建議設置獨立的天津金融監(jiān)管局

田利輝

近來，天津可能獲批中國新的自貿(mào)實驗區(qū)的報道時見報端，醞釀多時的天津自貿(mào)區(qū)方案似乎呼之欲出。的確，天津市近年來GDP增速名列前茅，發(fā)展迅速。在國務院常務會議通過的《天津市城市總體規(guī)劃（2005年-2020年）》中，明確將天津市定位為中國北方的經(jīng)濟中心。在京津冀一體化的國家戰(zhàn)略格局中，天津應該成為中國經(jīng)濟發(fā)展新的火車頭。經(jīng)濟中心的建設需要金融的推動，中國經(jīng)濟發(fā)展到今天，其金融體制成為瓶頸。上海自貿(mào)試驗區(qū)主要試圖推動金融改革，人們也在期待著天津推出更多的金融創(chuàng)新。

然而，天津當前金融體量和北京、上海相去甚遠。在國家對天津的金融發(fā)展給予了一系列“先行先試”的優(yōu)惠政策之下，天津金融發(fā)展獲得了難得的歷史機遇。那么，這些年來，天津金融發(fā)展有何成就和缺憾？天津金融如何才能獲得更快的發(fā)展？天津金融能否支撐北方經(jīng)濟中心的建設？我們有必要梳理天津曾經(jīng)的金融改革，除弊揚利，使得可能獲批的天津自貿(mào)區(qū)金融發(fā)展有個更好的定位。

天津的金融實驗和問題

在過去的五六年中，天津金融改革創(chuàng)新和金融業(yè)發(fā)展較為迅速，逐步建立了以傳統(tǒng)金融為基礎，以現(xiàn)代金融為主干，多元化和開放型金融服務體系。科技金融、消費金融、農(nóng)村金融、航運金融發(fā)展較快，發(fā)展了場外市場，建設了多個交易所，也發(fā)展了排放權市場，打造了融洽會國際直接融資價值鏈，建立了產(chǎn)業(yè)投資基金試點，形成了私募基金中心，并且開展了外匯試點改革。天津金融業(yè)增加值成倍增長，金融機構數(shù)量增加了十余倍，銀行業(yè)整體實力顯著增強，證券期貨市場運行較為平穩(wěn)，保險業(yè)經(jīng)營水平逐步提升?？v向?qū)Ρ?，在中央政府的支持、天津政府的實干和社會各界的努力下，天津金融發(fā)展成績斐然。

然而，如果橫向?qū)Ρ?，天津的金融發(fā)展落后于上海、北京和深圳。而且，天津金融創(chuàng)新在高速發(fā)展的同時，也出現(xiàn)了不少問題。 天津文化藝術品交易所炒作瘋狂，天津私募股權基金“活立木”等違規(guī)詐騙，“港股直通車”不了了之，新三板的“全國中小企業(yè)股份轉(zhuǎn)讓系統(tǒng)”花落北京，天津貴金屬交易所股東“跑路”等等事件讓天津的金融發(fā)展幾經(jīng)坎坷，步履踉蹌，問題重重。

中國金融監(jiān)管難題

一定意義上講，上述問題的產(chǎn)生部分源自于監(jiān)管缺位?！秶鴦赵和七M天津濱海新區(qū)開發(fā)開放有關問題的意見》指出：“在金融企業(yè)、金融業(yè)務、金融市場和金融開放等方面的重大改革，原則上可安排在天津濱海新區(qū)先行先試?！?先行先試，是現(xiàn)代人的新詞語，是指先進行、先試用;賦予“先行先試”權，就可以先走一步，搞試點，搞試驗，快步走向前。這和自貿(mào)實驗區(qū)的實質(zhì)很有相同之處。然而，金融是“虛擬經(jīng)濟”，向來需要頂層設計和監(jiān)督管理，否則極易出現(xiàn)詐騙和混亂的情形。所以，先行先試同樣需要集思廣益和深思熟慮的設計，而非一哄而起和一呼而散的運動。這恐怕也是上海自貿(mào)區(qū)至今實效寥寥的原因。故而，天津在未來的發(fā)展之中，需要實現(xiàn)產(chǎn)金學研的互動共進，對于私募股權、會展經(jīng)濟、航運金融、農(nóng)村金融、消費金融和科技金融等各個著力點多一些具體路徑的設計和探討，也需要不斷探索金融監(jiān)管在金融改革和創(chuàng)新中的作用。

中國以往實行的是“一行三會”下的垂直管理，金融監(jiān)管職能沒有下放給地方政府。一行三會，九龍治水，迄今為止協(xié)調(diào)乏力。隨著農(nóng)村信用社的深化改革，以及準金融機構試點的設立，中央已經(jīng)逐步要求地方政府承擔這些機構的管理及監(jiān)管職責。然而，不僅目前中央監(jiān)管和地方監(jiān)管的權責劃分沒有明晰，而且地方政府難以對全國統(tǒng)一的金融市場進行有效監(jiān)管，難以從國家層面系統(tǒng)考量和控制金融風險。這樣，地方政府難免出現(xiàn)“重發(fā)展、輕監(jiān)管，重審批、輕監(jiān)控”的問題。

自貿(mào)區(qū)的金融實驗和監(jiān)管問題

2013年12月2日，“中國人民銀行關于金融支持中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)建設的意見”（下稱“央行30條”）推出，賦予了上海自貿(mào)實驗區(qū)“探索投融資匯兌便利”、“擴大人民幣跨境使用”、“穩(wěn)步推進利率市場化”、“深化外匯管理改革”等權利。在金融開放戰(zhàn)略方面，最主要的是利率市場化和資本項下可兌換。迄今，這些核心金融實驗尚未能夠邁開步伐。

金融改革牽一發(fā)動全身，不是簡單實驗可以控制的。稍有不慎，自貿(mào)區(qū)內(nèi)的金融實驗改革會成為整個金融業(yè)自由化的特洛伊木馬。中國匯率、利率尚未完全市場化，資金本就是逐利且無孔不入的，如果不能將自貿(mào)試驗區(qū)有效與中國其他區(qū)域隔離，自貿(mào)區(qū)內(nèi)外之間的資金防火墻不夠嚴密，那么中國金融可能門戶大開，出現(xiàn)大量“套利”行為，甚至出現(xiàn)大面積的資本外逃。然而，金融不進行實驗性改革，中國又難以破解目前的發(fā)展困局。所以，中國需要逐步建立可控的穩(wěn)固的金融防火墻，逐步進行金融實驗。本是圍海造田、與內(nèi)陸自然隔離的天津東疆港地區(qū)具備難得的區(qū)位環(huán)境進行實驗。

因為與內(nèi)陸隔絕，天津東疆港可以先行建設離岸金融中心，然后放開存款利率，然后再行開放資本賬戶。看看這些措施是否能夠推動東疆港的發(fā)展，還是會很快帶來小范圍可控的金融動蕩。當然，事在人為，我們也需要在這個實驗的過程中摸索監(jiān)管經(jīng)驗，避免以往天津金融實驗的挫折和教訓。

設置直屬國務院的天津金融監(jiān)管局

理順監(jiān)管體制是自貿(mào)區(qū)金融改革實驗的必要前提。既然天津濱海新區(qū)是中國金融的試驗田，也應該進行金融監(jiān)管的先行先試。天津應該提出提案，在中央的允許下建立一個金融監(jiān)管局。提議中的天津金融監(jiān)管局或者設置在天津的中國金融監(jiān)管局應該相對獨立于現(xiàn)有的“一行三會”政府體系，應該對于在天津自貿(mào)區(qū)注冊并運營的各種機構有獨立的監(jiān)管權和一定的司法權。

獨立監(jiān)管、分散化公共治理是國際潮流。不少發(fā)達國家也在不斷進行政府機構改革，建立了帶有相對獨立性的執(zhí)行機構或獨立管制機構。這些機構獨立履行法律賦予的職責， 不受政府部門首長或者其他政治勢力的影響。這和中國推進的“依法治國”和“負面清單”等是不謀而合的。

倘若不能夠允許天津設立新的監(jiān)管機構，中央政府就應該明確對于“金融實驗”的監(jiān)管職責究竟歸屬何“行”何“會”。譬如，究竟應該由哪個部門對于天津文化藝術品交易所進行監(jiān)管，以避免“做莊”和“炒作”的亂象。否則，自貿(mào)實驗區(qū)盲目實驗金融改革，任意開展金融創(chuàng)新，隨意落實金融開放，難以會出現(xiàn)一些亂象。也就是說，金融改革需要理順監(jiān)管。倘若沒有頂層設計的配套監(jiān)管，長期實驗性地搞金融改革創(chuàng)新，可能會烽火四起，不斷積累系統(tǒng)性風險，最終落個“一地雞毛”。

（作者為南開大學金融發(fā)展研究院教授）