按照就業崗位數量與在業人口居住數量比值計算的居住-就業平衡指數（JHB），北京中心城區為1.65，近郊區為1.33，遠郊區為0.51，最高的原東城區為3.27，最低的房山區為0.38。職住分離造成長距離通勤，北京上下班往返時間為1.32小時，上海為1.17小時，天津為1.15小時。近年各地大力推進城市軌道交通和高速公路建設，雖然方便了通勤，但實際上增加了職住分離現象和擴大了通勤距離，大量壓縮了勞動者的休息時間，無形延長了勞動時間。如硅谷的一些企業，為了留住或吸引高層次人才，普遍采取通勤補貼的方式；上海等城市的政府對公務員、事業單位人員也采取通勤補貼，但人數眾多的普通勞動者則得不到這樣的補償。隨著汽車進入家庭，職住分離和長距離通勤更是造成交通擁堵的重要原因，汽車尾氣排放也是各地重要的空氣污染源。這也是為什么我國汽車普及率不高，而城市擁堵勝似歐美發達國家的原因之一。

（2）嚴重影響了土地節約集約利用。功能單一的獨立工業區造成白天上班忙、晚上空城，獨立新城造成晚上睡覺、白天空城現象的發生。功能單一的工業區和新城，意味著土地實際利用率只有50%；同時抑制了土地增值，無形中鼓勵了土地粗放開發，無論是一二線城市，還是三四線城市，雖然在中心城區形成了高容積率的開發區域，但城市開發平均容積率都很低。如上海中心城區容積率只有0.75，浦東新區中心城區容積率只有0.39，新區街坊平均容積率只有0.22，遠遠低于臺北市中心城區12、香港中心城區10、紐約和倫敦中心城區的15。

職住平衡：產城融合基本路徑

1.產城融合的概念

產城融合是現代城市發展的新理念和新趨勢，是以人為中心，城市生產功能和生活功能相輔相成、協調發展的空間形態。在宏觀空間上，實現城市居住空間和生產空間合理布局；在微觀空間上，實現土地混合利用，生產功能和居住功能協調配置，以及生產性服務和生活性服務的綜合配套。促進產城融合，首要的也是最難的，就是扭轉以GDP為城市發展的評判標準與價值尺度，改為以人為中心，以多數城市居民的便利性和滿意度為評判標準與價值尺度。職住平衡是產城融合最為核心的要素，它不僅通過土地混合利用，提高了土地利用效率，也保障了勞動者的8小時工作制，提高城市居民的便利性和滿意度。

在計劃經濟體制下，建設大型工業區的同時，一般配置相應的工人小區。盡管工業區布局在遠郊區，但沒有造成普遍性的長距離通勤問題。改革開放以后，產業工人逐步轉變為以農民工為主，在建設大型工業區時普遍不再建設相應的住宅區。而且在過去，不少工業企業污染嚴重，居住區與工業區鄰近會損害居民健康，但現在隨著制造業技術升級和污染防治強化，職住平衡已經具備了條件。

2.實現產城融合有4個基本路徑

（1）對“城中區”，撤區為街。隨著城區的拓展，原先選址在城市近郊區的工業區已經被包圍在城區里面。這類工業區，多數企業已經轉型升級，部分成為總部基地，把生產基地遷移到其它工業區，但工業區管理體制多數沒有變化，仍屬于工業區管委會監管。如上海吳淞工業區、金橋出口加工區等。由于管委會主要行使經濟性職能，制約了這些園區功能轉換的選擇性；工業用地和商業用地的用途管制，也影響這些園區的功能轉換。對這些園區，要及時撤銷管委會，改為街道，或劃入原來所屬街道，以促進生活性服務業的發展，成為土地混合利用的城市區。

（2）對郊區獨立工業區，配置保障性或廉價居住區。對于選址在距離城區比較遠的獨立工業區，由于產業工人以農民工為主，無法租住一般商品性住宅，多數租住附近農村廉價的居民樓。產城融合的基本途徑是配置保障性或廉價居住區，或者支持有條件企業配置工人居住區。同時，營造良好生態環境，配置綜合服務功能，建設部分中高端住宅區，鼓勵企業管理人員、技術人員就近居住。如蘇州工業區的中新合作區是典型的成功案例。在工業區中心配置大型居住區，遵循“有序、規范、配套”原則，在70平方公里的工業園區內按住宅區的分布建設17個鄰里中心，每個鄰里中心都具備商業、文化、體育、衛生、教育等12項居住配套功能，從“油鹽醬醋茶”到“衣食住行閑”，提供“一站式”服務。

（3）對城區邊緣工業區，改造城中村。隨著城區的拓展，選址在近郊區的工業區，已經處于城區邊緣。這類工業區的產業工人多數租住在附近農村居民樓，并延伸發展出一定規模的生活性服務業，成為典型的“城中村”。對這些工業區，產城融合的基本途徑是加快“城中村”改造。其一，通過股份合作制模式，采取多數村民可接受的方式，遵循民主程序，按照貢獻和身份相結合的標準，把集體資產量化到戶籍村民。其二，采取政府、集體和村民共擔成本的方式，改造基礎設施和公共服務設施，建設與村民需求相適應、產業工人租住可承受的居住區。

（4）對郊區獨立新城，配置工業區。近年興起的新城建設，不少脫離了產業支撐。在規劃時，一般都設想發展休閑旅游業或者高端制造業等，并運用土地運營收入支持基礎設施和園區建設。但在房地產熱的大背景下，往往居住區先建立起來了，但休閑旅游區等投入大、回收期長的項目沒有發展起來，或者制造業定位過高，招商引資未能達到預期目標。所以，產城融合的基本途徑是促進產業集聚，一是扶持城區內的工業“退二進三”遷入產業區，鼓勵分散的工業企業遷入產業區；二是培育商業、生活性服務業，并預留空間，隨著企業集聚而配套發展生產性服務業。工業就業人口多數是收入較低的人群，尤其以農民工為主。部分新城空置的住宅區，可以通過政府收購方式，轉變為保障房，這樣既解決住宅區空置問題，也促進居住人口與工業勞動力的協調配置。

政策創新：產城融合潤滑劑

目前，產城融合面臨不少政策性障礙，包括規劃、土地、戶籍、財政等方面。產城融合，需要創新政策。

1.創新空間規劃

受Le·Corbusier 和《雅典憲章》的影響，很多國家城市規劃奉行理性主義的清晰與明確、非此即彼、黑白分明的功能分區，把城市劃分為居住、工作、游憩、交通四大功能，功能分區截然分明。在我國，這種理念進一步放大，把獨立工業區或獨立居住區布局到距離較遠的郊區。理性主義的簡單分區，否認了居民活動流動性、連續性的空間要求。這種簡明的功能分區，適應了工業化初期和中期階段工業高污染的現實。但如今我國工業化進入了新階段，沿海地區逐步進入了以裝備制造、清潔石化、高新技術產業為主導的新時期，污染防治越來越嚴格。相應地，城市規劃理念需要轉變，需要借鑒吸收新城市主義的某些理念。20世紀90年代以來，彼得·卡爾索普（Peter Calthorpe）倡導的新城市主義逐步興起，強調規劃建設豐富多樣的、緊湊的、混合使用的社區。新城市主義奉行鄰里社區理論和公共交通主導型開發。

2.創新土地政策

現有的工業用地、商業用地和住宅用地用途管制的政策，制約了工業用地的轉型開發。對被包圍在城區的工業區，一方面，促進工業企業轉型升級、嚴格控制污染排放；另一方面，放松對工業用地和商業用地、居住用地的管制。對“退二進三”企業，可保留企業對原工業用地使用權，可享受轉變用途、減免土地出讓費的優惠政策，以促進園區內生產性服務業和生活性服務業的發展，逐步形成功能混合的城區；對郊區工業園區，適當增加職工居住用地和生活服務用地的比例，支持有條件企業建設配套的職工居住區和配套的服務業。

3.創新戶籍制度

產城融合面臨的一個障礙，就是產業工人主體是農民工，他們無法承受城市高房價，但現有的城市保障性住房大多沒有涵蓋這個群體。農民工大多把城市當作臨時就業的場所，部分農民工只身在城市就業，不帶家屬，省吃儉用，也是不少城市有工業區、沒有城區的重要原因。實現產城融合，必須加快新型城鎮化步伐，解決轉移農民工的市民化問題，核心是戶籍制度改革。通過戶籍制度改革，建立農民工市民化的成本分擔機制，城市政府負擔農民工義務教育、社會保障、保障性住房和其它公共服務的成本，企業為農民工負擔企業應該繳納的社會保險費和培訓費用，降低農民工融入城市的成本。是否開放城鎮戶籍，本質上是城市政府是否支付農民工應當享有的公共服務?，F有的戶籍改革思路是把城市按照大小分門別類和劃分不同等級，少數經濟基礎強、財政收入規模大的特大型城市嚴格控制農民工戶口，而讓經濟基礎弱、財政收入規模小的中小城市接收農民工戶口，這種戶籍改革思路有待創新。

4.創新財政政策

新城建設熱潮背后的推手是土地財政，城鎮排斥產業工人戶口的背后是財政對公共服務投入不足。實現產城融合，改革財政體制是前提條件。

（1）按照事權與財權對等的原則，合理劃分各級政府的財源和事權邊界，當前的重點是解決基層政府財權過小而事權過多的問題。

（2）建立基于公共產品的財政收支體制，除了嚴格界定農業補貼、衰退產業退出援助等少數支出外，逐步削減直到取消各類繁多的產業扶持資金。借鑒發達國家經驗，可以建立基于公共產品提供的收支平衡、用途管制的財政體制，把絕大多數產業扶持資金轉變為社會保障等公共服務開支，加快把以農民工為主體的產業工人接納、融入城市。

[1]林善浪，林玉妹.轉型升級：從產業規模到產業領袖[J].上海城市規劃，2012（5）.

[2]劉洋.北京市居住-就業平衡狀況研究[R].專題報告，北京市規劃委研究室，2012（7）.

[3]畢振山.北京通勤時間全國第一平均達1.32小時[N].工人日報，2012-05-13.

[4]仇保興.19世紀以來西方城市規劃理論演變的六次轉折[J].規劃師，2003（11）.

（作者單位：同濟大學經濟與管理學院）

編輯：田佳奇