加快推進上海舊住房綜合改造

文/徐匯區市人大代表專題調研小組

代表論壇

加快推進上海舊住房綜合改造

文/徐匯區市人大代表專題調研小組

世界上各地大城市的發展,都伴隨著三個發展階段:大規模新建、新建與維修改造并重、重點轉為對舊住宅的更新與改造。因此,舊住房改造與城市發展密切相關。同時,舊住房的改造對于城市規劃和建設、居民居住質量、城區發展定位具有重要意義。

上海舊住房綜合改造的歷史和現狀

上海現有1990年前建造的房屋約1億平方米,50年以上“高齡”的有2000多萬平方米。1995年,本市在全國率先實施公有住房出售政策,累計向居民出售8600萬平方米的公房產權,國有直管公房面積大約為2400多萬平方米。這些舊住房不同程度存在屋面滲漏、山墻開裂、隔熱性能差、管道老化、公建設施不全等現象。有的小區自建成后從未進行過大修,小區內違章搭建、破墻開店的現象也十分嚴重,影響居民正常生活。在這種情況下,本市邊改造、邊完善,不斷推動舊住房改造工作的深入開展。

上海的舊住房綜合改造工作,在范圍上,經歷了試點到全面開展的過程;在形式上,經過了從外表到內膽、從單一主題到復合內容的過程;從程序上,經歷了從領導決定到工作計劃、工作規劃的過程;從機制上,經過了從政府包攬到政府主導、各方參與的過程;從內涵發展上,體現了以人為本執政理念的逐步深化。

舊住房綜合改造面臨的困難和問題

(一)群眾關切、代表關心,任務繁重

舊住房居住條件差,甚至包括相當數量房屋存在“馬桶問題”,居民改造意愿十分強烈,這也是人大代表書面意見多次提出的重點問題,是群眾信訪、上訪甚至集訪的熱點之一;這與改造任務重、改造難度大的困難交織在一起,形成困難局面。

(二)法規支撐不足,有的項目難以推進

“平改坡”和一般性的綜合改造經過多年的探索,已形成了比較成熟的工作機制。但依據市政府2005年《上海市舊住房綜合管理暫行辦法》規定:“改造項目規劃設計方案和綜合改造實施方案征得三分之二業主或者公房承租人同意后,建設單位應當與相關的房屋所有權人簽訂改造協議;改造協議的房屋屬公有房屋的,還應當由公房產權單位與公房承租人簽訂改造協議”,也就是說必須滿足“兩個100%”條件才能實施,這成為舊住房綜合改造推進的瓶頸。

(三)綜合改造的成本與預算控制矛盾突出

隨著物價上漲和人工工資提高等因素影響,多年不變的改造成本價格已難以適應需求。如平改坡綜合改造,1999年規定的價格標準為150元/平方米,一直沿用至今。這之間,上海的最低工資標準由1999年的370元上漲為2012年的1450元,加上材料費用的上漲,按照實際需要實施,建筑成本至少在210-230元/平方米,與現行標準差距明顯。

推進舊住房綜合改造的建議

(一)明確工作規劃,突破重點難題,推動工作有序開展

面對時間緊、任務重的局面,要注重條塊聯手調研、完善基礎資料,根據區域的控詳規劃、公建設施配置現狀和社區公共服務的要求,結合改造的迫切性、可能性,落實區、街鎮兩級資金預算,制定長、中、近期的改造計劃和路徑。一是抓熱點,讓群眾感覺到政府的重視和關心。如當前群眾反映最為強烈的是舊式里弄房屋、小梁薄板非成套簡易房,其生活設施、衛生設施簡陋和因重大項目建設造成的房屋安全隱患比較突出,要摸清家底,做實基礎工作,加快改造步伐,盡早改善居民的居住條件,切實做好“保基本”的工作。二是抓難點,保證改造的數量和進度。主要通過因地制宜制定改造方案,探索置換等新方法、新途徑,使成片的綜合改造任務取得進展,想辦法解決人大代表書面意見多次反映和群眾長期信訪的難點、熱點問題,如徐匯長橋地區、龍華西路345弄以及漕溪二村等。

(二)完善法規支持,提供司法救濟,保證舊住房綜合改造有序推進

針對“兩個100%”標準已經成為舊住房綜合改造最大難題的實際情況,建議通過法規、規章的修改或者解釋途徑,維護大部分居民的居住安全和整體利益;對部分無正當理由拒絕簽訂協議或搬遷、影響改造工程正常進行的居民,可由政府及相關部門申請人民法院強制執行。一是將“兩個100%”變更為三分之二多數決定的標準。市人大常委會(2008)滬會發1號文曾對《上海市房屋租賃條例》第四十二條第一款“房屋在租賃期間改建、擴建或者拆除重建,致使租賃房屋的面積、部位發生變化的,出租人應當與承租人協商一致,變更租賃合同”作出解釋:“鑒于公有房屋承租使用權帶有物權性質,按照《物權法》第七十六條精神,該條款關于協商一致的規定可理解為,在符合承租居民利益的情況下,房屋在租賃期間改建、擴建或者拆除重建的,出租人的改造方案經改造范圍內三分之二以上承租人同意,即可認定為出租人與承租人協商一致。”這為公租房的綜合改造提供了法律支撐。然而,該解釋只適用“致使租賃房屋的面積、部位發生變化的”情況;而市政府的“兩個100%”要求涉及到所有的舊住房綜合改造情況。二是對現有的法規、規章進行修改和補充。如在《上海市房屋租賃條例》中,增加“為維護居民的合法權益和整體利益,遇房屋修繕或改造時,出租人有權可對無正當理由而拒絕履行協議的承租人進行承租房屋、使用部位調整,或解除租賃關系”等內容。增加涉及大多數居民整體利益的房屋修繕或改造工程,可通過人民法院依法判決排除妨礙等法律條文。

(三)完善工作機制,堅持群眾路線,爭取群眾的理解和支持

充分發揮好有關機制和載體的作用,引導群眾參與到舊住房綜合改造的決策、實施過程,充分發揮群眾實現自我治理、自我服務。一是大力宣傳舊住房綜合改造政策,讓居民了解舊住房綜合改造與房屋征收動遷的不同。其形式不同、適用的政策不同、改造目的和作用也不同,使居民對舊住房綜合改造有一個客觀、理性的認識,實現對改造的迫切要求與對改造項目的理解和支持的統一。二是要引導群眾積極參與決策過程,力爭使改造方案得到認同。在制定方案、征求意見、決定方案的互動過程中,保證決策程序的公平公正、科學合理、陽光透明,保證不同的意見在公開平臺上得到表達,使極少數群眾認識到自己要求的不理性,達到吸納多數人的合理建議、消化少數人的不同意見的目的。三是要充分發揮好有關機制和載體的作用,組織群眾自我治理、自我服務。注重通過發揮社區基層黨員、業主委員會黨員等的群眾思想工作作用來感染影響居民群眾,依靠群眾更深更實地做好群眾工作。

(四)結合實際需求,豐富改造內涵,提升舊住房綜合改造實效

群眾的生活需求包括硬件、軟件多方面同步完善,必須提前綜合策劃、同步進行。一是相關部門聯動。除規定綜合改造項目以外,小區的消防設施、管線、積水點、道路綠化等改造,相關部門之間提前溝通,共同推進,以減少擾民,降低成本。二是改造與物業管理聯動。與小區的物業管理水平提高相結合,綜合考慮物業管理用房、車位、保安等各種需求,通過舊住房綜合改造,使小區的物業管理水平得到提升。三是改善民生與和歷史風貌保護區的保護利用聯動。研究對歷史風貌保護區域舊住房拆、改、留實施方案,明確保留方式和用途,積極開展保護性整治和改造,提高居住質量,完善使用功能,使民生改善與歷史風貌的修繕保護、開發管理相融合。

(五)細分出資主體,豐富出資渠道,加強維修基金的使用

加強預算、施工管理,在組織施工材料進行統一采購、以控制成本、保證質量的基礎上,采取多種措施,力爭使改造資金得到保障。一是對舊住房綜合改造項目進行分類,明確出資主體。如道路、樓體、綠化等公共部位的改造由政府投資,電力、通訊、供水、燃氣等管線改造由相應的公用事業企業出資,住房內部設施改善由居民承擔大部分成本費用。二是適應物價及人工上漲形式,適當提高改造補助成本。三是在市里資金支持以外,豐富出資渠道。堅持“區財政投一塊、維修資金出一塊、受益居民擔一塊”的資金渠道,同時以改造后新增房屋出售或者作為工程款項等方式,吸引企業和社會力量參與。四是加強舊住房的督修,依法合理使用維修基金。對被鑒定為危險房屋或者法定必須維修房屋的情形,如業主和業主委員會逾期拒不出資維修,房屋管理部門可以組織代為維修,其費用由房屋所有人承擔,或者在專項維修資金中列支。