民國時期教育管理制度的變遷及其分析

馮曉敏

【摘 要】民國時期教育管理制度的變遷主要包括教育行政制度、政校關系及學校管理制度的變遷。通過對相關內容歷史發展的梳理，可以看出民國時期教育管理制度在一定程度上進行了中央與地方教育行政權限的劃分，且注重機構的工作效率問題；大學區制的探索體現出民國政府對借鑒國外先進理念的積極態度與勇于突破自我局限性的勇氣；對中小學教育管理的相關規定，進一步規范了相關階段的辦學行為，也為社會關注中小學教育提供了制度保障。

【關鍵詞】民國時期 教育管理制度 變遷

隨著辛亥革命的勝利和民主共和政體的建立，南京臨時政府在成立之際就宣布今后國家的任務是要團結全體人民，“丕振實業，促進教育”，以“增祖國之光榮，造民國之幸福”。教育關乎一個國家當下興衰與未來的發展，因此，對于剛剛建立新政權的民國政府，如何建立新的教育管理制度體系成為其必須要面對的重要課題。教育管理制度不僅對教育管理自身產生一定的規約作用，而且通過對政府與學校關系等方面的規范，會對整個教育的發展產生漣漪效應。因此，作為我國教育管理制度不可忽視的組成部分，民國時期的教育管理制度也成為我們當前學術關注的重要內容。本文就民國時期的中小學教育管理制度的歷史變遷做一定的梳理，以期為我國當前的中小學教育管理制度改革提供參考。

一、民國時期教育管理制度的變遷

民國時期相對動蕩，國家面領著戰亂和各種危機。盡管如此，民國時期的教育還是在無數仁人志士的努力下取得了一些進展。就教育管理制度而言，筆者按照教育管理制度包括的主要內容，將民國時期教育管理制度具體分為教育行政制度、政校關系制度和學校管理制度三個方面。針對這三個方面，筆者結合歷史發展的邏輯順序進行梳理。

（一）教育行政制度的變遷

民國政府成立之初即開始從中央到地方對清末專制主義的教育行政體制進行徹底改革，力求從教育行政管理上為教育發展建立制度上的保障。1912年8月，臨時政府公布了《參議院議決修正教育部官職》，該章程規定教育部直屬于大總統，掌管教育、學藝及歷象事務。設教育總長一人，為內閣成員，屬政務官；設次長一人，輔助總長，屬事務官。同時將教育部內部的組織分為總務廳以及普通教育、專門教育、社會教育三司。此外，該章程規定每司設司長一人，司下設科，還規定設參事、秘書、視學、僉事、主事、技正、技士等若干人。[1]這一章程以法令的形式確立了民國初期的教育行政管理框架。隨后民國教育部在1912年9月和1913年1月分別頒布了《審定教課用書規程》和《視學規程》，進一步規定了各個階段教科書的編輯、出版及相關的視學管理制度等。教育法令的推行使得民國的中央教育行政體制日趨完善。這樣的教育行政體制大致延續到1927年。1927年蔡元培和李石曾等提議仿效法國教育行政制度，組織中華民國大學院為全國最高學術教育行政機關，以大學區為教育行政單位。同年6月7日，國民黨中央政治會議通過了蔡元培等的建議，采用了大學院和大學區制。但隨后為了適應中央集權制統治，1928年8月，大學院和大學區制被廢除，恢復了中央教育行政機構的教育部建制。

民國政府對省縣級教育行政機構也做出了調整。民國建立后，一切行政隸屬于軍政之下，因此，大部分省級教育行政是在省都督府民政司之下設立教育科，管理全省教育行政事宜。1917年9月，臨時政府公布了《教育廳暫行條例》。該條例規定了各省設立教育廳，直屬于教育部。廳長由大總統簡任，職能是“秉承省長執行全省教育行政事務，監督所屬職員暨辦理地方教育之各縣知事”。[2]1918年4月，教育部又公布了《省視學規程》，各省設省視學4～6人，由省教育行政長官委任，承省教育行政長官之命視察全省教育事宜。至此可見，省級教育行政組織已基本完善。而對于縣級教育行政機構，1912年2月，臨時大總統孫中山公布了《劃一現行各縣地方行政官廳組織令》，要求縣公署必須設科以管理教育事務。[3]1914年8月，教育部呈請縣仍設勸學所，在自治區設立學務委員，力求重現并統一縣級教育行政機構。1918年4月，教育部在公布《省視學規程》的同時，還公布了《縣視學規程》。該規程規定，各省應設縣視學每縣1～3人，“秉承縣知事視察全縣教育事宜”。1924年3月，《縣教育局規程》正式公布，規定縣教育局由局長、視學及事務若干人組成。至此，縣級教育行政機構也得到了完善。國民黨南京政府成立后，縣教育行政組織也在不斷變更。1929年7月，在廢止大學區制的同時，民國政府恢復了省教育廳的建制。

（二）政校關系制度變遷

在教育管理制度中，政府及教育行政部門與學校的關系如何一直是關注的焦點，它不僅關系到學校自身的發展，而且能體現出政府所持有的教育理念。1912年民國政府確立了中央教育行政的基本格局，從教育部的內部組織和職責看，教育部分為總務廳、普通教育司、專門教育司、社會教育司四大部門。其中，總務廳負責管理直轄學校及公立學校職員，學校經費及稽核直轄官署之會計等。[4]而對于地方教育行政而言，各級主要負責相應的學校。例如，省級教育行政機構建立之初，江蘇省都督府就于1912年1月制定省立學校管理通則，規定省立各學校由都督府管轄，縣里學校由民政長官管轄。同時，1912年9月28日，教育部公布了《小學校令》和《中學校令》，規定小學校分為高、初二等。初等小學校由城、鎮、鄉設立，四年畢業；高等小學校由縣設立，11歲入學，三年畢業。同時，規定中學校為省立，由省行政長官規定地點及校數，省立中學經費從省經費支出；各縣如有力量，也可以一縣或數縣聯合設立中學，稱縣立中學；私人也可依照法令設立，稱私立中學；專教女子的稱女子中學。上述中學的設立，“須經教育總長認可”。按規定，省立中學校長由省行政長官任用，縣立中學校長由縣知事呈請省行政長官任用，教員隨時由校長任用，但須呈請各上級行政長官認可。根據這一部令，辛亥革命后全國所有的省都設立或改立了省屬中學，特別是在一些學務較發達的省區，設立就更多，如江蘇省在原有的基礎上，于1912年改設立了11所省立中學。此外，這一時期教育部還對初等教育的師資、設備、經費及學費，以及對學校管理的歸屬等等，作了詳細的規定。例如，在設學經費上，規定城鎮鄉立小學的，由城鎮鄉或學校聯合承擔；縣立高等小學校的，由縣經費支持。在學校的行政歸屬管理上，由城鎮總董及學校聯合長受縣行政長官之令負責掌管城鎮鄉立小學；而以縣經費設立的高等小學，由縣行政長官掌管。此外還規定，城鎮鄉立小學、縣立高等小學的校長和教員所執行的教育事務，以及私立小學校的教育事務，均由縣行政長官監督。國民黨南京政府成立后，建立中小學校訓育制度，全面控制學校教育，同時在小學和初中實行了童子軍訓練，在高中以上學校實行軍事教育和軍事訓練，把學校作為兵營，用管理軍隊的辦法管理學校，其目的在于訓練兒童、青年的絕對服從精神。除此之外，國民黨政府還通過實行教科書審查制度、畢業會考和總考試制度，來進一步控制學校教育。

（三）學校管理制度的變遷

學校管理制度是教育管理制度的主要組成部分，內容涉及學校內部教育教學的管理以及教師學生的管理等內容。可見，學校管理制度直接影響著學校教育教學質量的提升和學校的發展。就學校內部的教育教學而言，民國建立之初，中學教育課程取消文、實分科，重視普通文化陶冶，并明確廢除讀經講經。新擬定的教學科目是修身、國文、外國語、歷史、地理、數學、博物、物理、化學、法制、經濟、圖畫、手工、樂歌和體操等。女子中學加授家事、園藝和縫紉。其中，《中學校令施行規則》對學校教科書的要旨等作了詳細的規定，增強其可操作性，如物理、化學的要旨是“習得自然現象之知識，領悟其中法則對人生之關系”，“宜授以中藥現象及定律，并器械之構造作用，元素與化合物之性質、兼課實驗”。對于學校對學生的管理，《中學校令施行規則》以“入學轉學退學及儆戒”專章做了說明規定，如規定“性行不良難望悛改者”、“成績過劣難造就者”、“陸續曠課至百日以上者”、“接續曠課一月以上者”，“校長得命其退學”。1912年教育部還頒布了《學校管理規程》，規定除教科書教學外，教師還對學生負有訓導之責，明確了教師進行教學和德育的雙重任務。

隨著1922年新學制的頒布，初等教育與中等教育都發生了變化。其中，初等教育的變化主要體現在課程結構的變化。與之前的課程相比，初等教育課程變化較大的是：推行語體文和國語；初小增加社會、自然；增加公民、衛生，廢止修身；改圖畫、手工為工用藝術和形象藝術。[5]這一時期對于中等教育管理而言，最為重要的是中學教育的目標變更及其相應的教學管理體制的改革。1918年，教育部召開全國中學校校長會議，建議中學對于志愿升學的學生仍分文、實兩科；對于不升學而從事職業的學生，則設第二部，根據地方的需要酌設職業科，并施行分科制或選科制。

二、民國時期教育管理制度的分析

歷史研究的作用在于在理解過去的基礎上理解現在。透視近四十年的民國教育管理制度變遷歷程，有許多經驗值得我們借鑒，當然也有諸多問題需要引起我們的反思。

（一）在一定程度上進行了中央與地方教育行政權限的劃分，且注重機構的工作效率問題。教育行政權限的劃分關系到教育在多大程度上可以自主發展的問題。從某種意義上講，民國教育行政制度建立的起點是較高的，因為其是在西學東漸的基礎上建立的，所以機構的設置均體現出當時西方科學的理論與思想，且具有較明顯的科層制的特點，因此，經過不斷的借鑒與探索，終于使我國在民國時期從中央、省到縣級教育行政組織形成了較為完備的體系。民國教育部成立之際，蔡元培作為教育總長便提出要劃分中央教育行政的權限。此后，教育部制定了一系列相關政策條例來進一步規范中央與地方之間的教育行政權限。蔡元培主張：“專門教育，由教育部直轄分區規定，次第施行。普通教育，由教育部規定進行方法，責成各地方之教育行政機關執行，而由部視學監督之。私立學校，務提倡而維持之。”[6]在蔡元培的領導下，民國初期教育行政體制便確立了中央與地方相配合來管理教育的制度模式，這也為今后教育行政的發展奠定了歷史基礎。雖然在某些特定歷史發展階段中出現過行政權力的相對集中，但是整體上仍是朝著積極探索合理分配中央與地方教育行政權限的方向發展。除此之外，這一時期的教育行政還具有一定的機構簡、效率高的特點。如中央教育部，按1912年8月的官制規定，整個部包括總長、次長、廳長、司長等在內，至多不得超過80人。[7]

（二）大學區制的探索體現出民國政府對借鑒國外先進理念的積極態度與勇于突破自我局限性的勇氣。民國時期的中國教育需要快速擺脫過去封建傳統影響下的專制與落后，因此，在教育改革過程中積極學習西方先進的教育體制來不斷推動我國教育的發展，其中最為典型的是大學院與大學區制的應用。1927年國民政府決定創設大學院制，并任命民國第一任教育總長蔡元培為大學院院長。雖然大學院制實行只有一年的時間，但它是近代教育行政改革的有益嘗試。大學院制是在借鑒法國教育行政制度的基礎上，為了克服我國當時教育行政管理上的官僚化，從而進一步爭取教育自身的主動權而實行的。大學院為全國最高學術和教育行政機構，同時，在實行大學院制時要求將全國分為若干個大學區以便于管理。雖然在實行過程中由于種種原因而未能收到預期的效果，甚至最終不得不廢止，但是大學院與大學區制給我們帶來的思考卻是深刻的。首先，民國時期有一批以蔡元培為首的教育學者在真正為教育的發展而積極探索嘗試，雖然教育的改革需要在一定的社會環境下進行，不能僅靠主觀愿望去進行，但是大學院與大學區制的改革給我們提供了一種新的改革思路。其次，這一制度的提出提醒我們去思考教育行政機構之于國家整個行政體系的地位。教育是一個自主性較強的事業，需要一定的自主空間，直到今天我們還在思考如何加強教育的自主性問題，這一問題一天沒有解決，那么蔡元培設置大學院和大學區制度的思想便一直會有它的啟示意義。最后，大學院與大學區制度的推行讓我們看到了當時教育人士的改革勇氣，這也是我們需要學習的。教育改革需要走出過去傳統制度的羈絆尋求新的發展方向，然而要突破過去的制約僅有行動是不夠的。在改革的過程中可能會出現種種意想不到的困難，支撐我們繼續走下去或不斷探索下去的支點便是這種改革的勇氣，在這個問題上，蔡元培等教育家為我們做出了很好的示范。

（三）對中小學教育管理的相關規定，進一步規范了此階段的辦學行為，也為中小學教育的發展提供了制度保障。隨著世界近代教育的發展，我國開始借鑒美國的學制系統，建立了符合自己國情與教育發展需要的“六三三”學制，初等教育的發展逐步引起了人們的關注。近代教育發展的特點之一便是對基礎教育的重視。辛亥革命后，我國先進人士更加認識到國家的發展要跟上世界發展的大趨勢，教育的發展也不例外。雖然清末也開始建立初等學堂，開始了所謂的初等教育，但是畢竟沒有形成系統，直到民國時期，我國的中小學教育才開始得到真正的發展。據1916年的統計，當時全國中學共有403所。其中省立的占50%，縣立的占40%，私立的占10%。全國中學學生共計59835名，較宣統三年（1911年）約增一倍；全國小學校合計高、初兩等男女學校，為106655所，較宣統三年約增兩倍。[8]由此可見，民國時期的中小學教育得到了快速發展。

學界在研究民國時期的教育管理時大多研究高等教育領域，而對中小學教育則相對關注較少。通過上文對當時教育管理制度的梳理，我們發現民國時期的教育管理中有一部分是有關中小學教育管理歸屬問題，以及學校的教科書編制與選定等具體問題。這些制度雖然可看作是當時政府對教育在一定程度上的控制，但也從制度上突出了中小學教育的重要地位，使其得到了一定的發展。

三、結語

本文主要論述了民國時期教育管理制度的變遷及其啟示。縱觀民國教育管理制度發展史，雖然當時社會動蕩不安，但教育管理制度的發展總體上仍在艱難探索中不斷前行。當然，這并不代表當時的教育管理制度僅有好的方面，或者說其都值得借鑒甚至可以完全加以照搬。反觀此時期教育管理制度的變遷，其中所折射出的民主、多元和開放的精神是其不可磨滅的價值。而我們所要做的就是要客觀地回歸歷史，勾勒歷史發展的特征，從而探尋出當時教育管理制度變遷的動因和邏輯，不斷“取其精華”來為當代的教育管理制度改革提供參考。

【參考文獻】

[1][2]陳學恂.中國近代教育史教學參考資料（中冊）[M].北京：人民教育出版社，1987：273-274，289.

[3]薛人仰.中國教育行政制度史略[M].北京：中華書局，1939：123-124.

[4][5][7]孫培青.中國教育管理史[M].北京：人民教育出版社，2001：431-432，481，441.

[6]蔡元培.向參議院宣布政見之演說[M]//中國蔡元培研究會.蔡元培全集：第2卷.杭州：浙江教育出版社，1997：164.

[8]陳青之.中國教育史[M].北京：中國社會科學出版社，2009：631.

（作者單位：南京師范大學教育科學學院）