中國城市健康發展評價

單菁菁 武占云 耿亞男

改革開放以來，中國城鎮化快速推進，2013年城鎮常住人口達到7.3億人，城鎮化率達到53.7%，百萬人口以上的特大城市66座。然而，伴隨著城市的快速發展和規模擴張，出現了一系列亟待解決的城市化亞健康問題，如人口過度集聚、交通擁堵問題嚴重、公共安全事件頻發、環境污染加劇、城市管理運行效率不高、公共服務供給能力不足等問題不斷涌現并日益嚴重，城市的健康、可持續發展受到嚴重威脅。因此，建立一套系統科學的城市健康發展評價指標體系，以測度、檢查中國城市發展的健康水平和狀況，引導和推動中國城市健康發展成為當務之急。

“健康城市”的內涵與特征

“健康城市”的理念是世界衛生組織（WHO）在20世紀80年代，基于城市快速發展而帶來的一系列相關問題而提出的，旨在“以人為本”和“可持續發展”的目標下，引導城市朝著健康的方向發展。世界衛生組織將“健康城市”定義為由健康的人群、健康的環境和健康的社會有機結合發展的整體，并于20世紀80年代中期開始在歐洲推行健康城市項目。中國的健康城市計劃始于1994年衛生部與WHO的合作，目前，包括北京、上海、長春、蘇州、義烏等在內的多個城市紛紛開展“健康城市”行動，其關注的重點集中于健康人群、健康服務和健康環境等層面，而沒有將城市視為一個經濟社會環境全面健康發展的有機整體。我們認為，城市健康發展是一種全新的城市發展模式，是由各個子系統結合的有機系統，其具體構成包括健康經濟、健康文化、健康社會、健康環境和健康管理，其中健康環境是基礎，健康經濟是前提，健康文化和社會是支撐，健康管理是保障。其目標是要堅持以人文本的發展理念，堅持五位一體總體布局思想，形成經濟高效、社會和諧、環境友好、文化繁榮和宜居安全的城市健康發展新格局。

現狀與格局

基于健康經濟、健康文化、健康社會、健康環境和健康管理等五個方面，我們構建了包括5個一級指標、16類二級指標、32個三級指標的城市健康發展評價指標體系，對2013年除拉薩市、三沙市以外的287座地級及以上建制市的健康發展情況進行綜合評價（不包括港澳臺地區的城市）。按照國家統計局的統計口徑，將上述城市分為特大城市（含超大城市）、大城市、中等城市和小城市四組，并進行總體評價、分組評價和分項評價。

1.總體評價：城市健康發展水平普遍較低，亞健康城市占比較高。從全國城市發展的總體情況來看，相比于倫敦、紐約、巴黎、盧塞恩等一些發達國家的城市，中國城市的健康發展水平普遍偏低，城市內部發展不平衡現象較為突出，特別是健康經濟、健康文化和健康社會指數遠低于健康管理和健康環境指數，城市健康發展面臨嚴峻挑戰（見圖1）。2013年度城市健康發展指數綜合排名前10位的城市依次為：深圳、上海、北京、佛山、蘇州、中山、杭州、珠海、無錫和南京，其中珠三角城市占4席，長三角城市占5席，京津冀城市占1席。在綜合指數得分最高的城市中，綜合排名第1的深圳，健康經濟、健康文化、健康社會和健康環境均位居前3位，而健康管理僅位居第19位，在城市公共安全和管理效率等方面不甚理想;上海綜合排名第2，健康環境排名第47;北京綜合排名第3，健康經濟、健康文化和健康社會排名均位居前茅，但健康環境排名第206，健康管理排名第85。這表明中國健康發展指數綜合排名靠前的城市同時存在明顯的發展“短板”，指標得分很不均衡。

為了進一步測度和檢查中國城市發展的健康水平和狀況，我們綜合考慮五項指標得分及分布，按指標得分將城市劃分為兩類——健康城市和亞健康城市，劃分結果如表1所示。其中，健康經濟、健康文化、健康社會、健康環境和健康管理五項指數均高于所有城市中位數的城市為發展狀態相對健康的城市，五項指數中如果有一項或一項以上低于該項指數的中位數，則表明該城市發展存在明顯的“短板”，處于亞健康狀態。總體來看，當前全國287個地級市處于健康發展狀態的不到十分之一，包括北京、天津等在內的近九成城市處于亞健康發展狀態。

2.空間格局：東強西弱格局顯著，省域健康發展差距明顯。從區域角度觀察，2013年，中國城市健康發展存在著嚴重的空間不平衡，東強西弱格局顯著。東部地區的城市在健康發展水平上表現最佳，綜合指數為45.54;其次是中部地區和東北地區，綜合指數分別為40.29和39.52，而西部地區居于末位，綜合指數為38.38（見表2）。在城市健康發展指數綜合排名前50位的城市中，位于東部地區的城市有32座，占總數的64%，位于中、西部地區和東北地區的城市分別有6座、8座和4座，占總數的36%。其中，深圳位居東部地區健康城市首位，長沙位居中部地區健康城市首位，大連位居東北地區健康城市首位，鄂爾多斯位居西部地區健康城市首位（見圖2）。鄂爾多斯作為礦產資源型城市，近年來大力調整優化產業結構，加快淘汰落后產能和重污染企業，形成了以煤炭為主導，以化工、電力、燃氣、冶金、裝備制造和電子信息等產業為重點的多元產業體系。2013年，城鎮居民人均消費性支出達27488元，空氣質量優良天數達到93%，健康環境指數位居全國前列。但相比經濟建設、民生建設和環境保護，目前鄂爾多斯市在文化建設和城市管理方面還存在著較為明顯的短板。

3.規模特征：大城市總體占優，但環境質量不容樂觀。從城市分組評價結果來看，2013年中國城市健康發展表現出較為明顯的規模特征，特大城市組的健康發展指數為46.34，大城市組為40.84，中等城市組為39.22，小城市組為36.67，大城市的健康發展指數依然相對較高。從各項指標來看，特大城市由于規模效應和集聚經濟優勢，經濟效益突出，發展基礎較好。同時，由于有雄厚的物質基礎做支撐，其文化建設和社會建設也往往走在全國前列。但特大城市和大城市環境問題更為突出，環境質量不容樂觀，根據綠色和平組織發布的全國74個城市2013年的PM2.5年均濃度排名， PM2.5年均濃度最高的前20座城市中有15個特大城市。

4.指數結構：中等發達城市表現出相對平衡的發展狀態。從287個地級市的得分分布看，健康社會指數的差異最大，得分最高的北京和得分最低的綏化之間的差距高達12倍之多，反映出中國城市之間的基本公共服務水平和質量差異非常顯著，推進基本公共服務均等化的任務艱巨。從健康環境指數來看，75%的城市得分集中在60-85之間，表明中國城市在健康環境建設方面雖然存在著一定程度的空間差異，但差異程度遠小于社會建設。各城市間差異程度最小的是健康管理指數，相對而言，中國各地城市在管理方面呈現出一定程度的趨同性。

從城市經濟發達程度來看，在中國287個地級市中，有12%的城市（33座）人均GDP超過了7.95萬元，根據世界銀行2013年最新標準，已經達到高收入國家水平，這些高收入城市的健康發展指數總體最高，這表明經濟建設依然是城市發展的基礎，經濟發達的城市將會有更高能力去改善其民生與社會建設。另外，近三分之二的城市人均GDP在2.57-7.95萬元（4085-12616美元），相當于中等收入國家水平，與高收入和低收入城市相比較，中等收入城市的健康經濟、健康文化和健康社會三項指標較為平衡，健康環境和健康管理與高收入城市的差別也不大，整體上呈現較為健康發展的狀態。對于中等收入偏下城市（人均GDP低于2.57萬元），社會建設仍是城市健康發展的最大短板，需要中央政府加大財政轉移支付的力度，把更多的財力和物力投向經濟欠發達地區的基礎教育、醫療衛生、社會保險、住房保障、就業服務等領域，縮小地區之間、城市之間基本公共服務水平的差距，促進資源均衡配置、發展機會均等，保障人的健康、全面發展，這也是健康城市建設的根本出發點和落腳點。

對策建議

總體而言，現階段中國城市健康發展的整體狀況不容樂觀，推動城市由亞健康向健康轉型的任務艱巨。建議如下：

1.健全制度體系，形成城市健康發展的長效機制。當前中國城市健康發展水平普遍偏低，健康城市的建設還處于初級階段，亟需推動全面創新、完善制度體系，強化城市健康發展能力，形成城市健康發展的長效機制。首先，積極推進教育、就業、醫療衛生、社會保障等領域的改革創新，加快推動基本公共服務均等化，讓城市發展成果更多更公平地惠及全體人民;其次，建立健康城市動態評估監測機制，突破原有的衛生層面、環境層面的理解和績效評定，加大對資源消耗、生態效益、公共安全、勞動就業、居民收入、社會保障、人民健康狀況等方面的評估監測，并將之與地方官員的政績考核掛鉤;再次，建立健康城市建設的公眾參與機制，推動包括政府機構、企業、各類社會組織和社會公眾共同參與的健康城市建設，以有效解決涉及多重領域的健康城市建設問題。通過健全體制機制，推動健康城市從項目式創建走向常態長效管理、從運動式創建走向城市建設軌道，確保健康城市的可持續發展。

2.發展循環經濟，構筑城市健康發展的牢固基石。經濟建設是城市發展的基礎，以低資源消耗、低環境負荷的方式實現經濟高效運轉是城市健康發展的基本前提。因此，應積極發展循環經濟，促進資源的高效利用和循環利用，以更少的資源使用和更小的環境影響實現更高質量的經濟發展。具體而言，一是加快構建循環經濟產業體系，包括生態工業循環體系、生態農業循環體系、旅游和循環經濟服務產業體系等，推動清潔生產、綠色生產、低碳生產;二是構建清潔能源和資源回收利用體系，重點包括大力發展各種清潔能源和可再生能源，優化中國以化石能源為主的能源結構;加強廢水、固體廢棄物回收、處理、利用的基礎設施建設，推動水和固體廢棄物的循環利用;三是構建循環型消費體系，制定合理的綠色消費政策，培育環境友好的商品與服務體系，用規章制度和市場杠桿引導綠色生產、綠色消費，營造綠色生活、綠色消費的環境。通過轉變資源利用、生產和消費模式，逐步從高能耗、高污染、低效率的傳統粗放式發展模式過渡到可持續、能循環、高效率的綠色發展模式。

3.加強空間管控，堅守城市健康發展的生態底線。城市健康發展的核心是以人為本，一個健康的城市必須能夠為居民提供潔凈、安全的自然環境。但隨著城鎮化進程的快速推進，城市規模不斷擴大，城市邊界不斷突破，城市居民在享受城鎮化發展成果的同時，日益受到交通堵塞、空氣污染、公共安全事故頻發等城市病問題的困擾。因此，為確保城市的健康發展，應嚴格劃定城市增長邊界，防止城市無序擴展，對城市開發規模和節奏進行彈性管制;堅守城市健康發展的生態底線，明確基本農田、綠地、林地和濕地等生態資源的總量和布局，加強空間管控，形成生產、生活、生態空間的合理結構，保障城市健康、可持續發展。

（作者單位為中國社科院城市發展與環境研究所）